準(zhǔn)入門檻或進一步降低

普惠型農(nóng)村金融呼之欲出

農(nóng)村金融問題一直被視為中國金融改革中最難啃的骨頭。1978年開始的農(nóng)村金融體制改革,經(jīng)歷了四個階段復(fù)雜的政策演變,但始終保持著自上而下、政府主導(dǎo)、強制性、漸進式的改革路徑,農(nóng)村經(jīng)濟主體信貸需求難的核心問題始終無法得到根本上的解決。

十七屆三中全會有望在困擾農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的諸多癥結(jié)上有所突破,農(nóng)村金融改革自然無法回避,中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行改革、全國農(nóng)村信用社改革等內(nèi)容已被列入大會的主要議程。

“新一輪改革的方向已經(jīng)明確,期待著政策上能有進一步放開的突破。”以中國科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所副所長杜曉山為代表的中國農(nóng)村金融專家和改革實踐者們,對全會充滿期待。

據(jù)最新報道,財政部正在牽頭制定農(nóng)村金融發(fā)展的優(yōu)惠政策,將在稅收優(yōu)惠、財政補貼、監(jiān)管優(yōu)惠、貨幣政策、保險政策等方面對農(nóng)村金融進行配套?；揪窬褪?ldquo;普惠型”。

近日,中國人民銀行發(fā)布中國農(nóng)村金融服務(wù)報告》,這是我國改革開放30年來央行首次發(fā)布專門針對農(nóng)村金融服務(wù)的報告。

厚達62頁的報告,著重分析了農(nóng)村金融機構(gòu)的改革進展、當(dāng)前農(nóng)村金融發(fā)展存在的主要問題以及深化農(nóng)村金融改革的基本思路。

在黨的十七屆三中全會召開前夕,由央行發(fā)布的權(quán)威報告,承載著農(nóng)村金融體制改革30年的曲折與期望。

據(jù)統(tǒng)計,2007年末全國縣域金融機構(gòu)的網(wǎng)點數(shù)為12.4萬個,比2004年減少9811個,全國仍有2868個鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有任何金融機構(gòu),占全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的7%。

對此,銀監(jiān)會主席劉明康表示,中國的農(nóng)村金融機構(gòu),包括農(nóng)行、農(nóng)信社和農(nóng)發(fā)行,走到今天,離我國“三農(nóng)”金融需求還有很大的差距。

農(nóng)村金融能否通過機制改革實現(xiàn)商業(yè)可持續(xù),國有商業(yè)銀行撤出農(nóng)村金融市場后留下的真空誰來填補,政策性金融與商業(yè)性金融如何承載國家的惠農(nóng)財政政策,走向市場化的農(nóng)村信用社能否回歸合作本質(zhì),頑強生存的民間金融何時能夠浮出水面,系列棘手的問題始終困擾著農(nóng)村金融改革的進展。

農(nóng)村金融體系的異化

30年前,中國改革之路自下而上從農(nóng)民分田到戶開始,而與其同步的農(nóng)村金融改革則選擇自上而下的道路,從恢復(fù)農(nóng)業(yè)銀行起步。

隨著包產(chǎn)到戶的實施,2億多農(nóng)戶從人民公社和生產(chǎn)大隊的體制下逐步解放出來,重新成為農(nóng)村經(jīng)濟主體,農(nóng)村金融的交易對象一下子由原來的2.6萬個人民公社突然變成了2億多個農(nóng)戶,原有的城鄉(xiāng)合一、動員儲蓄的金融機制無法適應(yīng)這種變化,重新構(gòu)建單獨的農(nóng)村金融機構(gòu)成為必須。于是,以恢復(fù)農(nóng)業(yè)銀行為標(biāo)志的第一次中國農(nóng)村金融改革轟轟烈烈地拉開帷幕。

1984年8月,國務(wù)院轉(zhuǎn)批《中國農(nóng)業(yè)銀行關(guān)于改革信用社管理體制的報告》,提出把農(nóng)村信用社真正辦成群眾性的合作金融組織,恢復(fù)“三性”,即組織上的群眾性、管理上的民主性、經(jīng)營上的靈活性。

事與愿違。實行經(jīng)營責(zé)任制后,農(nóng)信社的實力得到明顯增強,存貸業(yè)務(wù)占當(dāng)時農(nóng)村金融市場的六成以上。但由于其“官辦二銀行”的行政色彩日趨濃厚,在農(nóng)業(yè)銀行商業(yè)化取向的帶動下,為農(nóng)村服務(wù)的政策性功能逐步弱化。1984年農(nóng)信社的存貸比例為0.41,到了1996年下降為0.22,農(nóng)信社從農(nóng)村“抽血”的局面初步形成。

正規(guī)金融機構(gòu)提供的金融服務(wù)遠不能滿足農(nóng)村融資的需求,非正規(guī)的民間借貸找到了生存空間。當(dāng)時的中央政府對其采取支持的態(tài)度。1981年5月,國務(wù)院發(fā)文肯定了民間借貸的作用。

1984年,河北康寶縣蘆家營鄉(xiāng)正式建立了中國第一個農(nóng)村合作基金會。由此開始,農(nóng)村合作基金會呈星火燎原之勢在全國各地迅速發(fā)展。

到1992年,全國已建立的縣鎮(zhèn)一級的農(nóng)村合作基金會1.74萬個,村一級11.25萬個。其經(jīng)營活動歸農(nóng)業(yè)部而不是中國人民銀行管轄,其操作上的違規(guī)和監(jiān)管上的缺失,為上世紀(jì)90年代末的農(nóng)村金融風(fēng)波埋下了隱患。

如何為政策性金融和商業(yè)性金融合理劃限,這個問題在上世紀(jì)90年代初開始凸顯,始終困擾著農(nóng)村金融改革的決策者。在中國農(nóng)村金融第二輪改革中,中國農(nóng)業(yè)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)村信用社“三駕馬車”的政策設(shè)計意圖曾給改革的實踐者和農(nóng)民帶來無限美好的期望。

但實際運行的結(jié)果卻與政策意愿大相徑庭,我們沒有看到“三駕馬車”并駕齊驅(qū)的昌盛,反而陷入了農(nóng)村資金供求矛盾日益惡化的窘境。“三駕馬車”幾乎是“逃離”農(nóng)村。

在這輪改革期間,最大的震蕩莫過于上世紀(jì)90年代末爆發(fā)的農(nóng)村合作基金會風(fēng)波。1997年亞洲金融危機爆發(fā)后,農(nóng)村合作基金會內(nèi)部矛盾表面化,各地普遍出現(xiàn)擠兌風(fēng)潮,危及農(nóng)村社會的穩(wěn)定。

1999年1月,國務(wù)院下令全國統(tǒng)一取締農(nóng)村合作基金會。中央政府對民間借貸的態(tài)度也由此發(fā)生了180度的轉(zhuǎn)變,非正規(guī)金融受到嚴(yán)厲打壓,逐漸轉(zhuǎn)入地下。

農(nóng)信社改革路向何方

正規(guī)農(nóng)村金融“三駕馬車”的改革設(shè)計走到了盡頭,農(nóng)村信用社成為唯一還堅守農(nóng)村信貸市場的正規(guī)金融機構(gòu),自然而然地擺脫了前兩輪改革中配角的角色。第三輪改革的重點落在了農(nóng)信社身上。

農(nóng)信社的新一輪改革取得了突破性的進展,逐步形成了農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、縣級農(nóng)信社統(tǒng)一法人、縣鄉(xiāng)兩級法人等多種產(chǎn)權(quán)制度。

2005年,時任廣東省金融辦主任的羅繼東,領(lǐng)命組建廣東省農(nóng)村信用社聯(lián)合社。羅繼東認(rèn)為,農(nóng)村金融改革不能退回到合作制,只能走股份制的道路；并提出“一行兩制”的模式,即省內(nèi)發(fā)達地區(qū)合并組建省級農(nóng)村銀行,欠發(fā)達地區(qū)保留農(nóng)信社的獨立法人地位。這個改革思路尚未得到落實。

2007年8月,海南省農(nóng)村信用社聯(lián)合社掛牌,這是我國最后一家掛牌開業(yè)的省級聯(lián)社,標(biāo)志著從2000年江蘇試點開始的農(nóng)信社改革第一階段完成。

截至2007年末,全國已組建農(nóng)村商業(yè)銀行17家,農(nóng)村合作銀行113家,以縣(市)為單位的統(tǒng)一法人社1825家。2004年,全國農(nóng)村信用社在整體虧損10年后,首次實現(xiàn)盈利。

中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院周立教授認(rèn)為,第三輪以農(nóng)信社為主的農(nóng)村金融體制改革,實際上已經(jīng)承認(rèn)了通過建立正規(guī)金融體系以解決農(nóng)村融資問題思路的失敗,所以轉(zhuǎn)向了只重點解決在改革過程中付出巨大代價的農(nóng)信社的生存問題。新的農(nóng)村金融模式自然也就擴大到農(nóng)信社視野以外。

農(nóng)村金融改革新思路

2008年4月,中國第一個官方性質(zhì)的格萊珉模式小額信貸項目試點在海南省瓊中縣悄然上路。這個專門為農(nóng)村貧困婦女提供小額貸款的項目,完全移植了孟加拉國鄉(xiāng)村銀行的成功理念。

鄉(xiāng)村銀行的創(chuàng)辦者、被譽為“窮人的銀行家”的尤努斯教授憑此獲得2006年諾貝爾和平獎。這個消息大大觸動了中國高層,開放農(nóng)村金融市場的改革新政由此醞釀。

2006年12月,銀監(jiān)會發(fā)布《調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構(gòu)準(zhǔn)入政策的若干意見》,首次允許產(chǎn)業(yè)資本和民間資本到農(nóng)村地區(qū)新設(shè)銀行,并提出要在農(nóng)村增設(shè)村鎮(zhèn)銀行、貸款公司和農(nóng)村資金互助社等三類金融機構(gòu)。開放農(nóng)村金融市場的政策意圖十分明顯,被金融業(yè)界稱作第四輪中國農(nóng)村金融改革破冰之舉。

2007年3月1日,中國第一批四家農(nóng)村新型金融機構(gòu)掛牌成立,他們是吉林省盤石融豐村鎮(zhèn)銀行、吉林東豐誠信村鎮(zhèn)銀行、四川儀隴惠民村鎮(zhèn)銀行、四川儀隴惠民貸款有限責(zé)任公司。

3月9日,中國第一家全部由農(nóng)民自愿入股組建的農(nóng)村合作金融機構(gòu)--百信農(nóng)村資金互助社在吉林四平梨樹縣閆家村正式掛牌營業(yè)。

來自銀監(jiān)會的最新統(tǒng)計顯示,截至2008年8月,全國已有61家新型農(nóng)村金融機構(gòu)開業(yè),貸款余額19.17億元,累計發(fā)放農(nóng)戶貸款11.32億元,支持農(nóng)戶22797戶。預(yù)計到今年年底,新型農(nóng)村金融機構(gòu)數(shù)量將超過100家。其中包括廣東正在江門恩平、中山小欖籌建的兩家村鎮(zhèn)銀行。

著名經(jīng)濟學(xué)家茅于軾認(rèn)為,中國農(nóng)村金融改革自由、開放的大方向已經(jīng)確定,但步伐還稍顯緩慢,新型金融機構(gòu)的股東組成上要進一步放開。

隨著農(nóng)村金融市場準(zhǔn)入門檻的放寬,中央政府對民間金融的壓制也開始出現(xiàn)松動。早在2005年,央行在五個省市推動只貸不存的小額信貸公司試點,意在引入競爭和推動民間金融的正規(guī)化。

9月26日,原中國人民銀行副行長吳曉靈表示,備受金融界關(guān)注的《放貸人條例》已經(jīng)制定完成,即將提交國務(wù)院法制辦。

杜曉山透露,《放貸人條例》正式出臺還需要一個過程,目前政策上需要突破的是盡快認(rèn)可以公益性為目的、走商業(yè)化道路、只貸不存的民間小額信貸組織的合法性。這類組織在全國已經(jīng)有100多個,最長的已經(jīng)存在了15年。

新型農(nóng)村金融機構(gòu)和民間金融的日漸活躍,促進了老資歷正規(guī)金融機構(gòu)改革的進展。2007年3月,郵政儲蓄銀行正式成立,郵政儲蓄只存不貸的歷史宣告結(jié)束,定期存單小額質(zhì)押貸款等服務(wù)農(nóng)村的業(yè)務(wù)已在全國鋪開。

中國農(nóng)業(yè)銀行的新一輪改革方針也已經(jīng)厘定,“面向‘三農(nóng)’、整體改制、商業(yè)運作、擇機上市”,宣告回歸“三農(nóng)”的同時,幾經(jīng)波折的股改大幕正式拉開。

據(jù)專家透露,近期股份制改革有望很快進入實質(zhì)性操作階段。

農(nóng)信社改革的進程和爭議卻還在繼續(xù)。2008年6月,由原重慶市信用聯(lián)社和39個區(qū)縣信用社、農(nóng)村合作銀行組建的重慶農(nóng)村商業(yè)銀行掛牌成立,這是繼上海、北京之后我國第三家、西部首家省級的農(nóng)村商業(yè)銀行。省級法人模式并沒有得到央行和金融業(yè)內(nèi)的肯定。

“中國農(nóng)村金融不缺少大銀行,缺的是小而強、貼近農(nóng)村的中小金融機構(gòu),因此穩(wěn)定縣級農(nóng)信社法人地位尤為重要”,杜曉山說,目前的農(nóng)村金融政策仍有繼續(xù)放開的空間,構(gòu)建完善的多層次、廣覆蓋、可持續(xù)的農(nóng)村金融體系還有很長的路要走。