內(nèi)容摘要：城鄉(xiāng)一體化的有效推進(jìn)是我國(guó)未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略任務(wù)之一，蘇州市作為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綜合配套改革的先行地區(qū)，在此領(lǐng)域開展了積極探索，在戶籍制度、土地使用制度、城鄉(xiāng)社保并軌以及社會(huì)管理體制等方面積累了豐富的改革創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，對(duì)其他地區(qū)具有重要的借鑒意義。本報(bào)告在調(diào)研基礎(chǔ)上提出推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化最為重要的是要突破就城鎮(zhèn)論城鎮(zhèn)、就農(nóng)村論農(nóng)村的“二元分割式”城鄉(xiāng)發(fā)展思維，重點(diǎn)推進(jìn)戶籍制度、規(guī)劃體制、土地使用制度和社會(huì)管理方面的改革探索，同時(shí)要科學(xué)測(cè)算政府責(zé)任和財(cái)政負(fù)擔(dān)能力，在不違背經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律的前提下，穩(wěn)健有序地推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的改革工作。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)一體化，城鎮(zhèn)化，蘇州模式

促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是關(guān)系我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)全局的重大戰(zhàn)略。我國(guó)不同地區(qū)積極開展多種形式的探索，在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展方面積累了大量制度創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)。本報(bào)告在對(duì)蘇州市吳中區(qū)和常熟市進(jìn)行深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，總結(jié)了蘇州在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展方面的經(jīng)驗(yàn)，分析了蘇州經(jīng)驗(yàn)對(duì)全國(guó)的借鑒價(jià)值。

一、蘇州城鄉(xiāng)一體化發(fā)展取得的初步成效

蘇州作為我國(guó)“蘇南模式”的發(fā)源地，其工業(yè)化和城鎮(zhèn)化取得了顯著成就。但是城鄉(xiāng)之間諸多方面的制度差異對(duì)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的不利影響也日益凸顯，并在一定程度上侵蝕了城鎮(zhèn)化的成果。為此，蘇州在國(guó)家的大力支持下，積極探索促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展的有效路徑，并取得了一定成效，尤其是在建立統(tǒng)一的社保體系，推進(jìn)公共服務(wù)均等化，與城鄉(xiāng)一體化相適應(yīng)的社會(huì)管理等方面均處于全國(guó)前列，具有較強(qiáng)的示范作用。

1.城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化顯著提高。教育、醫(yī)療和社會(huì)保障等基本公共服務(wù)沒有普遍、均等地惠及城鄉(xiāng)居民是我國(guó)城鎮(zhèn)化過程中的一個(gè)突出問題，即使在蘇州這樣經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)也不例外。近年，蘇州在加大財(cái)政投入的同時(shí)，在政策體制上積極探索，使城鄉(xiāng)居民之間所享受的基本公共服務(wù)水平差距逐步縮小，農(nóng)村地區(qū)的小學(xué)、初中全部達(dá)到江蘇省教育現(xiàn)代化評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，所有公辦高中達(dá)到省三星級(jí)辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)。城鄉(xiāng)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)普及率達(dá)100%，村衛(wèi)生服務(wù)室已全部普及，并且有90%的行政村建成省級(jí)衛(wèi)生村。

2.城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施基本實(shí)現(xiàn)一體化。城鄉(xiāng)之間基礎(chǔ)設(shè)施，尤其是信息通信、市政、環(huán)保等基礎(chǔ)設(shè)施條件的差距，以及城鄉(xiāng)之間交通基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施銜接不暢等問題在一定程度上是影響我國(guó)公共服務(wù)均等化，以及勞動(dòng)、資本、公共資源等資源要素空間配置效率的重要因素之一。蘇州政府通過規(guī)劃體制、投融資體制、管理體制等多方面的政策創(chuàng)新，積極促進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施共建、共享、共用。加快城鄉(xiāng)公交一體化，2010年城鄉(xiāng)公交一體化覆蓋率達(dá)89%，全市行政村班車通達(dá)率達(dá)99%，保證了城鄉(xiāng)間往來(lái)的通達(dá)順暢；供水管網(wǎng)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，2010年實(shí)現(xiàn)區(qū)域集中供水入戶率95%以上，農(nóng)村自來(lái)水普及率達(dá)到100%。

3.城鄉(xiāng)社保體系逐步并軌。逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、銜接良好的基本公共服務(wù)和社會(huì)保障制度，是城鎮(zhèn)化成果惠及全民，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平與和諧的基礎(chǔ)。蘇州在城鄉(xiāng)社保體系一體化方面開展了積極的探索，一方面針對(duì)農(nóng)民建立起全面覆蓋的醫(yī)療保險(xiǎn)、就學(xué)保障、就業(yè)幫扶、創(chuàng)業(yè)扶持、最低生活保障、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)等社保體系，為農(nóng)民提供了與城市居民基本均等的社會(huì)保障。至2010年上半年，農(nóng)村勞動(dòng)力參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率達(dá)到98.5%，其中65.1%的人參加了城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，農(nóng)村老年居民享受基本養(yǎng)老待遇或養(yǎng)老補(bǔ)貼的覆蓋面達(dá)到99.9%，新型農(nóng)村合作醫(yī)療覆蓋率達(dá)到98.7%。同時(shí)，先后選取最低生活保障、醫(yī)療、養(yǎng)老等領(lǐng)域試點(diǎn)實(shí)施城鄉(xiāng)并軌，即建立同一平臺(tái)、同一標(biāo)準(zhǔn)、同一含金量。2011年，蘇州城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)全面實(shí)施并軌，全市6.93萬(wàn)城鎮(zhèn)、農(nóng)村低保對(duì)象享受相同標(biāo)準(zhǔn)的最低生活保障待遇。蘇州高新區(qū)、吳中等部分地區(qū)已實(shí)現(xiàn)社保、醫(yī)保城鄉(xiāng)一體化。

4.基層文化建設(shè)成效顯著，為推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化營(yíng)造了和諧安定的發(fā)展環(huán)境。自2003年，蘇州先后頒布實(shí)施《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)基層文化建設(shè)的意見》和《“文化蘇州”行動(dòng)計(jì)劃》，開始全面推動(dòng)蘇州基層文化建設(shè)。按照公益性、均等性、便利性的要求，以公共財(cái)政為支撐，不斷創(chuàng)新公共文化服務(wù)形式，加快構(gòu)建完善的基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)字信息文化服務(wù)網(wǎng)，鎮(zhèn)、村一級(jí)的文化事業(yè)建設(shè)進(jìn)程顯著提高。以常熟市尚湖鎮(zhèn)為例，目前，尚湖鎮(zhèn)圖書館下設(shè)23個(gè)村圖書室、2個(gè)社區(qū)圖書室，擁有各類圖書5.5萬(wàn)余冊(cè)，已實(shí)現(xiàn)村級(jí)圖書室和農(nóng)家書屋全覆蓋。到2012年下半年，鎮(zhèn)村圖書館室還將與市圖書館實(shí)現(xiàn)全面聯(lián)網(wǎng)，屆時(shí)村民將使用“一卡通”享受更為便捷的圖書借閱服務(wù)。

5.穩(wěn)步推進(jìn)城鄉(xiāng)環(huán)境建設(shè)一體化，農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境得到顯著改善。蘇州在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的過程中，高度重視環(huán)境保護(hù)職能向農(nóng)村延伸，環(huán)境治理基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村拓展，環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)管向農(nóng)村覆蓋。在城鄉(xiāng)環(huán)境建設(shè)中把握“三個(gè)結(jié)合”——與統(tǒng)籌規(guī)劃相結(jié)合、與特色塑造相結(jié)合以及與長(zhǎng)效管理相結(jié)合，在有效控制和治理農(nóng)村生活污染和農(nóng)業(yè)面源污染方面卓有成效。2010年已有56%的村實(shí)現(xiàn)生活污水集中處理，同時(shí)建立“戶集、村收、鎮(zhèn)運(yùn)、縣處理”的農(nóng)村生活垃圾無(wú)害化處理體系，90%以上的村實(shí)現(xiàn)生活垃圾集中收集、處理。以蘇州吳中區(qū)胥口鎮(zhèn)馬舍村的環(huán)境整治為例，通過河道清淤、村道硬化、污水管網(wǎng)完善等具體環(huán)境治理工程，將原本墻面斑駁、河道淤塞、道路窄小不平的村莊，改造成一個(gè)擁有柏油馬路、河道駁岸景觀、農(nóng)民健身公園的現(xiàn)代綠色生態(tài)村，村民生產(chǎn)生活環(huán)境得到極大改善。

二、蘇州在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化方面的重要探索

概括而言，蘇州在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展方面的探索為“一張圖、三集中、三置換和四對(duì)接”，具體含義如下：“一張圖”指所有市鎮(zhèn)村建設(shè)規(guī)劃有機(jī)疊合在“一張圖”上，據(jù)此確定城鄉(xiāng)空間布局和區(qū)域主體功能定位，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。“三集中”指工業(yè)向規(guī)劃區(qū)集中、農(nóng)民向社區(qū)集中、農(nóng)用地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中，優(yōu)化城鎮(zhèn)、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、居住、生態(tài)、水系等規(guī)劃布局，促進(jìn)城鄉(xiāng)空間融合、資源優(yōu)化配置。“三置換”是為了切實(shí)保障農(nóng)民利益，并使廣大農(nóng)民充分分享工業(yè)化、城市化的發(fā)展成果，蘇州創(chuàng)造性地開展了“三個(gè)置換”，即以承包土地置換土地股份合作社股權(quán)、宅基地置換商品房、集體資產(chǎn)置換股份，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地資源優(yōu)化配置。“四對(duì)接”即城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、城鄉(xiāng)公共服務(wù)、城鄉(xiāng)社會(huì)保障和城鄉(xiāng)社會(huì)管理的對(duì)接，加快消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品在城鄉(xiāng)之間公平合理配置，從而在更高水平上實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

在此過程中，蘇州也開展了多個(gè)領(lǐng)域的改革探索。其中，在戶籍制度、土地使用制度、城鄉(xiāng)社保并軌以及社會(huì)管理體制等方面的改革尤其值得我國(guó)其他地區(qū)參考借鑒。

1.實(shí)行以居住地管理的戶籍制度，促進(jìn)人口向城鎮(zhèn)聚集流動(dòng)。加強(qiáng)戶籍人口統(tǒng)計(jì)管理的職能，探索實(shí)施在市范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)以合法固定住所為依據(jù)的，包括外來(lái)流動(dòng)人口的新型戶籍登記管理制度。從制度上逐步消除長(zhǎng)期依附于戶籍的城鄉(xiāng)權(quán)利不平等，鼓勵(lì)引導(dǎo)更多農(nóng)民進(jìn)城進(jìn)鎮(zhèn)落戶，并全面享受與城鎮(zhèn)居民同等的權(quán)益保障和公共服務(wù)，勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、教育、醫(yī)療等逐步與戶籍脫鉤，為進(jìn)一步推進(jìn)以常住人口為對(duì)象的公共服務(wù)均等化改革奠定基礎(chǔ)。

2.創(chuàng)新農(nóng)村土地使用制度，構(gòu)建富農(nóng)的長(zhǎng)效機(jī)制。這是蘇州在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化過程中的關(guān)鍵領(lǐng)域，對(duì)于促進(jìn)城鎮(zhèn)化穩(wěn)定健康發(fā)展具有至關(guān)重要的意義。主要在以下三個(gè)方面進(jìn)行了探索：

一是推進(jìn)農(nóng)村土地方面的改革，主要包括三個(gè)方面：（1）建立適合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，保證農(nóng)民通過土地流轉(zhuǎn)獲得穩(wěn)定收益。積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)戶將集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置換成股份合作社股權(quán)，進(jìn)一步加快土地股份合作改革步伐，促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)和組織化水平。（2）完善集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制。在嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和用途管制的前提下，進(jìn)一步明確農(nóng)村非農(nóng)集體用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍、程序和方式，建立和完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，將非農(nóng)集體建設(shè)用地使用權(quán)全面納入土地有形市場(chǎng)。積極探索建立和完善集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民參與和共享集體建設(shè)用地收益合理分配機(jī)制。（3）開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)。在實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地不增加、耕地面積不減少、質(zhì)量不降低前提下，加快農(nóng)民居住向中心村鎮(zhèn)集中、工業(yè)向園區(qū)集中、土地向適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中步伐，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，促進(jìn)城鄉(xiāng)用地布局更加合理。

二是推進(jìn)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的改革。積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)戶將宅基地及住房置換成社會(huì)保障和城鎮(zhèn)住房，通過建立置換機(jī)制，探索宅基地退出機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)之間土地要素的流動(dòng)，改善村鎮(zhèn)用地結(jié)構(gòu)，優(yōu)化各類用地布局，提高土地集約利用水平。

三是探索農(nóng)村股份合作改革。探索推進(jìn)資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)資本化、資本股份化，大力發(fā)展農(nóng)村社區(qū)股份合作、土地股份合作、農(nóng)民專業(yè)合作等“三大合作”經(jīng)濟(jì)組織，使之不僅成為增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)投資性收入的重要途徑，形成集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展與農(nóng)民持續(xù)增收的長(zhǎng)效機(jī)制，也大大促進(jìn)了農(nóng)民變市民和土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，進(jìn)一步創(chuàng)新、豐富和發(fā)展了“蘇南模式”。在全國(guó)率先完成農(nóng)村集體資產(chǎn)確權(quán)發(fā)證工作，探索建立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)。

3.探索統(tǒng)一城鄉(xiāng)社保制度。蘇州在該領(lǐng)域的改革主要分為三個(gè)階段：第一個(gè)階段是按照“廣覆蓋、低水平”的原則建立完善社會(huì)保障制度，主要是對(duì)現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)保障制度進(jìn)行規(guī)范和完善，形成統(tǒng)一的農(nóng)村社會(huì)保障制度框架。第二個(gè)階段實(shí)質(zhì)上是過渡階段，即按照“一個(gè)體系，兩種制度”的思路，把農(nóng)村從業(yè)人員與城鎮(zhèn)企業(yè)職工統(tǒng)一納入到一個(gè)社會(huì)保障體系中，但仍實(shí)行不同的管理辦法。第三個(gè)階段是在城鄉(xiāng)社保體系之間建立銜接與轉(zhuǎn)換通道，首先統(tǒng)一城鄉(xiāng)標(biāo)準(zhǔn)，再分領(lǐng)域、分地區(qū)逐步形成統(tǒng)一的社會(huì)保障制度。目前，最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)已實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一，養(yǎng)老保障制度和醫(yī)療保險(xiǎn)制度的并軌正在推進(jìn)。醫(yī)療保險(xiǎn)已建立了城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)接軌互換的通道。所有參保人員隨時(shí)都可以根據(jù)自己的就業(yè)狀態(tài)辦理轉(zhuǎn)移手續(xù)，實(shí)現(xiàn)在兩個(gè)險(xiǎn)種之間通過個(gè)人賬戶轉(zhuǎn)移銜接，使農(nóng)民進(jìn)入各類企業(yè)就業(yè)時(shí)，能順利轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)職工社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)。

4.積極開展社會(huì)管理創(chuàng)新，為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展創(chuàng)造和諧氛圍。蘇州市外來(lái)流動(dòng)人口的數(shù)量與本地人口的比例約為1：1，本地真正從事農(nóng)業(yè)的農(nóng)業(yè)戶籍人口所占比重已不足1/10.人口結(jié)構(gòu)的新變化，再加上城市新區(qū)的擴(kuò)張以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化等都對(duì)本地的社會(huì)管理提出了新的挑戰(zhàn)。蘇州在該領(lǐng)域主要進(jìn)行了以下四個(gè)方面的探索實(shí)踐：

一是加強(qiáng)基層社區(qū)社會(huì)管理體制創(chuàng)新。2006年，蘇州市就制定實(shí)施了《關(guān)于推進(jìn)社區(qū)管理體制改革和創(chuàng)新的若干意見》，構(gòu)建了以“社區(qū)黨組織、居民委員會(huì)、社區(qū)工作站、社區(qū)民間組織”為核心的“四位一體”的社區(qū)管理體制，按照地域相近、規(guī)模適度、有利于整合公共資源的原則，穩(wěn)步推進(jìn)鎮(zhèn)、村體制向街道、社區(qū)體制轉(zhuǎn)變。

二是加強(qiáng)城鄉(xiāng)一體化的城市社會(huì)管理體制創(chuàng)新。按照城鄉(xiāng)一體化的創(chuàng)新思維，將城市管理的理念和方法逐步引向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村，從有利于提高城市整體功能、有利于為城鄉(xiāng)生產(chǎn)生活服務(wù)出發(fā)，建立高效運(yùn)行的“大城管”機(jī)制。構(gòu)建了“建管分開、建管平行、管理實(shí)體”以及“二級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”的城市社會(huì)管理體制。

三是加強(qiáng)農(nóng)村集中居住社區(qū)的管理創(chuàng)新。按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的理念，建立了“城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)、結(jié)對(duì)掛鉤、共駐共享、社會(huì)化運(yùn)作”的機(jī)制，積極開展面向農(nóng)村、面向農(nóng)民的社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)工作，把社區(qū)服務(wù)延伸到自然村落。按照現(xiàn)代社區(qū)型、集中居住型、整治改造型、生態(tài)自然型、古村保護(hù)型等5種模式，推進(jìn)農(nóng)民集中居住區(qū)的建設(shè)。同時(shí)，以社區(qū)服務(wù)中心為載體，加快建設(shè)和完善社區(qū)服務(wù)中心，不斷拓展服務(wù)領(lǐng)域，豐富服務(wù)內(nèi)容，強(qiáng)化城鄉(xiāng)公共服務(wù)體系一體化的建設(shè)。

四是深度開發(fā)自律管理資源，推進(jìn)社會(huì)組織管理體制改革，規(guī)范準(zhǔn)入“門檻”，為社會(huì)組織的健康成長(zhǎng)開辟?gòu)V闊空間；制定多項(xiàng)扶持政策，為增強(qiáng)社會(huì)組織自我發(fā)展能力提供良好環(huán)境；堅(jiān)持寓管理監(jiān)督于優(yōu)良服務(wù)之中，把社會(huì)組織引入規(guī)范、健康發(fā)展的軌道。

三、重要啟示

城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是一項(xiàng)全局性、整體性的系統(tǒng)工程。蘇州作為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綜合配套改革的先行地區(qū)，創(chuàng)造性地提出了“一張圖、三集中、三置換、四對(duì)接”的主體思路，在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的體制機(jī)制創(chuàng)新諸多方面進(jìn)行了有益的嘗試，對(duì)其他地區(qū)具有重要的啟示意義：

1.推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化最為重要的是要突破就城鎮(zhèn)論城鎮(zhèn)、就農(nóng)村論農(nóng)村的“二元分割式”城鄉(xiāng)發(fā)展思維。應(yīng)充分借鑒蘇州經(jīng)驗(yàn)，在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的過程中，并非實(shí)行單向的聚集，而是要將人口向城鎮(zhèn)的聚集與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的變革、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)，既發(fā)揮城市集聚的經(jīng)濟(jì)效率，又要兼顧農(nóng)村的生態(tài)功能，對(duì)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展等實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，使城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)相互促進(jìn)、城鄉(xiāng)社會(huì)相互融合，形成資源要素配置、公共服務(wù)、社會(huì)管理等一體化的良性互動(dòng)格局。

2.在推進(jìn)一體化的過程中要重點(diǎn)突破三個(gè)方面的改革：一是要加大戶籍制度改革的力度和深度。以戶籍制度改革為突破口，盡快消除隱藏在戶籍背后的身份差異和公民基本權(quán)利的不平等，這樣才有利于協(xié)調(diào)公共資源優(yōu)化配置，深入推進(jìn)按照常住人口管理的多項(xiàng)改革，如勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生及其他社會(huì)事務(wù)方面的均等化改革。二是要進(jìn)一步深化規(guī)劃體制的改革。盡快將分散在各部門各行業(yè)的規(guī)劃職能統(tǒng)一，建立定位清晰、功能互補(bǔ)、銜接協(xié)調(diào)的新規(guī)劃體制，并通過城鄉(xiāng)一盤棋的統(tǒng)籌規(guī)劃，科學(xué)配置城鄉(xiāng)資源，既要強(qiáng)調(diào)通過城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，促進(jìn)城市的就業(yè)與收入增長(zhǎng)，又要兼顧城市環(huán)境的長(zhǎng)期改善和可持續(xù)性，充分發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)作用，形成能夠使經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)等多方面平衡發(fā)展的城市空間模式。三是加強(qiáng)土地使用制度改革方面的探索，力求在城鄉(xiāng)土地要素市場(chǎng)化配置上求突破。主要包括農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)機(jī)制、集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，要積極探索城鎮(zhèn)空間擴(kuò)張和宅基地有效退出的替代機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)之間土地要素的流動(dòng)，改善村鎮(zhèn)用地結(jié)構(gòu)，優(yōu)化各類用地布局，整體提高土地集約利用水平。

3.推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的過程中，要積極探索社會(huì)管理創(chuàng)新。重視基層社區(qū)的建設(shè)，以及城鄉(xiāng)結(jié)合部和新城區(qū)的社會(huì)管理工作，進(jìn)一步健全城市管理組織體系，支持地方政府根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的特點(diǎn)對(duì)流動(dòng)人口社會(huì)管理新模式和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的新型城市管理新機(jī)制的探索。

4.科學(xué)測(cè)算政府責(zé)任和財(cái)政負(fù)擔(dān)能力，建立相應(yīng)的財(cái)政投入保障機(jī)制。我國(guó)多數(shù)地區(qū)在教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等方面的城鄉(xiāng)差距都較為顯著，在城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn)過程中，需要大量財(cái)政投入。以蘇州市為例，城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一之后，年度財(cái)政投入預(yù)計(jì)增幅將達(dá)到12%，2012年的投入預(yù)計(jì)超過3億元。為推進(jìn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)和居民醫(yī)療保險(xiǎn)的并軌，2012年一次性財(cái)政投入將達(dá)20億元，以后每年還將投入約40億元[①當(dāng)?shù)卣{(diào)研時(shí)的數(shù)據(jù)。]。因此，各地需要根據(jù)本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地方財(cái)政狀況、人口發(fā)展、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和城鎮(zhèn)化率等綜合因素科學(xué)測(cè)定財(cái)政負(fù)擔(dān)能力，尤其是在設(shè)計(jì)城鄉(xiāng)制度銜接與轉(zhuǎn)化方案時(shí)，不可急于求成，要遵循經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，先在有條件的地方試點(diǎn)，再分階段分步驟地有序推行和實(shí)施，這樣可以有效降低改革成本、減少改革失誤。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心蘇州考察團(tuán)

負(fù)責(zé)人：韓俊

團(tuán)長(zhǎng)：任興洲

協(xié)調(diào)人：王富慧

執(zhí)筆：孫志燕 田琳琳 王瑩瑩 孫飛