在兩周的時(shí)間里，各國(guó)代表將聚集卡塔爾多哈，參加一年一度《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》（UNFCCC）下的氣候變化協(xié)議談判。盡管有若干問題仍在討論中，但多哈會(huì)議的主要目標(biāo)是完成對(duì)《京都議定書》的未來(lái)的討論以及鞏固在去年達(dá)成的“德班平臺(tái)”下關(guān)于后2020年全球氣候新條約的談話。

預(yù)計(jì)多哈會(huì)議能在這些談判軌道取得溫和的進(jìn)展，但由于有爭(zhēng)議的政治性議題仍不能得到解決，且主要談判方（中國(guó)和美國(guó)）沒有準(zhǔn)備好進(jìn)入嚴(yán)肅的談判，因此，預(yù)計(jì)這次會(huì)議也無(wú)法取得重大的突破。鑒于最近的跡象表明，在現(xiàn)有的減排承諾下，世界正沿著全球氣溫從4°C上升至6°C以上的軌道發(fā)展，因此觀察人士主張，通過(guò)提高2013年至2020年的目標(biāo)水平彌合這個(gè)“減排缺口”十分關(guān)鍵。多哈會(huì)議的另一個(gè)關(guān)鍵議題是解決對(duì)緩解氣候變化的新融資水平與適應(yīng)后2020年框架之間的分歧。所謂的“快速啟動(dòng)資金”——即發(fā)達(dá)國(guó)家在2010年至2012年間出資300億美元幫助發(fā)展中國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化的承諾——將于今年年底結(jié)束，但各國(guó)目前只認(rèn)繳或承諾了其中的80%。同時(shí)，發(fā)達(dá)國(guó)家關(guān)于在2013年至2020年間每年提供1000億美元的長(zhǎng)期融資承諾，目前也還未落實(shí)。并且，新的“綠色氣候基金”仍是空中樓閣。最后，發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的“可測(cè)量、可報(bào)告、可核實(shí)”（MRV）的減排資金和減排量，仍將是個(gè)有爭(zhēng)議的議題，技術(shù)性談判也還會(huì)繼續(xù)。

經(jīng)濟(jì)危機(jī)下的氣候談判

經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)后，全球?qū)⒆⒁饬Χ挤旁谥鳈?quán)債務(wù)和緊縮措施上，這已導(dǎo)致政治精英對(duì)氣候問題的參與度降低，國(guó)際層面也出現(xiàn)了“政治真空”。因此，在近幾年內(nèi)促成一次國(guó)際性的“大談判”不太可能。目前的政治周期意味著仍需數(shù)年的時(shí)間才可能達(dá)成一個(gè)讓全球目標(biāo)提高至符合低于2°C軌跡的協(xié)議。2011年德班會(huì)議達(dá)成的協(xié)議已經(jīng)制定了一個(gè)通往2015年新協(xié)議的路徑，但它的成功仍取決于一些關(guān)鍵國(guó)家的國(guó)內(nèi)和政治情況。

鑒于美國(guó)國(guó)內(nèi)政治目前的狀況，該國(guó)不太可能在促成一個(gè)具有法律約束力的國(guó)際氣候協(xié)議上發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)力，即使總統(tǒng)奧巴馬剛剛贏得了連任。國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)溫和增長(zhǎng)，預(yù)算正在收緊，這些會(huì)限制美國(guó)在國(guó)際氣候談判中的政治參與。另外，美國(guó)更喜歡采用國(guó)家層面的途徑，通過(guò)國(guó)內(nèi)的努力，促成國(guó)際性的機(jī)制。這種途徑明顯地體現(xiàn)在近些年的哥本哈根和坎昆協(xié)議中。而且，美國(guó)不太可能同意任何不將所有國(guó)家義務(wù)包括在內(nèi)的新途徑。美國(guó)可能會(huì)在清潔能源、污染標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)稅改革下的碳稅討論方面采取進(jìn)一步的國(guó)內(nèi)行動(dòng)，但它同時(shí)也在越來(lái)越多地尋求外部的討論平臺(tái)，例如“主要經(jīng)濟(jì)體論壇”（MEF），以達(dá)成氣候目標(biāo)協(xié)議。

中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)層也在今年展開交接班，這限制了新一屆領(lǐng)導(dǎo)人在多哈會(huì)議上做出新的重大讓步的操作能力。短期內(nèi)，中國(guó)政府不太可能修改其“十二五”規(guī)劃中的碳排放目標(biāo)。有人認(rèn)為，2013年3月上任的新政府在清潔能源和氣候變化上的態(tài)度將更積極。

在2015年之前還將有一系列關(guān)鍵的國(guó)際性事件發(fā)生，給談判各方帶來(lái)更大的壓力，促使其達(dá)成協(xié)議。因此，2013年-2015年有可能成為中期內(nèi)重新檢視氣候變化目標(biāo)的時(shí)間窗口。這些事件包括：聯(lián)合國(guó)政府間氣候變化專門委員會(huì)（IPCC）在2013年/2014年公布第五次評(píng)估報(bào)告，“快速啟動(dòng)資金”于2012年12月31日到期，以及同日《京都議定書》第一承諾期到期。

多哈談判的基礎(chǔ)

2010年的坎昆談判延續(xù)了《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》的生命，并達(dá)成了“平衡的一攬子決定”（《坎昆協(xié)議》），這主要得益于對(duì)成果預(yù)期的管理和有效的“氣候外交”?！犊怖f(xié)議》是過(guò)渡性的，它產(chǎn)生了一些關(guān)鍵性的成果：將哥本哈根減排承諾納入正式的《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》體系，落實(shí)了“可測(cè)量、可報(bào)告、可核實(shí)”原則，成立了“綠色氣候基金”，建立了技術(shù)和適應(yīng)機(jī)制。

2011年的德班會(huì)議則在兩個(gè)談判軌道上達(dá)成了以下關(guān)鍵成果：長(zhǎng)期合作行動(dòng)（LCA）特別工作組和《京都議定書》（KP）特別工作組。盡管只有一些國(guó)家同意參與《京都議定書》第二承諾期（2013年起）的減排任務(wù)，但全體國(guó)家都同意在2012年底之前完成LCA的工作。德班大會(huì)還建立了第三條談判軌道，目的是達(dá)成取代《京都議定書》并涵蓋全體國(guó)家的“有法律效力”的國(guó)際性協(xié)議，有效地設(shè)定了在2015年前達(dá)成協(xié)議、2020年前開始實(shí)施的路線圖。德班會(huì)議還達(dá)成了其它一些重要協(xié)議，并正式啟動(dòng)了新的“綠色氣候基金”和“技術(shù)機(jī)制”。

多哈談什么

政治議題及在進(jìn)程和優(yōu)先事項(xiàng)次序上的分歧依然是阻礙多哈取得較大進(jìn)展的最大因素。在專注于“新”談判議題還是“老”談判議題問題上，各國(guó)存在分歧。“新”議題即德班平臺(tái)，受到發(fā)達(dá)國(guó)家的擁護(hù)，“老”議題則包括《京都議定書》、LCA下的關(guān)鍵要素和“《公約》原則”，擁護(hù)者則以“基礎(chǔ)四國(guó)”——巴西、南非、印度和中國(guó)為代表。多哈的議程很長(zhǎng)，包括了7個(gè)不同的談判軌道。LCA要在2013年前關(guān)閉，《京都議定書》第二承諾期的參數(shù)需要確定，關(guān)于“德班增強(qiáng)行動(dòng)平臺(tái)”（ADP）還沒有議程或時(shí)間表，2013年-2020年間的減排目標(biāo)和出資承諾之間還存在巨大的缺口。

■長(zhǎng)期合作行動(dòng)（LCA）軌道：在2012年底這個(gè)軌道關(guān)閉前，必須就啟動(dòng)對(duì)減排承諾進(jìn)行科學(xué)審查達(dá)成一致，以允許提高減排目標(biāo)。多哈應(yīng)該就這一點(diǎn)釋放一個(gè)信號(hào)。各方在談判的次序上存在分歧。一方認(rèn)為，在LCA軌道成功關(guān)閉前，不能在德班增強(qiáng)行動(dòng)平臺(tái)上開展工作，另一方則認(rèn)為，德班增強(qiáng)行動(dòng)平臺(tái)若沒有明確的完整議程，他們就不愿意關(guān)閉LCA下的談話，因?yàn)閾?dān)心一些關(guān)鍵議題被拖延。多哈有可能在這方面談判陷入停滯。

■《京都議定書》（KP）軌道：關(guān)于第二承諾期的談判主要圍繞在2013年這一談判期開始之前達(dá)成發(fā)達(dá)國(guó)家的新減排目標(biāo)。在多哈，這個(gè)議題包含一系列問題：第二承諾期的長(zhǎng)度是8年（受到以歐盟為首的發(fā)達(dá)國(guó)家擁護(hù)）還是5年（發(fā)展中國(guó)家支持，因?yàn)榭赡苓_(dá)成的目標(biāo)在他們眼里較低）。今年稍早在曼谷的氣候談判中，歐盟和澳大利亞提出一個(gè)妥協(xié)機(jī)制，通過(guò)建立一個(gè)中期審議來(lái)提高目標(biāo)。一些國(guó)家反對(duì)《京都議定書》先于德班增強(qiáng)行動(dòng)平臺(tái)成為多哈的優(yōu)先議題。近期，加拿大、俄羅斯、日本和新西蘭已聲明要退出《京都議定書》，一些過(guò)渡期的經(jīng)濟(jì)體則保持中立。預(yù)計(jì)還將有更多國(guó)家對(duì)此亮明立場(chǎng)。

德班增強(qiáng)行動(dòng)平臺(tái)（ADP）軌道：?jiǎn)栴}依然集中在ADP的范圍和角色將如何上。多哈需要設(shè)立一個(gè)議程，以確保關(guān)于這個(gè)2015年啟動(dòng)、2020年執(zhí)行的新協(xié)議的法律形式的談判取得充足的進(jìn)展。對(duì)于ADP的成果，以及它與LCA的時(shí)間順序和關(guān)系，尚未達(dá)成多少一致意見。該軌道目前的主要議題是“緩解缺口”、提高減排目標(biāo)和這個(gè)法律框架的形式。各方在ADP下的協(xié)議形式依然存在很大的分歧，因?yàn)樗麄儗?duì)“德班一攬子決定”存在不同的解讀——它將是一份議定書（另一個(gè)法律文件）？還是一個(gè)有法律效力的協(xié)議成果？

多哈應(yīng)該是一屆相對(duì)低調(diào)的氣候變化大會(huì)，不會(huì)啟動(dòng)新的倡議或進(jìn)程。但以下問題依然事關(guān)重大：目前的減排目標(biāo)水平低，未來(lái)對(duì)氣候行動(dòng)的融資存在不確定性，談判各方因不同的陣營(yíng)存在分歧。多哈最重要的貢獻(xiàn)可能是有效地完成最重要的談判軌道，確保對(duì)“綠色氣候基金”的合理認(rèn)繳，建立有用的“技術(shù)機(jī)制”形式，以及通過(guò)避免重新談判或開放舊議題，為未來(lái)兩年的談判打造一個(gè)堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（作者系美國(guó)布魯金斯學(xué)會(huì)全球經(jīng)濟(jì)與發(fā)展項(xiàng)目研究員）