戶籍“變法”勢不可擋

二元戶籍制把市場人為地分割成兩個部分，導(dǎo)致城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大。嚴(yán)重地阻礙了市場由農(nóng)村向城市的自由傳遞，城鄉(xiāng)市場按照不同規(guī)律運(yùn)行，農(nóng)民缺乏足夠的消費(fèi)能力，農(nóng)村市場難以啟動，反過來造成城市工廠生產(chǎn)的產(chǎn)品賣不出去，城市市場也陷入困境。

很多人都不會忘記一份提案和它帶來的爭論。前年，北京市政協(xié)常委張惟英上交提案，建議北京市設(shè)立人口準(zhǔn)入制度。

隨后，引發(fā)的戶籍改革話題眾說紛紜甚至劍拔弩張、人身攻擊。兩年多過去了，戶口有多重要？

記者拿到一份數(shù)據(jù)，在接受調(diào)查的1萬人中，有23.0%的人認(rèn)為，如果在“好工作”和“解決戶口”之間非要選一個的話，自己寧愿選擇“解決戶口”。

“現(xiàn)行的戶籍管理制度曾發(fā)揮了重要的歷史作用，但是隨著發(fā)展，以供應(yīng)城鎮(zhèn)居民定量糧為標(biāo)準(zhǔn)劃分農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口并實(shí)行二元戶口管理的做法，既不科學(xué)也不合理。”中國社會科學(xué)院人口研究所副所長張車偉研究員接受記者采訪時說。

張車偉介紹，自1958年1月《中華人民共和國戶口管理?xiàng)l例》正式實(shí)施以后，中國形成了農(nóng)村戶口和城市戶口“二元結(jié)構(gòu)”的戶籍管理體制。應(yīng)當(dāng)說，這種原有的戶籍管理制度曾在國家社會管理中起到了不可替代的作用：一是實(shí)行戶口登記制度，能夠?yàn)檎贫▏窠?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、勞動力合理配置等提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和資料；二是通過公民身份登記，可以證明其身份并確立其民事權(quán)利和行為能力。

另一方面，二元戶籍制把市場人為地分割成兩個部分，導(dǎo)致城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大。嚴(yán)重地阻礙了市場由農(nóng)村向城市的自由傳遞，城鄉(xiāng)市場按照不同規(guī)律運(yùn)行，農(nóng)民缺乏足夠的消費(fèi)能力，農(nóng)村市場難以啟動，反過來造成城市工廠生產(chǎn)的產(chǎn)品賣不出去，城市市場也陷入困境。

有資料表明，目前全國農(nóng)村剩余勞動力1.5億多人，2010年將有可能超過兩億人。預(yù)計(jì)城鎮(zhèn)人口的比重將由32%左右增至50%左右。隨著信息化、工業(yè)化進(jìn)程的加快，社會生產(chǎn)力的不斷提高，農(nóng)業(yè)人口將呈逐年下降的趨勢。“二元結(jié)構(gòu)”的戶籍管理體制正在成為和諧社會難以共振的音符。

貴州省民政廳副廳長楊春興專門對現(xiàn)行戶籍制度進(jìn)行了調(diào)研，并形成提案在今年政協(xié)會上發(fā)言。他說，現(xiàn)行戶籍制度實(shí)際上是在一紙戶口上附加著諸多的特權(quán)和功能。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代形成的以戶口登記為依據(jù)，城鄉(xiāng)分割的勞動就業(yè)、社會保障、計(jì)劃生育、退伍安置、公務(wù)員錄用等行政管理工作，給戶籍管理附加了過多的不合理社會管理功能。

中華民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步協(xié)會副會長李玉玲說，戶籍制度還存在很多不公，比如在交通事故人身損害賠償中，依據(jù)相關(guān)司法解釋的規(guī)定，即使是在同一起事故中受到同樣的傷害，但因?yàn)槭芎θ说膽艏矸莸牟煌r(nóng)村居民所得到的賠償金額往往與城鎮(zhèn)居民相差幾倍。這種“同命不同價”的現(xiàn)象，是戶籍制度造成的。

“現(xiàn)有戶籍制度，不僅影響著城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展，而且在城鄉(xiāng)之間，形成了不平等的社會權(quán)力與國民待遇，制約著社會公正公平與和諧的推進(jìn)步伐，戶籍改革已經(jīng)刻不容緩。”楊春興副廳長說。

戶口背后利益是根本

戶籍改革之所以進(jìn)展緩慢，附加到戶口上的各種利益、隱藏于戶籍制度背后的各種制度才是根本所在。

山東的周先生1994年辭去老家工作來北京發(fā)展，被一家公司聘為中層，2000年在京郊買了一套兩居室的商品房，并依法取得了房屋產(chǎn)權(quán)證。但是年年要辦暫住證，因?yàn)閾碛凶》哭k的是暫住證的B證。他告訴記者，他不清楚還要在自己的房子里“暫住”多久？

早在1992年，國家就成立戶籍制度改革文件起草小組，并于1993年6月草擬出戶籍制度改革總體方案，提出了包括“取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)二元戶口性質(zhì)，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度；實(shí)行居住地登記戶口原則，以具有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源等主要生活基礎(chǔ)為基本落戶條件，調(diào)整戶口遷移政策”的改革目標(biāo)。

1998年7月底，國務(wù)院就批轉(zhuǎn)了公安部《關(guān)于解決當(dāng)前戶口管理問題的意見》，出臺了旨在改革“二元結(jié)構(gòu)”戶籍體制的新的戶口管理政策。

然而，10多年過去了，國內(nèi)戶籍改革總體進(jìn)展依然緩慢，改革目標(biāo)也遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)。

“之所以進(jìn)展緩慢，附加到戶口上的各種利益、隱藏于戶籍制度背后的各種制度才是根本所在。”中國社會科學(xué)院人口研究所副所長張車偉研究員接受記者采訪時說，“尤其是一些大中城市，真實(shí)原因就是公共財(cái)政拒絕遷入人口的侵占。”

以北京為例，在就業(yè)方面，政府機(jī)關(guān)、國企、事業(yè)單位大都需要北京戶口。在教育方面，外地人口子女到當(dāng)?shù)卣?guī)學(xué)校上學(xué)得交兩三萬元左右的擇校費(fèi)。

社會保障也是附在戶口身上的一大利益，最明顯的就是只有城里人才能享受到的低保。擁有北京市戶口的市民，如果年收入低于2500元，就將被納入低保范圍。而在中國農(nóng)村，年收入低于2500元的農(nóng)民估計(jì)差不多有兩億。

還有，在住房方面，經(jīng)濟(jì)適用房也是本地居民的“專利”，低利息的公積金購房也基本只屬于當(dāng)?shù)爻鞘芯用瘛?/p>

正因?yàn)槿绱?，很多地方的戶籍改革，也因?yàn)橄嚓P(guān)配套沒有跟上，無力承擔(dān)附加在戶口上的諸多福利而緊急叫停。

廣東省2001年10月出臺政策，提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，受到社會各界的好評，但不到半年即宣布暫緩執(zhí)行戶籍制度改革的有關(guān)內(nèi)容。鄭州市在2003年宣布入戶政策完全放開、允許外地人員以“投親靠友”等方式辦理戶口時，也是好評如潮，但在2004年后卻同樣以“暫緩人口激增帶來的城市壓力”為由，踩了一腳“急剎車”。

戶口不能和福利待遇劃等號

鄉(xiāng)下人進(jìn)城享受到的待遇不是城里人的仁慈所賜，而是一種權(quán)利，一種公民的基本權(quán)利。

作為一種國際通行的人口管理辦法之一，戶籍制度的基本功能為證明公民身份、提供人口資料和方便社會治安。“現(xiàn)行戶籍制度的突出問題是多種社會福利待遇的不合理附加。”公安部治安管理局副局長黃雙全說，這些附加的不合理社會管理功能，使戶籍登記失去了本來面目，也嚴(yán)重制約了戶籍管理制度改革的進(jìn)程。

北京大學(xué)法學(xué)院的一位教授在接受采訪時，指出了一個為眾人所忽視的現(xiàn)象：制定改革措施的人一律是城里人，論述改革的人也多數(shù)是城里人。“鄉(xiāng)下人似乎不是被排除在外，而是被理所當(dāng)然地不包括在內(nèi)。這就好像城里的大戶人家關(guān)起門來討論怎樣安排鄉(xiāng)下來的窮親戚一樣?？蓡栴}是，鄉(xiāng)下人是否應(yīng)該有他們的聲音？有他們的代表？因此我主張這類問題的決策權(quán)不在政府而在人大，全國人大應(yīng)該制定原則性的規(guī)定。只有這樣，鄉(xiāng)下人進(jìn)城享受到的待遇才不是城里人的仁慈所賜，而是一種權(quán)利，一種公民的基本權(quán)利。”

“制度的公正公平是社會和諧的基礎(chǔ)。實(shí)行一元化的戶籍制度改革，不只是一個人的身份變化問題，而是涉及政治、經(jīng)濟(jì)體制與改革方面的問題。但無論如何對阻礙經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展的體制，就應(yīng)當(dāng)予以破除。”楊春興副廳長說。

張車偉副所長告訴記者，公安部29日召開了全國治安管理工作會議，會議議題之一是討論建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。可這只是一次會議上的議題之一，而真正意義上的改革根本還未提上日程。首要的是全國人大應(yīng)盡快修訂《戶口登記管理?xiàng)l例》，而不是一次又一次的部門討論。但畢竟堅(jiān)冰開始融化，戶籍制度全面改革終于露出了希望的曙光。

中國戶籍制度變遷

第一階段

1958年以前，自由遷徙期

新中國成立初期：對人口遷徙管束較為粗放。

1954年，中國頒布實(shí)施第一部憲法，其中規(guī)定公民有“遷徙和居住的自由”。

1955年6月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立經(jīng)常戶口登記制度的指示》，規(guī)定全國城市、集鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村都要建立戶口登記制度，開始統(tǒng)一全國城鄉(xiāng)的戶口登記工作。

1956年、1957年不到兩年的時間，國家連續(xù)頒發(fā)4個限制和控制農(nóng)民盲目流入城市的文件。

第二階段

1958至1978年，嚴(yán)格控制期

1958年1月，以《中華人民共和國戶口登記條例》為標(biāo)志，中國政府開始對人口自由流動實(shí)行嚴(yán)格限制和政府管制。第一次明確將城鄉(xiāng)居民區(qū)分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”兩種不同戶籍。在事實(shí)上廢棄了1954年憲法關(guān)于遷徙自由的規(guī)定。提出“隨母落戶”原則。

1975年，憲法正式取消了有關(guān)遷徙自由的規(guī)定，此后一直沒有恢復(fù)。

第三階段

1978年以后，半開放期

1984年，中共中央一號文件，允許務(wù)工、經(jīng)商、辦服裝業(yè)的農(nóng)民自帶口糧在城鎮(zhèn)落戶；繼而國務(wù)院又發(fā)出《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》，允許農(nóng)民自理口糧進(jìn)集鎮(zhèn)落戶。

1985年7月，公安部又頒布了《關(guān)于城鎮(zhèn)人口管理的暫行規(guī)定》，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”內(nèi)部指標(biāo)定在每年萬分之二。同時，作為人口管理現(xiàn)代化基礎(chǔ)的居民身份證制度也在同樣的背景下由全國人大常委會于1985年9月宣布實(shí)施。

1994年，取消戶口按商品糧為標(biāo)準(zhǔn)劃分為農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口的“二元結(jié)構(gòu)”，而以居住地和職業(yè)劃分為農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)人口，建立以常住戶口、暫住戶口、寄住戶口3種管理形式為基礎(chǔ)的登記制度，并逐步實(shí)現(xiàn)證件化管理。

1997年6月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了公安部《小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點(diǎn)方案和關(guān)于完善農(nóng)村戶籍管理制度的意見》，明確規(guī)定：從農(nóng)村到小城鎮(zhèn)務(wù)工或者興辦第二三產(chǎn)業(yè)的人員，小城鎮(zhèn)的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)和事業(yè)單位聘用的管理人員、專業(yè)技術(shù)人員，在小城鎮(zhèn)購買了商品房或者有合法自建房的居民，以及其共同居住的直系親屬，可以辦理城鎮(zhèn)常住戶口。

1998年7月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了公安部《關(guān)于解決當(dāng)前戶口管理工作中幾個突出問題的意見》，解決了新生嬰兒隨父落戶、夫妻分居、老人投靠子女以及在城市投資、興辦實(shí)業(yè)、購買商品房的公民及隨其共同居住的直系親屬，凡在城市有合法固定的住房、合法穩(wěn)定的職業(yè)或者生活來源，已居住一定年限并符合當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)規(guī)定的，可準(zhǔn)予在該城市落戶等幾個群眾反映強(qiáng)烈的問題。2001年3月30日，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了公安部《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》，對辦理小城鎮(zhèn)常住戶口的人員，不再實(shí)行計(jì)劃指標(biāo)管理。