十八大開完了，我想，進一步推進改革開放已經(jīng)成為上下一致的共識，但是具體下一步發(fā)展到底依靠哪些新增長點，這是大家還在深入討論的。我感覺到越來越多的人開始認(rèn)同，下一步推進城鎮(zhèn)化將是中國經(jīng)濟發(fā)展的一個重要的引擎，或叫發(fā)動機。

統(tǒng)計資料大家都了解，2000年中國的城鎮(zhèn)化率只有36.2%，到去年城鎮(zhèn)化率提高到51.3%，也就是說在這11年中，平均每年城鎮(zhèn)化率要提高1.37個百分點。中國統(tǒng)計上的城鎮(zhèn)人口2000年不到4.6億人，去年已超過6.9億人。

在過去多年的城鎮(zhèn)化過程中，也有很多問題值得反思。就我個人工作研究的角度看，我覺得下一步的城鎮(zhèn)化應(yīng)該特別注重處理和解決好三農(nóng)的問題。

有三個問題需要研究。

“農(nóng)產(chǎn)品的總供給約有20%左右缺口”

第一，在城鎮(zhèn)化的快速推進中，怎么保證中國糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品的供給，也就是農(nóng)產(chǎn)品的總供給問題。

近些年來，中國農(nóng)產(chǎn)品的總供求方面，已經(jīng)出現(xiàn)了一個農(nóng)業(yè)發(fā)展增速趕不上需求增速的局面，進口農(nóng)產(chǎn)品的數(shù)量在不斷增加。以大豆為例，從全年的情況來看，進口大豆肯定要超過5500萬噸，也就是說全世界出口的大豆有一半以上是要運到中國來。從去年開始，中國在三大谷物——小麥、大米和玉米方面，也都已經(jīng)成為凈進口國。

人口增加、經(jīng)濟發(fā)展、生活水平提高，以及城鎮(zhèn)化率的提高，都是推動農(nóng)產(chǎn)品需求增長的重要因素。其中人口的增加，這些年保持在每年凈增人口六七百萬，這需要多少糧食滿足，是可以大體測算的；生活水平提高，消費會更多，這也需要一個測算。需要非常高度重視的是，在城鎮(zhèn)化過程中，農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民，由于生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變，由于收入水平提高，由于生活方式轉(zhuǎn)變，他們會增加多少農(nóng)產(chǎn)品消費。

在推進城鎮(zhèn)化的過程中，為什么要強調(diào)保護耕地，為什么要強調(diào)加強農(nóng)業(yè)，我想這是個很現(xiàn)實的問題。

按這幾年農(nóng)產(chǎn)品進口情況和中國目前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實際水平來看，如果不進口農(nóng)產(chǎn)品，自己來生產(chǎn)，大概需要增加6億多畝農(nóng)作物的播種面積才能把缺口填平，而中國現(xiàn)在自己只有大概24億畝多一點兒。也就是說，大約有20%左右的缺口。

在經(jīng)濟全球化的背景下，充分利用國際資源和國際市場，這是非常理智、非常明智，也是很必要的，但問題是糧食這個問題確實太復(fù)雜。所以，在推進城鎮(zhèn)化的過程中，我覺得需要有一個統(tǒng)籌規(guī)劃，怎么去加強對耕地的保護，怎么提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，這大概是不能忽視的。

這是一個問題。

“推動工業(yè)用地改革更能推進土地改革”

第二個問題就是土地問題。

已經(jīng)講到，城鎮(zhèn)化的推進和農(nóng)業(yè)之間一個很現(xiàn)實的矛盾就是土地怎么使用，以及土地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)化之后農(nóng)民的權(quán)益怎么保障。對中國的征地制度，社會上批評是比較多的，一個最重要的原因是對農(nóng)民的權(quán)益保障不夠，我想這是將來土地制度改革必須去研究和改善的一個方面。

第二個方面，現(xiàn)行土地制度對于土地的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用途的約束機制不強，因此，土地一方面被大量征用，另一方面效率不高，甚至浪費嚴(yán)重的現(xiàn)象都是大量存在的。

第三，相當(dāng)程度上，為了推進城鎮(zhèn)化，在土地制度方面、在征地的機制方面所衍生出來的一些東西導(dǎo)致了地方政府，乃至企業(yè)偏離正常軌道的行為。比如，地方政府追逐土地財政的收入，就會更多征地，更多賣地。還比如，有的企業(yè)追求能以更低的價格拿到土地，以待增值，這就會導(dǎo)致扭曲市場經(jīng)濟的各種各樣的行為。

所以，在這個過程中，征地制度改革確實非常必要，而且整個農(nóng)村土地制度的改革也是非常必要的。

昨天（28日）消息已經(jīng)公布了，國務(wù)院討論通過《土地管理法》修正案草案，將報全國人大常委會審議。這個過程還可以進一步觀察，我想應(yīng)該朝著切實保障農(nóng)民權(quán)益、約束征地行為這個方向走。

征地中矛盾這么多，但是利用的到底怎么樣？現(xiàn)在很多人都認(rèn)為，城鎮(zhèn)化過程中土地城鎮(zhèn)化的速度明顯快于人口城鎮(zhèn)化的速度，我想這個事實是存在的。

看一下統(tǒng)計資料能發(fā)現(xiàn)，1980年的時候，中國城市建成區(qū)的總規(guī)模大約5000平方公里，到2010年規(guī)模已經(jīng)擴大到46000平方公里，擴大了8.2倍。但是城鎮(zhèn)人口按照現(xiàn)有的統(tǒng)計口徑，1980年是1.9億多人，不到2億人，2010年是6.7億人，城市人口大約增加了2.5倍。建成區(qū)規(guī)模擴大8.2倍，城鎮(zhèn)人口只增加2.5倍。

這么快速的征地，但是沒有帶來更多或者應(yīng)該等比例增長的城市人口，原因到底在哪里？我想是土地利用中的一些不合理的現(xiàn)象所致。不想講別的，談?wù)劦貎r。

各位都能關(guān)注到，土地征收之后，不同用途的土地的出讓價格差別是非常大的。從國土部公布的今年上半年全國主要城市土地出讓價格來看，平均每平方米的商業(yè)和經(jīng)營性服務(wù)業(yè)的用地價格是5700多元，住宅用地是4500多元，工業(yè)用地是659元，每平方米工業(yè)用地的價格只相當(dāng)于商業(yè)、服務(wù)業(yè)用地價格的11%多一點兒，相當(dāng)于房地產(chǎn)的14%多一點兒，這樣一種價格機制，一定會導(dǎo)致工業(yè)用地增長的數(shù)量非常大，而它的效率相對又會比較低。

從現(xiàn)在來看，供地總量中，按年度平均大約40%左右的土地是出讓給工業(yè)企業(yè)用的，工業(yè)中用地的浪費現(xiàn)象是非常嚴(yán)重的。這就需要反思，一方面征地制度要改革，另外一方面用地制度也必須改革。

我曾經(jīng)在上海做了一個調(diào)查，上海一個松江區(qū)工業(yè)比較發(fā)達，我調(diào)查這個區(qū)原來所有的工業(yè)企業(yè)12.6萬家一共用了11.5萬畝的土地，平均每個企業(yè)占地9畝。最近，它們以一種新的機制，不是轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，而是主要以出租標(biāo)準(zhǔn)廠房或者特定的設(shè)計廠房，用這種出租的辦法建了一個新的經(jīng)濟園區(qū)，情況有了非常大的變化：入園的企業(yè)平均每家占地不到1.5畝，由于注重了科技進步，引進一些高新科技企業(yè)，效率大不一樣。去年這個園區(qū)中，工業(yè)企業(yè)平均每平方公里的產(chǎn)出達到136億元，整個上海市級開發(fā)園區(qū)平均產(chǎn)出大約是60億元，高一倍。而這個園區(qū)所有的企業(yè)所交納的稅收平均每畝地交60萬元，松江其他11萬多畝地的12.6萬家企業(yè)平均每畝地只交10萬元。

這個例子就可以說明，通過改革，通過轉(zhuǎn)換機制，工業(yè)用地節(jié)約的余地是非常大的。

回過頭來，目前為什么要特別強調(diào)工業(yè)用地？為了給工業(yè)提供比較低價格的土地，在征收農(nóng)民土地的時候不得不壓低補償，現(xiàn)在的實際情況是壓低補償越來越難，農(nóng)民不愿意，整個征地總收入中關(guān)于補償?shù)馁M用在大幅度提高。這塊壓不下去就會轉(zhuǎn)到另外一個方面，就是對商業(yè)、服務(wù)業(yè)和住宅用地的價格不得不大幅度提高，以此彌補土地利用中利益不平衡所導(dǎo)致的財政上的缺口。

所以，通過對工業(yè)用地進行改革，實際上有可能可以更有力、更實際地推動征地制度和用地制度改革，也可真正形成一種節(jié)約用地的局面。

因為我是從事三農(nóng)工作的，從我的立場來講，現(xiàn)行土地制度的基本核心是保護耕地、用途管制，我想這個原則沒有錯，進一步推進改革的話，仍然必須遵循。

這是第二個問題。

“城鎮(zhèn)化四大問題待解”

第三個問題，我想講推進城鎮(zhèn)化。

所有人都認(rèn)為，城鎮(zhèn)化的重要標(biāo)志就是農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為城市人口。大家又都知道，進入城市的大量農(nóng)民其實并沒有真正變?yōu)槭忻?，他們還是處在一種游離狀態(tài)中，有人把中國現(xiàn)在的城鎮(zhèn)化叫半城鎮(zhèn)化。

有的數(shù)字非常有意思，我一開頭講到，2000年城市總?cè)丝?.6億，到了去年達到了6.9億，增加了50%以上。但是通過有關(guān)部門了解到的，已經(jīng)進入城鎮(zhèn)但沒有戶籍的流動人口數(shù)量到去年年底基本估計大約也是2.3億人，這個數(shù)字不一定準(zhǔn)確?？梢赃@么說，這十年來新增加的城市人口都是處在游離狀態(tài)的人口，其中絕大部分是農(nóng)民。

于是，在推進城鎮(zhèn)化過程中就需要考慮怎么去解決農(nóng)民逐步市民化的問題。這個問題是繞不過去的，不解決，會給今后經(jīng)濟社會帶來很多不確定、不穩(wěn)定的因素。但是要農(nóng)民變市民確實難度非常之大，即使大多數(shù)政府官員都愿意這么做，但如果算一算賬這個事兒就很難。這幾天各地都在討論關(guān)于異地高考的問題，就這一個問題就讓老百姓和政府都非常糾結(jié)。

還涉及哪些問題？

第一，就業(yè)問題。從實際情況看，只有大量處在服務(wù)業(yè)的中小規(guī)模民營企業(yè)，甚至微型的民營企業(yè)才有可能提供這么多的就業(yè)機會。于是，制度上的改革方面一定要鼓勵中小型、微型的民營經(jīng)濟，這才能跟推進城鎮(zhèn)化的要求和目標(biāo)相一致，否則就很難解決就業(yè)問題。不能就業(yè)，就會出現(xiàn)逆城鎮(zhèn)化的現(xiàn)象，這是必須解決的第一個問題。

要解決的第二個問題顯然是住房問題。農(nóng)民工整體進入城市的住房狀況如何，有關(guān)部門曾經(jīng)做過比較大規(guī)模的調(diào)查，從去年的情況看，調(diào)查的結(jié)果是這樣的：進城的農(nóng)民工住宅由用人單位提供的集體宿舍占比51%，由農(nóng)民工自己在城鄉(xiāng)接合部或者城鎮(zhèn)中租住農(nóng)民住房的占47%，真正擁有自有住房的外來農(nóng)民，在城鎮(zhèn)中不到1%；進入城鎮(zhèn)以后，交納了住房公積金的農(nóng)民工占比不到3%?，F(xiàn)在進入城鎮(zhèn)的農(nóng)民工總量大約在1.5億-1.6億人之間，后續(xù)還要來人，到底采取什么辦法解決這么多人的住房問題，我想這確實不是一個簡單的問題。

第三點，必須解決進城農(nóng)民工的社會保障問題，從目前的情況看，應(yīng)該說并不樂觀。企業(yè)用工之后，特別農(nóng)民工的社會保障，現(xiàn)在大量采用的都是通過勞務(wù)公司轉(zhuǎn)借的用工，直接由企業(yè)和用工者簽訂合同的比重非常低，導(dǎo)致農(nóng)民工進入城鎮(zhèn)，進入企業(yè)之后，參與城鎮(zhèn)社會保險的比重非常低。按有關(guān)部門去年的統(tǒng)計，2011年，進城農(nóng)民工加入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險的比重16%多一點，加入城鎮(zhèn)醫(yī)療保險的比重18%多一點兒，加入企業(yè)工傷保險的比重最高——27%，加入當(dāng)?shù)厥I(yè)保險的比重比較低——只有9%多一點兒。

整體來看，農(nóng)民工進入城鎮(zhèn)，參加城鎮(zhèn)社會保險的規(guī)模，我自己的判斷大約在20%左右，也就是有80%左右沒有參加。這個缺口有多大？有關(guān)部門去年對武漢市做了一個典型調(diào)查：在武漢如果用工的企業(yè)和農(nóng)民工本人按照市政府的統(tǒng)一規(guī)定，把就業(yè)者必須交納的各項社會保險全部交納的話，這個企業(yè)要為雇傭的農(nóng)民工每月交516元，農(nóng)民工自己要為自己每月交116元，一個月兩者合計要交600多元，一年下來要交8100多元。如果缺口有80%，一年的缺口有多大？累計下來的缺口有多大？我想這是不難測算的。

第四點，剛才已經(jīng)講到，農(nóng)民工進城一定會帶來隨遷子女的就學(xué)問題。

推進城鎮(zhèn)化絕不是意味著城鎮(zhèn)規(guī)模的擴大、城鎮(zhèn)樓房的多建，一些實實在在關(guān)系民生的問題必須解決好，否則這個城鎮(zhèn)化是很難持續(xù)向前推進的。

“進城農(nóng)民不可能馬上轉(zhuǎn)為市民”

“目前的情況下，已經(jīng)進了城和還要進城的農(nóng)民要馬上轉(zhuǎn)為市民，我個人認(rèn)為不具備這種可能性。一個要通過一種過渡性政策讓農(nóng)民、讓市民、讓政府都能理性選擇，都能有時間處理；第二個就是，如果不能轉(zhuǎn)為市民，基本的公共服務(wù)要對城市常住人口實行全覆蓋，至少要讓為這個城市做了貢獻的所有居民或者勞動者都能得到平等的待遇。在這個過程中，才能順利向前推進。”

中國改革發(fā)展的過程中，城鎮(zhèn)化率一定會不斷提高，提高到什么程度，應(yīng)該是個什么水平？我也經(jīng)?？吹剑芏鄬＜覍W(xué)者，甚至有些政府部門測算是65%、70%，有的說跟發(fā)達國家的80%相比中國還有很大差距。

是不是這樣？實際上我了解到，世界各國關(guān)于城鎮(zhèn)化率的統(tǒng)計是千差萬別的。我今年夏天到日本考察，我就問日本的農(nóng)業(yè)省，我說你們的城鎮(zhèn)化率到底是多少？結(jié)果沒想到，把他們的副部長，把他們的局長全都問住了，說是從來沒考慮過這個事兒，最后費了很大工夫告訴我有兩個口徑：一個是按行政區(qū)域統(tǒng)計，日本是三級政府，除了中央政府就是都道府縣，下面是市町村，市町村是按照人口的規(guī)模和就業(yè)來區(qū)分的，其實并不完全都是非農(nóng)業(yè)人口；又有一個市區(qū)人口統(tǒng)計，這個比例達到86%。我們經(jīng)常說日本的城鎮(zhèn)化率達到86%，就是這個數(shù)。

我再一細(xì)問，他們說這個概念是不對的，因為真正的城鎮(zhèn)化率是按兩個指標(biāo)統(tǒng)計：第一按人口密度，每平方公里居住人口超過4000人以上；第二是關(guān)于人口規(guī)模，每平方公里人口密度如果超過了5000人，那么這個地區(qū)被統(tǒng)計為人口集聚區(qū)，人口集聚區(qū)是日本真實的城鎮(zhèn)化率，這個比重是多少？是66%！

怎么才能??？我也曾經(jīng)到過一些國家調(diào)研，發(fā)現(xiàn)很多國家制定有過渡性的政策。比如在曼谷，我就了解到他們的城鎮(zhèn)化市民是怎么轉(zhuǎn)的。兩條：第一，設(shè)計的制度要讓農(nóng)民有選擇權(quán)；第二，這個制度要有過渡性。所謂選擇權(quán)就是告訴農(nóng)民你到曼谷來打工，你是要成為曼谷的市民還是掙完錢回鄉(xiāng)或者到別的中小城市，這個交給農(nóng)民自己選擇。如果選擇掙完錢要走，繳納的各項社保就非常低，有的甚至就不需要繳；你要想成為曼谷的居民，所有曼谷職工需要繳納的各項社保，你和企業(yè)就必須都得交。這里面就有一個得失權(quán)衡。如果你選擇在曼谷當(dāng)市民，按照現(xiàn)在曼谷的規(guī)定，你必須跟曼谷的就業(yè)者一樣，各項社保足額繳納，交夠八年，八年以后你可以成為當(dāng)?shù)厥忻?。如果你選擇要走，很多錢你可以帶著走。

中國很多地方也開始在試，但這項工作現(xiàn)在開始做，應(yīng)該說已經(jīng)晚了，再不做的話可能矛盾會越積越多，壓到最后走不動。

目前的情況下，已經(jīng)進了城和還要進城的農(nóng)民要馬上轉(zhuǎn)為市民，我個人認(rèn)為不具備這種可能性。一個，要通過一種過渡性政策讓農(nóng)民、讓市民、讓政府都能理性選擇，都能有時間處理；第二個就是，如果不能轉(zhuǎn)為市民，基本的公共服務(wù)要對城市常住人口實行全覆蓋，至少要讓為這個城市做了貢獻的所有居民或者勞動者都能得到平等的待遇。在這個過程中，才能順利向前推進。

（注：陳錫文是中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、辦公室主任，本文摘自其11月29日在北京舉行的“財經(jīng)年會2013：預(yù)測與戰(zhàn)略”論壇上的演講實錄，由早報記者李雅琦整理，有大幅刪減。）