一項(xiàng)推行十一年，旨在減少冬季燃煤污染，改善北京空氣質(zhì)量的公共政策，為何會頻頻受阻？

四合院來了新“鄰居”

陸鳳翔忘不了2012年10月29日，這天早晨，一家人世代居住的北京市西城區(qū)東中胡同17號院落中，被強(qiáng)行搬入了一個(gè)不受歡迎的新“鄰居”——10千伏箱式變電站。同樣不歡迎這個(gè)新“鄰居”的，還包括住在院子中的其他八戶人家。

居民們難以接受這樣的改變，自己即將與變電站親密相處——一間房子大小的變電站安在了并排三座房屋的中間一處，此前，這三戶人家共用一根大梁和兩道隔斷墻。變電站與左右住戶幾乎是零距離。而與變電站相連的高壓線順著“房墻”蜿蜒進(jìn)院落中。

設(shè)立變電站是為了推行北京市的“煤改電”政策，在西城區(qū)西長安街“煤改電”辦公室看來，像東中胡同17號院這樣做不通工作的，只能采取強(qiáng)硬措施，稱之為“保護(hù)性施工”。

“煤改電”，是北京為了減少冬季燃煤污染于2001年開始試點(diǎn)，2003年正式推出的政策，即在平房區(qū)以電采暖取代蜂窩煤爐的供暖方式。

根據(jù)北京市發(fā)改委能源處處長高新宇向南方周末記者提供的數(shù)據(jù)，截至2011年底，北京市已完成30片“歷史文化保護(hù)區(qū)”16萬戶居民的采暖改造，總投資數(shù)120多億元，安裝各類變電站5000座左右。

高新宇稱，從今年開始，北京市啟動(dòng)了非文化保護(hù)區(qū)的“煤改電”工作，由各區(qū)環(huán)保局牽頭，街道辦事處、房管局、居委會協(xié)助實(shí)施，計(jì)劃在兩年內(nèi)再取消8萬戶居民的小煤爐。

若按此前“16萬戶居民采暖改造，安裝變電站5000座”估算，未來北京將再新增變電站2500座。

東中胡同并非唯一被采取“保護(hù)性施工”的。南方周末記者統(tǒng)計(jì)，僅國家大劇院西側(cè)方圓1公里內(nèi)的18個(gè)變電站中，就有5個(gè)院落是被強(qiáng)制執(zhí)行的。

更早之前，2008年，僅什剎海附近就有六十多個(gè)院落被實(shí)施了強(qiáng)安， 2010年10月，在新街口前帽胡同和菜市口甚至有居民打出“堅(jiān)決抵制在此安裝高壓變電站”的標(biāo)語。

至于，北京市究竟有多少個(gè)院落和社區(qū)被施以變電站“保護(hù)性施工”，至今沒有公開數(shù)據(jù)，不過，在百度或微博中輸入“抵制變電站”等關(guān)鍵詞，則可查到諸多案例。

從擔(dān)憂到爭議

近距離地與變電站接觸，引發(fā)了居民的擔(dān)憂。他們搜集的資料顯示，變電站和高壓線會造成電磁輻射、噪聲、無線電干擾，并有可能引發(fā)火災(zāi)、爆炸、觸電等事故。

一時(shí)間恐慌情緒在部分居民中蔓延開來。

南方周末記者了解到，國家大劇院西側(cè)平房區(qū)變電站的選址，未事先告知當(dāng)?shù)鼐用?，在拆除占地房屋時(shí)，“煤改電”辦公室被迫選擇了溝通，但爭議難平。

爭論最大的是電磁輻射。西城區(qū)環(huán)保局副巡視員胡軍告訴南方周末記者，變電站和高壓線的電磁輻射對居民沒有影響。據(jù)其提供的西城區(qū)環(huán)保局在其他變電站的測量結(jié)果顯示，輻射劑量大都在零點(diǎn)幾微特斯拉（電磁輻射的單位），這符合中國“低于100微特斯拉”的規(guī)定。

“100微特斯拉”同樣是世界衛(wèi)生組織（WHO）的標(biāo)準(zhǔn)。2007年，世界衛(wèi)生組織歷時(shí)10年的“國際電磁場計(jì)劃”得出結(jié)論：低于100微特斯拉時(shí)，電磁輻射可能對人類致癌，超過100微特斯拉時(shí)，對人類的損害是明確的。

“我們做過的10千伏變電站檢測均是達(dá)標(biāo)的。”北京環(huán)保組織達(dá)爾問環(huán)境研究所所長赫曉霞說。

不過，居民們拿出的資料同樣出自權(quán)威部門。2003年，國際癌癥研究機(jī)構(gòu)（IARC）發(fā)布的官方研究表明，當(dāng)（變電站或電力線）電磁輻射高于0.3-0.4微特斯拉時(shí)，兒童白血病患病率增長了兩倍，電磁輻射屬于“懷疑對人類致癌的因素”。

據(jù)南方周末記者了解，“煤改電”工程變電設(shè)施一般在用電負(fù)荷中心點(diǎn)選址，以保證150米供電半徑內(nèi)的用電質(zhì)量。然而，究竟變電站應(yīng)離住宅多遠(yuǎn)，目前除上海外并無全國通行標(biāo)準(zhǔn)?！渡虾Ｊ凶冸娬经h(huán)境保護(hù)設(shè)計(jì)規(guī)范》中要求，35千伏變電站電磁輻射安全距離為15米以上，10千伏的則為8米以上。

胡軍告訴南方周末記者，國家規(guī)定35千伏以下的配電設(shè)施屬于環(huán)?；砻獾姆秶?，“也就是說，安在院落中的10千伏變電站不需要檢測，關(guān)于上海市的規(guī)定，北京不適用”。

工程存瑕疵？

爭議還在持續(xù)。

以“消防手續(xù)”為例，涉及“煤改電”工程的居民曾向“煤改電”辦公室索要“消防手續(xù)”，無果而歸。

按照《中華人民共和國建筑防火規(guī)范》規(guī)定，10千伏以下箱式變壓器與建筑物的防火距離不得小于3米。2008年3月21日，北京草橋220千伏變電站發(fā)生爆炸，致使豐臺、宣武部分地區(qū)停電。

除防火規(guī)范外，居民們還找來了電力建設(shè)的相關(guān)規(guī)定以論證“煤改電”工程涉嫌違規(guī)。

據(jù)《城市配電網(wǎng)技術(shù)導(dǎo)則》規(guī)定，變壓器臺架對地距離不低于2.5米，高壓熔斷器對地距離不小于4.5米；《電業(yè)安全工作規(guī)程DL 408-91》則要求，10千伏變電站發(fā)生接地事故時(shí)，室內(nèi)不得接近故障點(diǎn)4米以內(nèi)，室外不得接近故障點(diǎn)8米以內(nèi)。

而居民們普遍擔(dān)憂的噪聲污染，“煤改電”工程同樣存在瑕疵。

根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境噪聲污染防治法》的規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目可能產(chǎn)生噪聲污染的，建設(shè)單位的環(huán)境影響報(bào)告書中，應(yīng)當(dāng)有所在地單位和居民的意見。而其相關(guān)細(xì)則《社會生活環(huán)境噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)》則規(guī)定了噪聲的具體數(shù)值：主要用于睡眠的住宅，噪聲晝間應(yīng)在40分貝以下、夜間30分貝以下。

居民們告訴記者，“煤改電”工程的“環(huán)評報(bào)告”并沒有征詢他們的意見。胡軍向記者提供的“環(huán)評報(bào)告”中，噪聲達(dá)到了36-38分貝，超過了“夜間30分貝以下”的標(biāo)準(zhǔn)。

面對居民們拿出的法律、法規(guī)和行業(yè)規(guī)范，“煤改電”辦公室很難做出讓居民們的滿意答復(fù)，但他們又必須在冬季供暖之前完成任務(wù)，其境遇可想而知。

“我被擠在了中間，非常難受。將近兩個(gè)月的溝通讓我筋疲力盡，工作結(jié)束后，我肯定會得一場病。”北京西長安街居委會譚道亮主任說。他同時(shí)是“煤改電”辦公室中主要談判人。

“煤改電”，唯一的選擇？

在北京市發(fā)改委能源處處長高新宇看來，“煤改電”是特定時(shí)期、特定條件下的特定選擇。1998年，為治理大氣污染，北京市首次提出“能源結(jié)構(gòu)調(diào)整”，其中就包括平房區(qū)居民的燃煤替代。

“論證之初，曾提出過熱力管線、燃?xì)夤芫€和電力線三種方式，但前兩者由于投資、施工技術(shù)、保護(hù)古都風(fēng)貌等原因不得不放棄，‘煤改電’可以說是唯一的選項(xiàng)。”高新宇說。

作為主管“煤改電”的官員，高新宇曾全程參與“煤改電”論證。當(dāng)年參與論證的除了北京市發(fā)改委，還包括環(huán)保局、規(guī)劃局、能源企業(yè)和咨詢公司等。

2001年，北京市選擇東城區(qū)和西城區(qū)的兩片區(qū)域進(jìn)行試點(diǎn)，在試點(diǎn)評估成功后，開始在文化歷史保護(hù)區(qū)大面積鋪開。

為實(shí)質(zhì)性推進(jìn)“煤改電”，十年來，政府的配套政策幾經(jīng)調(diào)整。如，蓄能電暖氣由最初的居民全部承擔(dān)，改為政府補(bǔ)貼一半，直至今日的補(bǔ)貼2/3；低谷電價(jià)時(shí)段從24時(shí)至次日6時(shí)，調(diào)整為22時(shí)至次日6時(shí)，延長了兩個(gè)小時(shí)；為加強(qiáng)平房保暖，政府補(bǔ)貼資金修補(bǔ)破損房屋等。

一系列的政策調(diào)整，減輕了居民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，加之“煤改電”對治理北京市大氣污染和減少煤氣中毒的成效，贏得了多數(shù)居民的擁護(hù)。但北京市的政策調(diào)整，主要集中于用戶的經(jīng)濟(jì)承受能力，在頻頻引發(fā)爭議的輸變電設(shè)施選址方面，并未出臺過相關(guān)政策。

事實(shí)上，人口密集的平房區(qū)和極為有限的投資，從最初就注定了多數(shù)變電站只能安裝在居民院落中。

熟悉北京胡同的人都知道，平房區(qū)居民的住宅異常密集，往往一個(gè)院子中居住著十多戶人家，并且多數(shù)胡同的寬度僅有幾米，選擇變電站點(diǎn)位的空間非常有限。如果像奧運(yùn)信息中心大樓的高壓變電站那樣深埋地下，有限的資金不足以支撐增加的成本。

在高新宇看來，雖然存在各種矛盾，但“煤改電”是當(dāng)下唯一可行的途徑，可以考慮對鄰近居民提供補(bǔ)償。

不過，這種補(bǔ)償與以變電站為鄰的居民的期望相去甚遠(yuǎn)。

自從10月29日后，每次看到隔壁的變電站和錯(cuò)綜復(fù)雜的電力線，五十多歲的陸鳳翔的嗓子里就像卡了塊骨頭。如今，他的兒子和兒媳已決定出去租房。