智庫（thinktank）是典型的翻譯詞，但在我國科學發(fā)展、科學決策的今天，已經(jīng)成為大家耳熟能詳、決策無處不在的常用詞。不過，這個詞到底意味著什么，在參政議政中智庫到底發(fā)揮著什么作用？智庫與學術(shù)機構(gòu)的區(qū)別是什么？這些問題，知道的人未必多。但只有厘清這些問題，才能使智庫的發(fā)展獲得較好的環(huán)境，才可能真正建設(shè)一流智庫。什么是智庫？

智庫應該是諸多智囊按照某種組織關(guān)系形成的咨詢機構(gòu)。

要說智庫，先要說智囊。追根溯源，智囊本來只是一個人的外號：“樗里子滑稽多智，秦人號曰‘智囊’”（《史記·樗里子甘茂列傳》）。樗里子是戰(zhàn)國中期秦國宗室名將，秦公子，名疾，秦孝公庶子。因為足智多謀，助秦國成就大業(yè)，所以留下“力則任鄙（秦國力士），智則樗里”的美名。后來，因為這樣的角色在治國安邦中不可或缺，智囊就成了職業(yè)了。這個職業(yè)，古人釋為“言其一身所有皆是智算，若囊橐之盛物也”。但這個解釋仍然空洞。

要真正理解智囊，需要從常用詞官僚說起。官僚其實并非一體，官是官，僚是僚。這個僚全稱叫幕僚（俗稱師爺），僚的集合就是政府智囊。盡管很多獨斷專行的“官”號稱雄才大略，其實真正“山河判斷在俺筆尖頭”的，是其背后的師爺。這樣的角色，決定了智囊必須有兩個特點：務實、綜合。智囊也因此和一般的文人有很大區(qū)別：沒有風花雪月、沒有皓首窮經(jīng)，但求用手邊之物、解決身邊問題。這樣一來，智囊非得是百事通不可，至少應像傳說中能施錦囊妙計的，都得像諸葛亮那樣上知天文、下曉地理。

然而，今天這個時代，經(jīng)濟社會發(fā)展的復雜遠勝于昔，通才沒有了，“獨斷”也不可能了，“官府”的治理必須體系化：一個完善的行政治理體系，由決策機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)、咨詢機構(gòu)和監(jiān)督機構(gòu)組成，四類機構(gòu)各司其職，方能保證這個體系良好運轉(zhuǎn)。智囊也機構(gòu)化了：智囊會聚于一庫，自然就是智庫。換言之，智庫應該是諸多智囊按照某種組織關(guān)系形成的咨詢機構(gòu)。這樣，咨詢機構(gòu)也與傳統(tǒng)的“僚”在功用上產(chǎn)生了區(qū)別——主要研究大事、長遠事，不以捉刀辦事為主業(yè)。這種格局和咨詢機構(gòu)的這種功用，使得咨詢機構(gòu)必須符合一定的條件才能成為專業(yè)智庫，且其工作風格與學術(shù)機構(gòu)（研究型大學等）存在顯著差別。

成為智庫需要什么條件呢？至少需要三個必要條件。

（1）不能是決策機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)和監(jiān)督機構(gòu)，不承擔行政職能和直接發(fā)布行政命令，以智為本，參政議政而不執(zhí)政（即只能且必須參與決策咨詢），作為國家智庫還必須常規(guī)性地參與最高層決策咨詢，且在既往決定國家大勢的決策中經(jīng)常發(fā)揮作用；

（2）智庫所提供的意見和建議，只能是決策方案的一種或修補性意見而不是決策本身；

（3）智庫的研究著眼于全局性、長期性、戰(zhàn)略性和前瞻性，在研究主題的選定、研究結(jié)果的呈現(xiàn)等方面有一定獨立性，不聽命于某個政府部門、不因循于某種習慣認識。

這三個條件，既是智庫的特征，也是智庫的價值所在。如果沒有同時滿足這三個條件，專業(yè)智庫完全可以讓高校以及社會科學院等學術(shù)機構(gòu)以“業(yè)余”智庫的身份替代。同樣，因為有這三個條件，可以看出納入行政序列的國務院研究室不屬于智庫。

以國務院發(fā)展研究中心為例來具體說明這三個必要條件。1980年代，在中央的高度重視下，陸續(xù)成立了國務院的經(jīng)濟社會發(fā)展咨詢研究機構(gòu)（國務院經(jīng)濟研究中心、國務院技術(shù)經(jīng)濟研究中心、國務院價格研究中心和國務院農(nóng)村發(fā)展研究中心）。隨后，中央各有關(guān)部門，各省、市、自治區(qū)及一些區(qū)域中心城市也相繼成立了政府直屬的經(jīng)濟咨詢研究機構(gòu)。這是我國經(jīng)濟管理工作由經(jīng)驗決策向科學決策轉(zhuǎn)軌的重要標志，也是咨詢機構(gòu)能成為行政治理體系必要組成部分的時代背景。

所謂：“邦有道，危言危行；邦無道，危行言孫”。沒有這個背景，智庫根本沒有機會登臺亮相。而今，由當年的這些中心合并而成的國務院發(fā)展研究中心號稱中國智庫。這個智庫沒有行政職能，不牽頭組織國家相關(guān)文件起草、領(lǐng)導講話，更無權(quán)發(fā)布任何行政命令，但在國家的大政方針出臺中，卻總有這個智庫中專家的身影。

而且，其相關(guān)研究工作，并不完全按著上級的安排和保持既定說法。這方面的典型例子之一，就是國務院發(fā)展研究中心社會發(fā)展部與世界衛(wèi)生組織聯(lián)合完成的中國醫(yī)療衛(wèi)生體制改革研究，就給出了行政機構(gòu)決不可能出臺的結(jié)論“中國的醫(yī)療衛(wèi)生體制改革基本不成功”（參見《中國醫(yī)改：問題？根源？出路》），并借此在相當大程度上推動了中國的二次醫(yī)改，使前些年的政府不當決策得以糾正、民眾的福祉有機會與經(jīng)濟發(fā)展同增長。

2005年，國務院發(fā)展研究中心社會發(fā)展部公布研究成果后，2006年國務院就成立了16個部委組成的醫(yī)改協(xié)調(diào)小組成立，2009年國務院常務會議通過《關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》和《2009－2011年深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革實施方案》，新一輪醫(yī)改方案正式出臺。當然，盡管國務院發(fā)展研究中心對推動醫(yī)改居功至偉，但國務院發(fā)展研究中心并不組織醫(yī)改方案文件的起草工作，發(fā)揮的只是參政議政的職能。智庫與學術(shù)機構(gòu)的區(qū)別是什么？

智庫與學術(shù)機構(gòu)不同，智庫是專門為有關(guān)機構(gòu)提供戰(zhàn)略性研究和策略性建議的咨詢單位。而大學進行的學理研究是范式研究，即這種研究需要在某種范式下進行，講究系統(tǒng)化、理論化。很多人會認為，包括大學（主要指研究型大學）在內(nèi)的很多學術(shù)機構(gòu)往往也具備這些條件，可他們?yōu)槭裁粗皇?ldquo;業(yè)余”智庫呢？

從智庫的功能來看，學術(shù)機構(gòu)只能是“業(yè)余”智庫，這主要是因為二者的工作風格有較大差別。那么，專業(yè)智庫的工作風格與學術(shù)機構(gòu)有多大的差別呢？我們可以從政策研究、政策研究者、政策研究報告三個方面來描述一下。

大學進行的學理研究是范式研究，即這種研究需要在某種范式下進行，講究系統(tǒng)化、理論化，但是否對現(xiàn)實有用，則往往是第二考慮的。政策研究的內(nèi)容則必須來自現(xiàn)實問題，研究結(jié)果必須要“有用”，要在現(xiàn)實資源條件和利益格局下解決問題。這時，假設(shè)是無用的，學術(shù)上的系統(tǒng)化、理論化是無用的。有用的是什么呢？一言以蔽之，有用的是制度調(diào)整建議。做政策研究的有個習慣說法：反復出現(xiàn)的事情要總結(jié)規(guī)律，普遍出現(xiàn)的問題要尋找制度成因。對普遍出現(xiàn)的問題，只能通過制度調(diào)整來解決。

但制度調(diào)整時必須要考慮現(xiàn)實約束，考慮不同利益相關(guān)者的利益，考慮時間、空間上的每一個技術(shù)環(huán)節(jié)，否則就可能出現(xiàn)好心的聰明人辦傻事的情況。當然，政策研究與學術(shù)研究也有共性，也注重應用學術(shù)理論甚至創(chuàng)新理論。在國務院發(fā)展研究中心社會發(fā)展部進行的“主體功能區(qū)的人口管理”研究中（參見《民生為向——推進包容性增長的社會政策》），課題組應用繆爾達爾“累積循環(huán)因果關(guān)系”理論，解釋了發(fā)達市場經(jīng)濟國家普遍存在的人口分布與經(jīng)濟集聚高度一致的規(guī)律，并對照發(fā)現(xiàn)了我國“抄近路”的發(fā)展方式導致的三個環(huán)節(jié)斷裂以及由此產(chǎn)生的人口與經(jīng)濟分布嚴重背離的后果。

另外，課題組還對人口承載力理論進行了創(chuàng)新，闡明了經(jīng)濟因素對人口承載力的決定性作用，指出了我國經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)以自然資源超載及社會環(huán)境惡化為借口排斥外來人口的片面性，提出了以各地經(jīng)濟總量所占份額逐步調(diào)整人口空間分布的政策建議。這種理論創(chuàng)新的結(jié)果，直接導引出了這樣的創(chuàng)新判斷：以城市病著稱的北京，不是人滿為患而是政策失當。政策得當?shù)脑挘越M團式發(fā)展的大北京可以再和諧地包容2000萬人口。就是說，在理論研究定向創(chuàng)新的基礎(chǔ)上與現(xiàn)實問題密切結(jié)合，這就是政策研究的特色。

政策研究具有這樣的特點，這使對政策研究者的要求也有別于大學里的學者，這就是所謂“合格加特長”。這個要求有兩方面意思：學術(shù)而言，即要求研究者一專多能，對國家決策制度的方方面面都有所了解，然后在研究團隊里發(fā)揮自己所長，從自己的專長方面提出政策建議；工作而言，是要求研究者與人交流合格，同時還能在協(xié)調(diào)、匯報或統(tǒng)籌某方面擅長。即研究者要具有與官員類似的協(xié)調(diào)能力與溝通能力，能夠在和諧的氛圍中發(fā)現(xiàn)決策機構(gòu)和執(zhí)行機構(gòu)的問題，或能夠?qū)⒀芯砍晒?ldquo;官場”用官話邏輯清楚、層次分明地表達出來，或能夠使“官”從善如流地“納諫”。

有了這兩方面不同，政策研究的主要成果“調(diào)研報告”就與一般學者的學術(shù)論文存在三個方面的不同：首先是讀者對象不同。調(diào)研報告是給領(lǐng)導看的，無論多么專業(yè)化的問題，必須要讓領(lǐng)導一目了然，這就對報告寫作的深入淺出水平要求很高。而且，不能有冗長的推理，最好能只讀標題就從日理的萬機中明了這一機所在。其次是研究路徑和角度不同。曾有著名大學的經(jīng)濟學教授說，我們做的研究也是問題導向型的。

其實，他們的問題與我們的問題不同——我們的問題都是領(lǐng)導犯愁怎么辦的現(xiàn)實問題，需要找到制度成因后拿出對策的問題，不是“我是誰”這樣形而上的問題，也不是“相對比較優(yōu)勢的發(fā)展路徑”這樣學術(shù)化的問題。而且，政策研究的角度也是不同的，更強調(diào)綜合性。例如，國務院發(fā)展研究中心社會發(fā)展部的課題組在　“主體功能區(qū)的人口管理研究”中考慮人口分布問題時，是從發(fā)展方式角度看人口問題，才系統(tǒng)找出了戶籍制度、財稅制度、干部政績考核制度方面阻礙人口合理分布的障礙。

其實，沒有這種綜合性，領(lǐng)導的決策就難免按下葫蘆浮起瓢；讀者對象和研究路徑的不同，自然帶來了第三方面的不同——體例不同。調(diào)研報告是標準的“三段論”：問題—成因—對策，而且，各部分的標題往往就是這部分概括性的結(jié)論。夸張一點說，只看大小標題，就能知道調(diào)研報告的主要觀點。讀者可以從中發(fā)現(xiàn)這一點，從而能在驚鴻一瞥間管中窺豹。

了解了這些，可以發(fā)現(xiàn)一個好智囊，一定是一個好學者，但反之未必；一篇好調(diào)研報告，一定是一篇好學術(shù)文章，反之也未必。這也就是一流大學替代不了一流智庫最重要的原因。怎么才能算一流智庫？

一流智庫簡而言之就是：一流的參與度和影響力、一流的綜合數(shù)據(jù)庫或數(shù)據(jù)共享平臺和一流的管理體制和運行機制。只說智庫，顯然還不能回答大家最關(guān)心的問題，因為人人都會建言，一流才是難點。所謂一流，如果只看這個機構(gòu)相對外界需要的產(chǎn)出，就是個相對標準，即在某個參照物集合中其主要功能的相關(guān)指標位居前列。

具體到一流智庫，就是看該智庫在國家宏觀決策或部門決策中是否經(jīng)常性地發(fā)揮了決策咨詢作用、是否能成為決策者主要的決策方案提供者。但如果既看結(jié)果也看過程，這還需要看智庫的硬件和軟件，即智庫的信息平臺狀況及其管理體制機制。

首先看硬件。智庫要具有前瞻性、戰(zhàn)略性、長期性和綜合性眼光，必須眼觀六路、耳聽八方。因此，一流的智庫必須以一流的數(shù)據(jù)庫為基礎(chǔ)，尤其是能直接指導政府財稅、產(chǎn)業(yè)、社會政策制定的綜合信息平臺。即便是智庫自有的數(shù)據(jù)庫有局限性，也要通過部門間信息共享機制構(gòu)建這種全、準、新的數(shù)據(jù)交流和共享平臺，以有效防止研究中的信息不對稱。

這方面的重要性可舉一例：有專家評價，美國教育體系的成功是美國教育部少做了許多事但做好了兩件大事：建立全國教育數(shù)據(jù)庫、根據(jù)數(shù)據(jù)庫提供的信息對薄弱地區(qū)和學校提供轉(zhuǎn)移支付。這種評價雖不全面但的確反映了決策咨詢的重要性和數(shù)據(jù)庫在決策咨詢中的重要性。

其實，這方面也早已經(jīng)為我國的智庫建設(shè)實踐中所體現(xiàn)：我國有很多部委的政策研究中心，就身兼該部委信息中心的職責，如中國人口和發(fā)展研究中心也即國家人口計生委信息中心，中國文物咨詢信息中心也即國家文物局數(shù)據(jù)中心。其次看軟件。智庫的以智為本體現(xiàn)在以智囊為本上，即不拘一格用人才，管理體制和人力資源激勵機制等應該是績效導向型，整個機構(gòu)要圍繞智囊工作而絕不能行政化。如果智庫也搞等級森嚴、論資排輩，思想的智庫就可能淪落為思想的桎梏。

將結(jié)果和過程總而言之，這個“一流”至少有三方面所指：

（1）一流的參與度和影響力；

（2）一流的綜合數(shù)據(jù)庫或數(shù)據(jù)共享平臺；

（3）一流的管理體制和運行機制。

如果放眼國際的話，按國際標準衡量，這個“一流”的標準應該更高。

相對國務院發(fā)展研究中心目前的狀況來說，這個“更高”可以從以下三個方面的平臺建設(shè)體現(xiàn)：

（1）按國際一流水平信息化，即建設(shè)與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展綜合決策所需要的跨部委并多方與國際接軌的信息平臺；

（2）更完善的整合國內(nèi)外人力資源的平臺，既能形成與政府機構(gòu)官員之間的“旋轉(zhuǎn)門”制度，也能形成“內(nèi)腦”、“外腦”在重大課題研究中的網(wǎng)絡(luò)化參與機制；

（3）影響更大的國際交流和成果發(fā)布平臺。盡管這方面已有對內(nèi)研究成果上報體系和對外的報社、出版社及論壇等平臺，但這些平臺的國際化程度還不夠，即便對外的平臺也還沒有整合起來形成聯(lián)動的、以發(fā)展為主題的縱論國是、橫跨四方的國際交流制高點。

按這樣的標準看，國務院發(fā)展研究中心還有很多方面需要發(fā)展，還需要在關(guān)注國家發(fā)展的同時從硬件和軟件上關(guān)注自身的發(fā)展。