基層權(quán)力行使中的“失控”現(xiàn)象說明,直接面對民眾的基層權(quán)力該是重新定位的時候了。在新的社會格局下,如何建立良性的干群關(guān)系、引入上級權(quán)力的監(jiān)督和制約,以及調(diào)適權(quán)力本身的內(nèi)部結(jié)構(gòu),《南風(fēng)窗》記者專訪了中共中央直屬機(jī)構(gòu)中央編譯局的世界發(fā)展戰(zhàn)略研究部主任何增科。
他認(rèn)為,上級政府對于基層政府的人事權(quán)和財權(quán)等監(jiān)督手段已經(jīng)很大程度異化,基層存在比較嚴(yán)重的“民主赤字”,這是權(quán)力失控的核心根源。從長遠(yuǎn)來講,這要靠民主和法治來解決,從任命制走向選舉制,讓老百姓掌握問責(zé)的權(quán)力,以民主促民生。
走出維穩(wěn)思維的誤區(qū)
《南風(fēng)窗》:不久前發(fā)生的云南巧家縣爆炸案、陜西鎮(zhèn)坪縣強(qiáng)制引產(chǎn)等事件,似乎預(yù)示著這些年基層權(quán)力“失控”的現(xiàn)象沒有多大好轉(zhuǎn)。是什么原因造成了這種失序?
何增科:從鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級政權(quán)來說,民主赤字比較嚴(yán)重,所以權(quán)力失控多發(fā)生在這個環(huán)節(jié)。
其實,鄉(xiāng)鎮(zhèn)原本的設(shè)計就是一個派出機(jī)構(gòu),不是完整的一級政府,本身監(jiān)督機(jī)制就不健全。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人民代表大會每年基本上只開一次,而且只有3天,剩下的時間就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府說了算,人大主席團(tuán)只是在開會的時候才發(fā)揮作用,至于閉會期間如何監(jiān)督政府,沒有明確的規(guī)定,再加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身沒有政協(xié),所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力是缺少監(jiān)督的。
縣一級雖然對鄉(xiāng)鎮(zhèn)有監(jiān)督,但是力度和人數(shù)有限,比較薄弱??h里對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的監(jiān)督方式是派出紀(jì)檢員,通常就是一個人,作用也不是很大,而監(jiān)察這一塊縣里是沒有派出機(jī)構(gòu)的。所以,現(xiàn)實的情況是,一個地方上訪太嚴(yán)重了,才會引起重視。
《南風(fēng)窗》:一方面是權(quán)力無處不在,濫用導(dǎo)致失控,但另一方面,基層的治理能力不斷弱化,某些維穩(wěn)思維致使“不出事邏輯”成為一些基層政權(quán)的主導(dǎo)思想,如何看待這種兩面性?
何增科:穩(wěn)定要靠利益表達(dá)和公民參與的制度化。通過協(xié)商政治、法治渠道來解決矛盾,維穩(wěn)才會走入良性的軌道。改變不正確的維穩(wěn)思維,我們需要改變信訪的一票否決制,哪個地方信訪多了就一票否決,這樣一種施加壓力、包穩(wěn)定的方式,使基層干部疲于應(yīng)付,應(yīng)該及早廢除。其實,無論是村還是鄉(xiāng)鎮(zhèn),老百姓都有大量公共服務(wù)的需求,基層政權(quán)更應(yīng)該想辦法去滿足公共需求,而不是維穩(wěn)。
在這方面,成都的做法值得肯定。那里實行村級公共服務(wù)和管理的專項經(jīng)費(fèi)制,每年核定20萬經(jīng)費(fèi)的額度讓村里報項目,經(jīng)過村民的討論,村委會申請,鄉(xiāng)鎮(zhèn)則主要負(fù)責(zé)對項目的審查和監(jiān)督,讓他們有事可干同時又不包辦。如果不給他們資源,權(quán)力當(dāng)然是懸浮的。像韓國上世紀(jì)70年代的鄉(xiāng)村運(yùn)動也是這么做的,政府購買服務(wù),讓老百姓自選菜單,以項目制的方式推動社會管理和公共服務(wù),滿足基層。
讓老百姓掌握問責(zé)的權(quán)力
《南風(fēng)窗》:由于社會矛盾的增多,民眾對基層政府的抵觸感已經(jīng)越來越強(qiáng),加上近年來中央層面的民生政策,民眾對基層權(quán)力的疏離感更在加深,這種緊張關(guān)系應(yīng)該如何緩解?
何增科:在社會保障方面,中央可以“一竿子插到底”,直接給錢,但公共服務(wù)卻無法通過這種方式實現(xiàn)?,F(xiàn)在,老百姓覺得基層政府“沒用”,他們的很多需求無法得到滿足,政府也感到委屈,覺得自己辦了很多事情還不討好。
社會政策的邏輯起點是了解社會需求,如果政府和老百姓的溝通不暢,他們以為的民生工程在老百姓眼中就是做樣子。更好的辦法是,在社會政策的制定和執(zhí)行過程中,以民主促民生,讓老百姓充分表達(dá)自己的意見和需求,讓他們參與實施和評價。
《南風(fēng)窗》:執(zhí)政黨對基層組織建設(shè)可以說一直比較重視,今年又是基層組織建設(shè)年,回顧一下上級權(quán)力對基層權(quán)力監(jiān)督手段的演進(jìn),存在哪些缺陷?
何增科:在目前的體制下,上級對下級通過任命制實現(xiàn)管理,由專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督,出了問題就免職。但是現(xiàn)在任免權(quán)異化了,為了得到任命,基層官員腐化上層官員,跑官、要官,使任命的權(quán)威打了折扣;其次,紀(jì)檢、監(jiān)察機(jī)關(guān)本身對下級政府的監(jiān)督又有局限性,領(lǐng)導(dǎo)不想動誰的時候,這些機(jī)關(guān)束手無策,查誰不查誰領(lǐng)導(dǎo)說了算,因此,懲治的威力也大打折扣;還有財權(quán),財政轉(zhuǎn)移支付理論上應(yīng)該有嚴(yán)格的計算公式,給誰不給誰,應(yīng)該要能經(jīng)得起考驗,但事實是誰跑得勤、跑得快、活動的能量大,誰得到的財政轉(zhuǎn)移支付就多。由于腐敗、行賄的競爭,靠財政轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督的手段也被異化了。所以,人事權(quán)和財權(quán)都在失去它的效力。
從長遠(yuǎn)來講,這種異化要靠民主和法治來解決。從任命制走向選舉制,讓老百姓掌握問責(zé)的權(quán)力。同時,用法治的方式合理劃分中央和地方的職責(zé)和資源配置。司法也不應(yīng)該地方化,如果地方違反了全國性的法律,司法就可以去糾正它。
《南風(fēng)窗》:從基層權(quán)力的內(nèi)部運(yùn)行來說,如何處理黨委和政府的關(guān)系,避免黨政“一把手”的問題?
何增科:我們一直強(qiáng)調(diào)民主執(zhí)政,但是現(xiàn)在基層的執(zhí)政方式是縣委書記干縣長的活,而不擔(dān)縣長的名和責(zé),縣委書記又是縣人大主任,自己決策、自己監(jiān)督,同時又不用擔(dān)責(zé)任。
所以,將來改進(jìn)的第一個方向應(yīng)該是縣委書記不再兼縣人大主任,同時,縣委書通過黨內(nèi)的競爭性選舉成為黨委的領(lǐng)導(dǎo)人,再經(jīng)過人大選舉成為縣長,進(jìn)到政府里邊去干政府的工作,接受人大的監(jiān)督。如果政府的工作做得不好,就應(yīng)該被免去縣長職務(wù),不能再參與政府的管理,同時也應(yīng)該辭去黨委領(lǐng)導(dǎo)的職務(wù)。
在政府、人大以及黨委的關(guān)系上有重大突破,才能形成真正的責(zé)任政治。
三級政權(quán)、兩級自治
《南風(fēng)窗》:一直以來在學(xué)界中都有“縣政、鄉(xiāng)派、村治”的主張,這樣的權(quán)力分配設(shè)計是否合理,縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間在整個政權(quán)格局中應(yīng)該處于何種地位,才能更好地實行治理?
何增科:我認(rèn)為比較合理的模式是三級政權(quán)、兩級自治。中央、省、縣政權(quán)之外,市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)該自治。隨著城市化的發(fā)展,村一級自治單位已經(jīng)顯得過小了,未來很多鄉(xiāng)會合并為城鎮(zhèn),部分縣會發(fā)展為城市,這兩級應(yīng)該實現(xiàn)自治。市和縣在有些部分就會逐漸產(chǎn)生權(quán)力重合,縣級政權(quán)作為一種過渡,保留它可以更好地服務(wù)農(nóng)村,城市自治就可以將重心放到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)上。
《南風(fēng)窗》:2004年提出社會管理創(chuàng)新以來,基層也有一些動作,但是他們可能很難真正理解現(xiàn)代政治的語匯和思維方式,怎么評價基層的創(chuàng)新?
何增科:社會管理創(chuàng)新有兩種類型,一種是問題驅(qū)動型、一種是精英驅(qū)動型。
第一種就是某個地方發(fā)生了嚴(yán)重的群體性事件,促使當(dāng)?shù)氐母南腋鼜?,比如貴州的甕安、云南的孟連,面臨問題、壓力、危機(jī)和干群沖突時,才會有創(chuàng)新的舉措。
另外一種就是當(dāng)?shù)氐念I(lǐng)導(dǎo)有事業(yè)感,想做點事、留點名,所以進(jìn)行改革。民主政治中,天然就有改革的動力,老百姓的意愿和要求在選舉中能夠得到回應(yīng),而這種創(chuàng)新的動力更多的是靠領(lǐng)導(dǎo)自覺,有局限性。他們常常會面臨雙重風(fēng)險,一個是法律風(fēng)險,特別是涉及政治改革時,很有可能突破現(xiàn)行法條的規(guī)定,甚至面臨坐牢的風(fēng)險。還有一個是政治風(fēng)險,要揣摩上級領(lǐng)導(dǎo)人的心思,試探改革的紅線。
有一個數(shù)字我們看到了很吃驚,2000年由中央編譯局發(fā)起的政府創(chuàng)新獎,6屆中地方政府申報的案例總共是1800多個,而哈佛大學(xué)舉辦的美國政府創(chuàng)新獎,一屆的案例就超過2000多項,創(chuàng)新的活力和動力差別非常大。
目前,地方對社會管理創(chuàng)新的理解可以分為三類:一類是社會控制,這有可能導(dǎo)致回到權(quán)力對社會生活全控的時代,這一種可以叫作維穩(wěn)型;第二種是民生型,就是多做一些讓老百姓高興的事情,建立各種民生工程;第三種就是在維護(hù)老百姓的權(quán)益方面做一些事情,叫作維權(quán)型。
我認(rèn)為,社會管理創(chuàng)新應(yīng)該朝著社會管理的民主化、自治化、法治化和科學(xué)化推進(jìn),只有符合這四個方向的社會管理創(chuàng)新才值得鼓勵和肯定。
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