十八大開(kāi)完了，我想，進(jìn)一步推進(jìn)改革開(kāi)放已經(jīng)成為上下一致的共識(shí)，但是具體下一步發(fā)展到底依靠哪些新增長(zhǎng)點(diǎn)，這是大家還在深入討論的。我感覺(jué)到越來(lái)越多的人開(kāi)始認(rèn)同，下一步推進(jìn)城鎮(zhèn)化將是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要的引擎，或叫發(fā)動(dòng)機(jī)。

統(tǒng)計(jì)資料大家都了解，2000年中國(guó)的城鎮(zhèn)化率只有36.2%，到去年城鎮(zhèn)化率提高到51.3%，也就是說(shuō)在這11年中，平均每年城鎮(zhèn)化率要提高1.37個(gè)百分點(diǎn)。中國(guó)統(tǒng)計(jì)上的城鎮(zhèn)人口2000年不到4.6億人，去年已超過(guò)6.9億人。

在過(guò)去多年的城鎮(zhèn)化過(guò)程中，也有很多問(wèn)題值得反思。就我個(gè)人工作研究的角度看，我覺(jué)得下一步的城鎮(zhèn)化應(yīng)該特別注重處理和解決好三農(nóng)的問(wèn)題。

有三個(gè)問(wèn)題需要研究。

“農(nóng)產(chǎn)品的總供給約有20%左右缺口”

第一，在城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)中，怎么保證中國(guó)糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品的供給，也就是農(nóng)產(chǎn)品的總供給問(wèn)題。

近些年來(lái)，中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的總供求方面，已經(jīng)出現(xiàn)了一個(gè)農(nóng)業(yè)發(fā)展增速趕不上需求增速的局面，進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品的數(shù)量在不斷增加。以大豆為例，從全年的情況來(lái)看，進(jìn)口大豆肯定要超過(guò)5500萬(wàn)噸，也就是說(shuō)全世界出口的大豆有一半以上是要運(yùn)到中國(guó)來(lái)。從去年開(kāi)始，中國(guó)在三大谷物——小麥、大米和玉米方面，也都已經(jīng)成為凈進(jìn)口國(guó)。

人口增加、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生活水平提高，以及城鎮(zhèn)化率的提高，都是推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品需求增長(zhǎng)的重要因素。其中人口的增加，這些年保持在每年凈增人口六七百萬(wàn)，這需要多少糧食滿足，是可以大體測(cè)算的；生活水平提高，消費(fèi)會(huì)更多，這也需要一個(gè)測(cè)算。需要非常高度重視的是，在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民，由于生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變，由于收入水平提高，由于生活方式轉(zhuǎn)變，他們會(huì)增加多少農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)。

在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，為什么要強(qiáng)調(diào)保護(hù)耕地，為什么要強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)，我想這是個(gè)很現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題。

按這幾年農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口情況和中國(guó)目前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實(shí)際水平來(lái)看，如果不進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品，自己來(lái)生產(chǎn)，大概需要增加6億多畝農(nóng)作物的播種面積才能把缺口填平，而中國(guó)現(xiàn)在自己只有大概24億畝多一點(diǎn)兒。也就是說(shuō)，大約有20%左右的缺口。

在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，充分利用國(guó)際資源和國(guó)際市場(chǎng)，這是非常理智、非常明智，也是很必要的，但問(wèn)題是糧食這個(gè)問(wèn)題確實(shí)太復(fù)雜。所以，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，我覺(jué)得需要有一個(gè)統(tǒng)籌規(guī)劃，怎么去加強(qiáng)對(duì)耕地的保護(hù)，怎么提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，這大概是不能忽視的。

這是一個(gè)問(wèn)題。

“推動(dòng)工業(yè)用地改革更能推進(jìn)土地改革”

第二個(gè)問(wèn)題就是土地問(wèn)題。

已經(jīng)講到，城鎮(zhèn)化的推進(jìn)和農(nóng)業(yè)之間一個(gè)很現(xiàn)實(shí)的矛盾就是土地怎么使用，以及土地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)化之后農(nóng)民的權(quán)益怎么保障。對(duì)中國(guó)的征地制度，社會(huì)上批評(píng)是比較多的，一個(gè)最重要的原因是對(duì)農(nóng)民的權(quán)益保障不夠，我想這是將來(lái)土地制度改革必須去研究和改善的一個(gè)方面。

第二個(gè)方面，現(xiàn)行土地制度對(duì)于土地的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用途的約束機(jī)制不強(qiáng)，因此，土地一方面被大量征用，另一方面效率不高，甚至浪費(fèi)嚴(yán)重的現(xiàn)象都是大量存在的。

第三，相當(dāng)程度上，為了推進(jìn)城鎮(zhèn)化，在土地制度方面、在征地的機(jī)制方面所衍生出來(lái)的一些東西導(dǎo)致了地方政府，乃至企業(yè)偏離正常軌道的行為。比如，地方政府追逐土地財(cái)政的收入，就會(huì)更多征地，更多賣地。還比如，有的企業(yè)追求能以更低的價(jià)格拿到土地，以待增值，這就會(huì)導(dǎo)致扭曲市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的各種各樣的行為。

所以，在這個(gè)過(guò)程中，征地制度改革確實(shí)非常必要，而且整個(gè)農(nóng)村土地制度的改革也是非常必要的。

昨天（28日）消息已經(jīng)公布了，國(guó)務(wù)院討論通過(guò)《土地管理法》修正案草案，將報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)審議。這個(gè)過(guò)程還可以進(jìn)一步觀察，我想應(yīng)該朝著切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益、約束征地行為這個(gè)方向走。

征地中矛盾這么多，但是利用的到底怎么樣？現(xiàn)在很多人都認(rèn)為，城鎮(zhèn)化過(guò)程中土地城鎮(zhèn)化的速度明顯快于人口城鎮(zhèn)化的速度，我想這個(gè)事實(shí)是存在的。

看一下統(tǒng)計(jì)資料能發(fā)現(xiàn)，1980年的時(shí)候，中國(guó)城市建成區(qū)的總規(guī)模大約5000平方公里，到2010年規(guī)模已經(jīng)擴(kuò)大到46000平方公里，擴(kuò)大了8.2倍。但是城鎮(zhèn)人口按照現(xiàn)有的統(tǒng)計(jì)口徑，1980年是1.9億多人，不到2億人，2010年是6.7億人，城市人口大約增加了2.5倍。建成區(qū)規(guī)模擴(kuò)大8.2倍，城鎮(zhèn)人口只增加2.5倍。

這么快速的征地，但是沒(méi)有帶來(lái)更多或者應(yīng)該等比例增長(zhǎng)的城市人口，原因到底在哪里？我想是土地利用中的一些不合理的現(xiàn)象所致。不想講別的，談?wù)劦貎r(jià)。

各位都能關(guān)注到，土地征收之后，不同用途的土地的出讓價(jià)格差別是非常大的。從國(guó)土部公布的今年上半年全國(guó)主要城市土地出讓價(jià)格來(lái)看，平均每平方米的商業(yè)和經(jīng)營(yíng)性服務(wù)業(yè)的用地價(jià)格是5700多元，住宅用地是4500多元，工業(yè)用地是659元，每平方米工業(yè)用地的價(jià)格只相當(dāng)于商業(yè)、服務(wù)業(yè)用地價(jià)格的11%多一點(diǎn)兒，相當(dāng)于房地產(chǎn)的14%多一點(diǎn)兒，這樣一種價(jià)格機(jī)制，一定會(huì)導(dǎo)致工業(yè)用地增長(zhǎng)的數(shù)量非常大，而它的效率相對(duì)又會(huì)比較低。

從現(xiàn)在來(lái)看，供地總量中，按年度平均大約40%左右的土地是出讓給工業(yè)企業(yè)用的，工業(yè)中用地的浪費(fèi)現(xiàn)象是非常嚴(yán)重的。這就需要反思，一方面征地制度要改革，另外一方面用地制度也必須改革。

我曾經(jīng)在上海做了一個(gè)調(diào)查，上海一個(gè)松江區(qū)工業(yè)比較發(fā)達(dá)，我調(diào)查這個(gè)區(qū)原來(lái)所有的工業(yè)企業(yè)12.6萬(wàn)家一共用了11.5萬(wàn)畝的土地，平均每個(gè)企業(yè)占地9畝。最近，它們以一種新的機(jī)制，不是轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，而是主要以出租標(biāo)準(zhǔn)廠房或者特定的設(shè)計(jì)廠房，用這種出租的辦法建了一個(gè)新的經(jīng)濟(jì)園區(qū)，情況有了非常大的變化：入園的企業(yè)平均每家占地不到1.5畝，由于注重了科技進(jìn)步，引進(jìn)一些高新科技企業(yè)，效率大不一樣。去年這個(gè)園區(qū)中，工業(yè)企業(yè)平均每平方公里的產(chǎn)出達(dá)到136億元，整個(gè)上海市級(jí)開(kāi)發(fā)園區(qū)平均產(chǎn)出大約是60億元，高一倍。而這個(gè)園區(qū)所有的企業(yè)所交納的稅收平均每畝地交60萬(wàn)元，松江其他11萬(wàn)多畝地的12.6萬(wàn)家企業(yè)平均每畝地只交10萬(wàn)元。

這個(gè)例子就可以說(shuō)明，通過(guò)改革，通過(guò)轉(zhuǎn)換機(jī)制，工業(yè)用地節(jié)約的余地是非常大的。

回過(guò)頭來(lái)，目前為什么要特別強(qiáng)調(diào)工業(yè)用地？為了給工業(yè)提供比較低價(jià)格的土地，在征收農(nóng)民土地的時(shí)候不得不壓低補(bǔ)償，現(xiàn)在的實(shí)際情況是壓低補(bǔ)償越來(lái)越難，農(nóng)民不愿意，整個(gè)征地總收入中關(guān)于補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用在大幅度提高。這塊壓不下去就會(huì)轉(zhuǎn)到另外一個(gè)方面，就是對(duì)商業(yè)、服務(wù)業(yè)和住宅用地的價(jià)格不得不大幅度提高，以此彌補(bǔ)土地利用中利益不平衡所導(dǎo)致的財(cái)政上的缺口。

所以，通過(guò)對(duì)工業(yè)用地進(jìn)行改革，實(shí)際上有可能可以更有力、更實(shí)際地推動(dòng)征地制度和用地制度改革，也可真正形成一種節(jié)約用地的局面。

因?yàn)槲沂菑氖氯r(nóng)工作的，從我的立場(chǎng)來(lái)講，現(xiàn)行土地制度的基本核心是保護(hù)耕地、用途管制，我想這個(gè)原則沒(méi)有錯(cuò)，進(jìn)一步推進(jìn)改革的話，仍然必須遵循。

這是第二個(gè)問(wèn)題。

“城鎮(zhèn)化四大問(wèn)題待解”

第三個(gè)問(wèn)題，我想講推進(jìn)城鎮(zhèn)化。

所有人都認(rèn)為，城鎮(zhèn)化的重要標(biāo)志就是農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為城市人口。大家又都知道，進(jìn)入城市的大量農(nóng)民其實(shí)并沒(méi)有真正變?yōu)槭忻?，他們還是處在一種游離狀態(tài)中，有人把中國(guó)現(xiàn)在的城鎮(zhèn)化叫半城鎮(zhèn)化。

有的數(shù)字非常有意思，我一開(kāi)頭講到，2000年城市總?cè)丝?.6億，到了去年達(dá)到了6.9億，增加了50%以上。但是通過(guò)有關(guān)部門了解到的，已經(jīng)進(jìn)入城鎮(zhèn)但沒(méi)有戶籍的流動(dòng)人口數(shù)量到去年年底基本估計(jì)大約也是2.3億人，這個(gè)數(shù)字不一定準(zhǔn)確?？梢赃@么說(shuō)，這十年來(lái)新增加的城市人口都是處在游離狀態(tài)的人口，其中絕大部分是農(nóng)民。

于是，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過(guò)程中就需要考慮怎么去解決農(nóng)民逐步市民化的問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題是繞不過(guò)去的，不解決，會(huì)給今后經(jīng)濟(jì)社會(huì)帶來(lái)很多不確定、不穩(wěn)定的因素。但是要農(nóng)民變市民確實(shí)難度非常之大，即使大多數(shù)政府官員都愿意這么做，但如果算一算賬這個(gè)事兒就很難。這幾天各地都在討論關(guān)于異地高考的問(wèn)題，就這一個(gè)問(wèn)題就讓老百姓和政府都非常糾結(jié)。

還涉及哪些問(wèn)題？

第一，就業(yè)問(wèn)題。從實(shí)際情況看，只有大量處在服務(wù)業(yè)的中小規(guī)模民營(yíng)企業(yè)，甚至微型的民營(yíng)企業(yè)才有可能提供這么多的就業(yè)機(jī)會(huì)。于是，制度上的改革方面一定要鼓勵(lì)中小型、微型的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)，這才能跟推進(jìn)城鎮(zhèn)化的要求和目標(biāo)相一致，否則就很難解決就業(yè)問(wèn)題。不能就業(yè)，就會(huì)出現(xiàn)逆城鎮(zhèn)化的現(xiàn)象，這是必須解決的第一個(gè)問(wèn)題。

要解決的第二個(gè)問(wèn)題顯然是住房問(wèn)題。農(nóng)民工整體進(jìn)入城市的住房狀況如何，有關(guān)部門曾經(jīng)做過(guò)比較大規(guī)模的調(diào)查，從去年的情況看，調(diào)查的結(jié)果是這樣的：進(jìn)城的農(nóng)民工住宅由用人單位提供的集體宿舍占比51%，由農(nóng)民工自己在城鄉(xiāng)接合部或者城鎮(zhèn)中租住農(nóng)民住房的占47%，真正擁有自有住房的外來(lái)農(nóng)民，在城鎮(zhèn)中不到1%；進(jìn)入城鎮(zhèn)以后，交納了住房公積金的農(nóng)民工占比不到3%。現(xiàn)在進(jìn)入城鎮(zhèn)的農(nóng)民工總量大約在1.5億-1.6億人之間，后續(xù)還要來(lái)人，到底采取什么辦法解決這么多人的住房問(wèn)題，我想這確實(shí)不是一個(gè)簡(jiǎn)單的問(wèn)題。

第三點(diǎn)，必須解決進(jìn)城農(nóng)民工的社會(huì)保障問(wèn)題，從目前的情況看，應(yīng)該說(shuō)并不樂(lè)觀。企業(yè)用工之后，特別農(nóng)民工的社會(huì)保障，現(xiàn)在大量采用的都是通過(guò)勞務(wù)公司轉(zhuǎn)借的用工，直接由企業(yè)和用工者簽訂合同的比重非常低，導(dǎo)致農(nóng)民工進(jìn)入城鎮(zhèn)，進(jìn)入企業(yè)之后，參與城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)的比重非常低。按有關(guān)部門去年的統(tǒng)計(jì)，2011年，進(jìn)城農(nóng)民工加入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的比重16%多一點(diǎn)，加入城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)的比重18%多一點(diǎn)兒，加入企業(yè)工傷保險(xiǎn)的比重最高——27%，加入當(dāng)?shù)厥I(yè)保險(xiǎn)的比重比較低——只有9%多一點(diǎn)兒。

整體來(lái)看，農(nóng)民工進(jìn)入城鎮(zhèn)，參加城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)的規(guī)模，我自己的判斷大約在20%左右，也就是有80%左右沒(méi)有參加。這個(gè)缺口有多大？有關(guān)部門去年對(duì)武漢市做了一個(gè)典型調(diào)查：在武漢如果用工的企業(yè)和農(nóng)民工本人按照市政府的統(tǒng)一規(guī)定，把就業(yè)者必須交納的各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)全部交納的話，這個(gè)企業(yè)要為雇傭的農(nóng)民工每月交516元，農(nóng)民工自己要為自己每月交116元，一個(gè)月兩者合計(jì)要交600多元，一年下來(lái)要交8100多元。如果缺口有80%，一年的缺口有多大？累計(jì)下來(lái)的缺口有多大？我想這是不難測(cè)算的。

第四點(diǎn)，剛才已經(jīng)講到，農(nóng)民工進(jìn)城一定會(huì)帶來(lái)隨遷子女的就學(xué)問(wèn)題。

推進(jìn)城鎮(zhèn)化絕不是意味著城鎮(zhèn)規(guī)模的擴(kuò)大、城鎮(zhèn)樓房的多建，一些實(shí)實(shí)在在關(guān)系民生的問(wèn)題必須解決好，否則這個(gè)城鎮(zhèn)化是很難持續(xù)向前推進(jìn)的。

“進(jìn)城農(nóng)民不可能馬上轉(zhuǎn)為市民”

“目前的情況下，已經(jīng)進(jìn)了城和還要進(jìn)城的農(nóng)民要馬上轉(zhuǎn)為市民，我個(gè)人認(rèn)為不具備這種可能性。一個(gè)要通過(guò)一種過(guò)渡性政策讓農(nóng)民、讓市民、讓政府都能理性選擇，都能有時(shí)間處理；第二個(gè)就是，如果不能轉(zhuǎn)為市民，基本的公共服務(wù)要對(duì)城市常住人口實(shí)行全覆蓋，至少要讓為這個(gè)城市做了貢獻(xiàn)的所有居民或者勞動(dòng)者都能得到平等的待遇。在這個(gè)過(guò)程中，才能順利向前推進(jìn)。”

中國(guó)改革發(fā)展的過(guò)程中，城鎮(zhèn)化率一定會(huì)不斷提高，提高到什么程度，應(yīng)該是個(gè)什么水平？我也經(jīng)常看到，很多專家學(xué)者，甚至有些政府部門測(cè)算是65%、70%，有的說(shuō)跟發(fā)達(dá)國(guó)家的80%相比中國(guó)還有很大差距。

是不是這樣？實(shí)際上我了解到，世界各國(guó)關(guān)于城鎮(zhèn)化率的統(tǒng)計(jì)是千差萬(wàn)別的。我今年夏天到日本考察，我就問(wèn)日本的農(nóng)業(yè)省，我說(shuō)你們的城鎮(zhèn)化率到底是多少？結(jié)果沒(méi)想到，把他們的副部長(zhǎng)，把他們的局長(zhǎng)全都問(wèn)住了，說(shuō)是從來(lái)沒(méi)考慮過(guò)這個(gè)事兒，最后費(fèi)了很大工夫告訴我有兩個(gè)口徑：一個(gè)是按行政區(qū)域統(tǒng)計(jì)，日本是三級(jí)政府，除了中央政府就是都道府縣，下面是市町村，市町村是按照人口的規(guī)模和就業(yè)來(lái)區(qū)分的，其實(shí)并不完全都是非農(nóng)業(yè)人口；又有一個(gè)市區(qū)人口統(tǒng)計(jì)，這個(gè)比例達(dá)到86%。我們經(jīng)常說(shuō)日本的城鎮(zhèn)化率達(dá)到86%，就是這個(gè)數(shù)。

我再一細(xì)問(wèn)，他們說(shuō)這個(gè)概念是不對(duì)的，因?yàn)檎嬲某擎?zhèn)化率是按兩個(gè)指標(biāo)統(tǒng)計(jì)：第一按人口密度，每平方公里居住人口超過(guò)4000人以上；第二是關(guān)于人口規(guī)模，每平方公里人口密度如果超過(guò)了5000人，那么這個(gè)地區(qū)被統(tǒng)計(jì)為人口集聚區(qū)，人口集聚區(qū)是日本真實(shí)的城鎮(zhèn)化率，這個(gè)比重是多少？是66%！

怎么才能??？我也曾經(jīng)到過(guò)一些國(guó)家調(diào)研，發(fā)現(xiàn)很多國(guó)家制定有過(guò)渡性的政策。比如在曼谷，我就了解到他們的城鎮(zhèn)化市民是怎么轉(zhuǎn)的。兩條：第一，設(shè)計(jì)的制度要讓農(nóng)民有選擇權(quán)；第二，這個(gè)制度要有過(guò)渡性。所謂選擇權(quán)就是告訴農(nóng)民你到曼谷來(lái)打工，你是要成為曼谷的市民還是掙完錢回鄉(xiāng)或者到別的中小城市，這個(gè)交給農(nóng)民自己選擇。如果選擇掙完錢要走，繳納的各項(xiàng)社保就非常低，有的甚至就不需要繳；你要想成為曼谷的居民，所有曼谷職工需要繳納的各項(xiàng)社保，你和企業(yè)就必須都得交。這里面就有一個(gè)得失權(quán)衡。如果你選擇在曼谷當(dāng)市民，按照現(xiàn)在曼谷的規(guī)定，你必須跟曼谷的就業(yè)者一樣，各項(xiàng)社保足額繳納，交夠八年，八年以后你可以成為當(dāng)?shù)厥忻?。如果你選擇要走，很多錢你可以帶著走。

中國(guó)很多地方也開(kāi)始在試，但這項(xiàng)工作現(xiàn)在開(kāi)始做，應(yīng)該說(shuō)已經(jīng)晚了，再不做的話可能矛盾會(huì)越積越多，壓到最后走不動(dòng)。

目前的情況下，已經(jīng)進(jìn)了城和還要進(jìn)城的農(nóng)民要馬上轉(zhuǎn)為市民，我個(gè)人認(rèn)為不具備這種可能性。一個(gè)，要通過(guò)一種過(guò)渡性政策讓農(nóng)民、讓市民、讓政府都能理性選擇，都能有時(shí)間處理；第二個(gè)就是，如果不能轉(zhuǎn)為市民，基本的公共服務(wù)要對(duì)城市常住人口實(shí)行全覆蓋，至少要讓為這個(gè)城市做了貢獻(xiàn)的所有居民或者勞動(dòng)者都能得到平等的待遇。在這個(gè)過(guò)程中，才能順利向前推進(jìn)。

（注：陳錫文是中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)、辦公室主任，本文摘自其11月29日在北京舉行的“財(cái)經(jīng)年會(huì)2013：預(yù)測(cè)與戰(zhàn)略”論壇上的演講實(shí)錄，由早報(bào)記者李雅琦整理，有大幅刪減。）