在兩周的時間里，各國代表將聚集卡塔爾多哈，參加一年一度《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）下的氣候變化協(xié)議談判。盡管有若干問題仍在討論中，但多哈會議的主要目標是完成對《京都議定書》的未來的討論以及鞏固在去年達成的“德班平臺”下關(guān)于后2020年全球氣候新條約的談話。

預計多哈會議能在這些談判軌道取得溫和的進展，但由于有爭議的政治性議題仍不能得到解決，且主要談判方（中國和美國）沒有準備好進入嚴肅的談判，因此，預計這次會議也無法取得重大的突破。鑒于最近的跡象表明，在現(xiàn)有的減排承諾下，世界正沿著全球氣溫從4°C上升至6°C以上的軌道發(fā)展，因此觀察人士主張，通過提高2013年至2020年的目標水平彌合這個“減排缺口”十分關(guān)鍵。多哈會議的另一個關(guān)鍵議題是解決對緩解氣候變化的新融資水平與適應后2020年框架之間的分歧。所謂的“快速啟動資金”——即發(fā)達國家在2010年至2012年間出資300億美元幫助發(fā)展中國家應對氣候變化的承諾——將于今年年底結(jié)束，但各國目前只認繳或承諾了其中的80%。同時，發(fā)達國家關(guān)于在2013年至2020年間每年提供1000億美元的長期融資承諾，目前也還未落實。并且，新的“綠色氣候基金”仍是空中樓閣。最后，發(fā)達國家和發(fā)展中國家的“可測量、可報告、可核實”（MRV）的減排資金和減排量，仍將是個有爭議的議題，技術(shù)性談判也還會繼續(xù)。

經(jīng)濟危機下的氣候談判

經(jīng)濟危機爆發(fā)后，全球?qū)⒆⒁饬Χ挤旁谥鳈?quán)債務(wù)和緊縮措施上，這已導致政治精英對氣候問題的參與度降低，國際層面也出現(xiàn)了“政治真空”。因此，在近幾年內(nèi)促成一次國際性的“大談判”不太可能。目前的政治周期意味著仍需數(shù)年的時間才可能達成一個讓全球目標提高至符合低于2°C軌跡的協(xié)議。2011年德班會議達成的協(xié)議已經(jīng)制定了一個通往2015年新協(xié)議的路徑，但它的成功仍取決于一些關(guān)鍵國家的國內(nèi)和政治情況。

鑒于美國國內(nèi)政治目前的狀況，該國不太可能在促成一個具有法律約束力的國際氣候協(xié)議上發(fā)揮領(lǐng)導力，即使總統(tǒng)奧巴馬剛剛贏得了連任。國內(nèi)經(jīng)濟溫和增長，預算正在收緊，這些會限制美國在國際氣候談判中的政治參與。另外，美國更喜歡采用國家層面的途徑，通過國內(nèi)的努力，促成國際性的機制。這種途徑明顯地體現(xiàn)在近些年的哥本哈根和坎昆協(xié)議中。而且，美國不太可能同意任何不將所有國家義務(wù)包括在內(nèi)的新途徑。美國可能會在清潔能源、污染標準、財稅改革下的碳稅討論方面采取進一步的國內(nèi)行動，但它同時也在越來越多地尋求外部的討論平臺，例如“主要經(jīng)濟體論壇”（MEF），以達成氣候目標協(xié)議。

中國領(lǐng)導層也在今年展開交接班，這限制了新一屆領(lǐng)導人在多哈會議上做出新的重大讓步的操作能力。短期內(nèi)，中國政府不太可能修改其“十二五”規(guī)劃中的碳排放目標。有人認為，2013年3月上任的新政府在清潔能源和氣候變化上的態(tài)度將更積極。

在2015年之前還將有一系列關(guān)鍵的國際性事件發(fā)生，給談判各方帶來更大的壓力，促使其達成協(xié)議。因此，2013年-2015年有可能成為中期內(nèi)重新檢視氣候變化目標的時間窗口。這些事件包括：聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）在2013年/2014年公布第五次評估報告，“快速啟動資金”于2012年12月31日到期，以及同日《京都議定書》第一承諾期到期。

多哈談判的基礎(chǔ)

2010年的坎昆談判延續(xù)了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的生命，并達成了“平衡的一攬子決定”（《坎昆協(xié)議》），這主要得益于對成果預期的管理和有效的“氣候外交”?！犊怖f(xié)議》是過渡性的，它產(chǎn)生了一些關(guān)鍵性的成果：將哥本哈根減排承諾納入正式的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》體系，落實了“可測量、可報告、可核實”原則，成立了“綠色氣候基金”，建立了技術(shù)和適應機制。

2011年的德班會議則在兩個談判軌道上達成了以下關(guān)鍵成果：長期合作行動（LCA）特別工作組和《京都議定書》（KP）特別工作組。盡管只有一些國家同意參與《京都議定書》第二承諾期（2013年起）的減排任務(wù)，但全體國家都同意在2012年底之前完成LCA的工作。德班大會還建立了第三條談判軌道，目的是達成取代《京都議定書》并涵蓋全體國家的“有法律效力”的國際性協(xié)議，有效地設(shè)定了在2015年前達成協(xié)議、2020年前開始實施的路線圖。德班會議還達成了其它一些重要協(xié)議，并正式啟動了新的“綠色氣候基金”和“技術(shù)機制”。

多哈談什么

政治議題及在進程和優(yōu)先事項次序上的分歧依然是阻礙多哈取得較大進展的最大因素。在專注于“新”談判議題還是“老”談判議題問題上，各國存在分歧。“新”議題即德班平臺，受到發(fā)達國家的擁護，“老”議題則包括《京都議定書》、LCA下的關(guān)鍵要素和“《公約》原則”，擁護者則以“基礎(chǔ)四國”——巴西、南非、印度和中國為代表。多哈的議程很長，包括了7個不同的談判軌道。LCA要在2013年前關(guān)閉，《京都議定書》第二承諾期的參數(shù)需要確定，關(guān)于“德班增強行動平臺”（ADP）還沒有議程或時間表，2013年-2020年間的減排目標和出資承諾之間還存在巨大的缺口。

■長期合作行動（LCA）軌道：在2012年底這個軌道關(guān)閉前，必須就啟動對減排承諾進行科學審查達成一致，以允許提高減排目標。多哈應該就這一點釋放一個信號。各方在談判的次序上存在分歧。一方認為，在LCA軌道成功關(guān)閉前，不能在德班增強行動平臺上開展工作，另一方則認為，德班增強行動平臺若沒有明確的完整議程，他們就不愿意關(guān)閉LCA下的談話，因為擔心一些關(guān)鍵議題被拖延。多哈有可能在這方面談判陷入停滯。

■《京都議定書》（KP）軌道：關(guān)于第二承諾期的談判主要圍繞在2013年這一談判期開始之前達成發(fā)達國家的新減排目標。在多哈，這個議題包含一系列問題：第二承諾期的長度是8年（受到以歐盟為首的發(fā)達國家擁護）還是5年（發(fā)展中國家支持，因為可能達成的目標在他們眼里較低）。今年稍早在曼谷的氣候談判中，歐盟和澳大利亞提出一個妥協(xié)機制，通過建立一個中期審議來提高目標。一些國家反對《京都議定書》先于德班增強行動平臺成為多哈的優(yōu)先議題。近期，加拿大、俄羅斯、日本和新西蘭已聲明要退出《京都議定書》，一些過渡期的經(jīng)濟體則保持中立。預計還將有更多國家對此亮明立場。

德班增強行動平臺（ADP）軌道：問題依然集中在ADP的范圍和角色將如何上。多哈需要設(shè)立一個議程，以確保關(guān)于這個2015年啟動、2020年執(zhí)行的新協(xié)議的法律形式的談判取得充足的進展。對于ADP的成果，以及它與LCA的時間順序和關(guān)系，尚未達成多少一致意見。該軌道目前的主要議題是“緩解缺口”、提高減排目標和這個法律框架的形式。各方在ADP下的協(xié)議形式依然存在很大的分歧，因為他們對“德班一攬子決定”存在不同的解讀——它將是一份議定書（另一個法律文件）？還是一個有法律效力的協(xié)議成果？

多哈應該是一屆相對低調(diào)的氣候變化大會，不會啟動新的倡議或進程。但以下問題依然事關(guān)重大：目前的減排目標水平低，未來對氣候行動的融資存在不確定性，談判各方因不同的陣營存在分歧。多哈最重要的貢獻可能是有效地完成最重要的談判軌道，確保對“綠色氣候基金”的合理認繳，建立有用的“技術(shù)機制”形式，以及通過避免重新談判或開放舊議題，為未來兩年的談判打造一個堅實的基礎(chǔ)。

（作者系美國布魯金斯學會全球經(jīng)濟與發(fā)展項目研究員）