據2010年第六次全國人口普查，北京市常住人口為1961萬人，這個數字超過國務院批復的北京市2020年總人口控制規(guī)模近一成。有人估計，按實有人口口徑計算，北京同期人口應該已經超過2000萬人；也有人以北京地區(qū)使用“支付寶”的登記人數估計，生活在北京的人口達到 3000萬人。如何應對人口規(guī)模過猛、過快的增長，成為北京處理一切城市管理問題首當其沖的“苦惱”。

北京的“人口苦惱”惱在何處    

惱在“控不住”。自北京成為新中國的首都后，中央政府一直要求嚴格控制這里的人口規(guī)模。1953年制定的《北京市第一期城市建設計劃要點》，提出“在20年左右人口達到500萬左右”的設想。當時的國家計委認為，“人口規(guī)模500萬太大，400萬較合適”。這可以視為中央政府對北京市下達的第一個人口規(guī)?？刂浦笜?，但這個指標在提出當年就被突破了。1958年，北京第一部城市建設總體規(guī)劃方案編制完成，提出“50年左右地區(qū)總人口達到1000萬左右”的設想。不過這個方案得到中央的批準，已經到了 1983年。按照當時的批復意見，要“把北京市到2000年的人口規(guī)?？刂圃?000萬人左右”。這是對北京市下達的第二個人口規(guī)?？刂浦笜?。這次指標的突破是在三年之后。1993年國務院批復《北京城市總體規(guī)劃方案（1991—2010）》，要求2010年北京市常住人口控制在 1250萬左右。這是對北京市下達的第三個人口規(guī)?？刂浦笜?。事實是，2000年第五次全國人口普查結果顯示，北京市常住人口已達1382萬人。2004年，國務院批復了《北京城市總體規(guī)劃（2004—2020年）》，要求2020年北京總人口規(guī)模應控制在 1800萬人左右。這是對北京市下達的第四個人口控制指標。由于進入本世紀后我國城鎮(zhèn)地區(qū)人口統(tǒng)計方面的問題，這個指標其實在下達的同時就已經突破了。從400萬，到1000萬、1250萬，再到1800萬，北京市的人口規(guī)?？刂浦笜?，始終處于“步步為營，節(jié)節(jié)敗退”的狀態(tài)。

惱在“分不出”。面對不斷膨脹的人口規(guī)模，北京早在上個世紀的 50年代末期，就提出了“分散集團式發(fā)展”的城市規(guī)劃思路，試圖通過改變人口布局，提高城市的容納能力。但是，從建設工業(yè)集聚區(qū)為主的遠郊衛(wèi)星城，到建設疏散人口為主的近郊城市區(qū)，再到城鄉(xiāng)一體規(guī)劃的核心區(qū)、拓展區(qū)、發(fā)展新區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)建設，北京始終無法改變圍繞中心城區(qū)形成的“單中心”格局，導致目前北京61.5%的常住人口集中在“城六區(qū)”，“城六區(qū)”人口密度每平方千米7837人，遠超過每平方千米5437人的倫敦和每平方千米 5984人的東京等世界城市；而整個市域的人口密度僅為每平方千米1196人，又明顯低于其他許多國際大都市。人口分布的嚴重失衡，人口居住空間與就業(yè)空間的分離，使已經建成的衛(wèi)星城變?yōu)?ldquo;睡城”，導致大規(guī)模的人口朝夕性移動，加劇了城市運行的紊亂。

惱在“數不清”。由于缺乏有效的人口登記制度，城市管理沒有動態(tài)更新的實有人口數據支撐，流動人口規(guī)模、結構、方向等方面的情況難以及時掌握，面對大量外來人口的高強度流入，產生了北京的另一個“苦惱”——人口底數不清。在 2008年奧運會以前，北京政府一直認定戶籍人口1200萬左右、居住半年以上的流動人口 400萬左右。奧運前的一次地毯式調查，發(fā)現半年以上的流動人口竟在600萬以上。“六普”數據更是超過了這個數。從公共服務部門提供的數據看，居住半年以上的流動人口數據可能要超過900萬。由于各有關部門在流動人口數據方面相差大，考慮到財政負擔能力問題，政府在流動人口基本公共服務均等化方面的政策實施仍有待完善。

其實，在城鎮(zhèn)化進程的加速期，北京的“人口苦惱”是個普遍的現象，世界許多大都市都曾遇到過；目前我國的一些區(qū)域性中心城市，也不同程度地經受著同樣的“苦惱”。這是發(fā)展的“苦惱”，是在發(fā)展規(guī)律支配下不得不經歷的“苦惱”。問題在于，我們是否能夠建立有效的協(xié)調機制、管理體制及其相應制度，以應對這樣的“苦惱”，緩解這樣的“苦惱”，直至消除這樣的“苦惱”？若能，我們的社會就會進步；若不能，我們就會落入發(fā)展的“陷阱”。

北京的“人口苦惱”惱出何處    

發(fā)展的經驗告訴我們，凡在實踐中反復、持續(xù)出現的問題，就不是個別管理者的能力水平問題，而是我們的管理機制出了問題；凡在實踐中較大范圍共同出現的問題，就不是單純的管理方式和方法問題，而是我們的管理體制出了問題。北京“人口苦惱”的出處，就來自我國人口調控體系基本面的問題。

法制還是人治。在實施城市規(guī)劃中強調法制，反對人治，已是老生常談。像北京這種負載著各種權力的首都，如果城市建設任憑權力左右，其后果可想而知。“文革”后北京的城市總體規(guī)劃改由黨中央和國務院批準執(zhí)行，也是為了提高規(guī)劃的權威性，防止個別利益集團對規(guī)劃的侵害。但是，在我國的現實制度環(huán)境下，由于社會經濟關系主要依靠行政手段調整，決定了諸如城市規(guī)劃、人口控制這類必須通過行政機構實施管理的事項，由行政自由裁量權調整的領域，遠大于民事、刑事司法權調整的領域。法律授權行政行為的范圍過寬，導致法律原則容易受到行政自由裁量權的侵害，法律自身缺少司法權的保護，客觀上造成“權大于法”的情況。因此，在我國運用法律保障城市規(guī)劃的實施，從操作層面看，難度是很大的。

市場還是政府。北京人口的快速膨脹，是從上個世紀90年代中期開始的，大體與糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷體制的解體同步。計劃經濟時期我國控制城鎮(zhèn)人口增長的有效性，并不主要取決于戶籍制度本身，而是與戶籍制度緊密掛鉤的城鎮(zhèn)人口消費品計劃分配體制相關。那個時代，人口的發(fā)展規(guī)劃決定戶籍增減的指標；戶籍的數量決定政府配置城鎮(zhèn)消費品供應的總量。任何個人，若不能獲得政府分配的消費品供應指標，一般很難進入城鎮(zhèn)生存。但是改革開放后，這個體制被市場機制瓦解了。隨著糧食供給的全面市場化，我國原有控制城鎮(zhèn)人口發(fā)展的最后一個政策工具失效了，北京的人口形勢就是這個體制失效、市場機制自發(fā)作用的典型顯現。問題在于，控制特定區(qū)域的人口規(guī)模，從來就不取決于市場這只“看不見的手”，而取決于政府這只“看得見的手”。如果應該“看得見的手”看不見，或者“看得見”卻不好使，市場這只“看不見的手”就將肆意妄為。北京人口規(guī)模的失控，說明在市場配置資源的條件下，我國城鎮(zhèn)人口調控的新體制還處于痛苦的羽化期，急需破題。

統(tǒng)合還是分治。人口發(fā)展是社會經濟發(fā)展的綜合體現，并不受單一因素左右。從宏觀尺度看，人口規(guī)模取決于資源承載、環(huán)境制約、產業(yè)布局、交通運輸和人口流向等因素；從中觀尺度看，人口規(guī)模取決于城市布局、功能配置、土地開發(fā)、道路規(guī)劃和人口集聚等因素；從微觀尺度看，人口規(guī)模取決于就業(yè)機會、福利水平、生活條件、社會秩序和人口管理等因素。政府對人口規(guī)模的調控，是對上述多層面因素的綜合立體調控，具體的人口管理，處于調控體系的末端，只能在承受綜合調控結果的前提下實施，而不能也沒有能力代替這種綜合調控。我國目前人口調控的主要問題在于：其一，人口發(fā)展規(guī)劃在國民經濟規(guī)劃中的基礎地位沒有得到應有的確認，人口規(guī)模通常作為一個基礎參數用于計算，而不是用于控制；其二，由此決定了，各類分項規(guī)劃不具備轉化人口調控的功能，在實施過程中分別向處于末端的人口管理“放水”，從而加大了人口管理的壓力；其三，人口管理被動承接這種壓力；又沒有有效影響各類人口發(fā)展因素的手段和渠道，造成管理上的再次“放水”，容易形成人口發(fā)展的失控。

應該承認，新中國計劃經濟時期的人口管理是有效的。“城鄉(xiāng)分治+計劃指令+統(tǒng)購統(tǒng)銷”的綜合作用，通過戶籍制度，打造出這個時期特有的“人口制度紅利”。進入市場經濟階段后，我們必須重新構建起適合市場機制下的人口調控體系。北京的“人口苦惱”說明，解決這個問題的迫切性已經刻不容緩。

解脫北京“人口苦惱”的體制構建    

應對北京人口規(guī)模增長過猛過快的問題，涉及許多復雜的社會經濟措施，譬如跨行政區(qū)產業(yè)布局的調整、城市功能整建制的遷移、副城功能團組的完善、居民生活成本梯度的打造、基本公共服務均等化的形成，等等。但是，如果不能構建起新的適合市場機制的城市人口調控體系、組織機構體系和法律制度體系，那么，完成上述任務，仍然會是紙上談兵。

第一，確立以法律調整為主的城市規(guī)劃實施環(huán)境。在城市規(guī)劃的實施中，由行政調整為主變?yōu)榉烧{整為主，有效限制行政自由裁量權的應用范圍，這是國際先行國家的普遍經驗，也是強化城市規(guī)劃執(zhí)行的必由之路，又是擺脫北京“人口苦惱”的先決條件。日本東京都的城市規(guī)劃，需要遵循的法律有幾十部，其中包括如《國土利用規(guī)劃法》、《國土綜合開發(fā)法》這類基本法；如《首都圈開發(fā)整治法》、《關于限制首都圈原有城區(qū)工業(yè)發(fā)展法》、《關于國家財政對首都圈的近郊整治地帶進行整治的特別措施法》這類直接法；如《農村區(qū)域吸引工業(yè)促進法》、《工業(yè)再配置促進法》、《技術集聚城市法》、《頭腦布局法》、《綜合休閑娛樂區(qū)建設法》、《多極分散法》這類配套法，等等。完善的法律體系，規(guī)范了政府在制定規(guī)劃、實施規(guī)劃和行政執(zhí)法時的行為；防范了特殊利益集團運用市場機制侵害公共利益的可能；通過法律的制定、修訂過程，也吸納和協(xié)調了不同利益集團的社會經濟訴求。國際經驗表明，對城市規(guī)劃、人口發(fā)展、土地開發(fā)這類長遠利益必須優(yōu)先于當前利益的公共事務，必須以法律規(guī)則約束和監(jiān)督行政權力。

第二，確立人口發(fā)展規(guī)劃在國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃中的基礎地位。城鎮(zhèn)化過程，是因人口向城市集聚而產生的資源在空間上的重新配置過程。工業(yè)化過程，是因生產方式變革而產生的資源在技術上的重新配置過程。兩者既相聯(lián)系，又相區(qū)別，卻不能相互替代。產業(yè)規(guī)劃的基礎是資源的技術配置，其主要的能動因素是產業(yè)，人口作為資源之一，處于從屬地位。城市規(guī)劃的基礎是資源的空間配置，其主要的能動因素是人口，產業(yè)作為人口發(fā)展的經濟支撐，處于從屬地位。長期以來，我國的國民經濟發(fā)展規(guī)劃重視產業(yè)規(guī)劃，忽視城市規(guī)劃，甚至以產業(yè)規(guī)劃代替城市規(guī)劃，使人口發(fā)展的能動作用無法獲得有組織的發(fā)揮，只能自發(fā)地起作用。北京的“人口苦惱”就是這種自發(fā)性的一顆苦果。在市場經濟條件下，人口發(fā)展規(guī)劃是城市發(fā)展的基石，是城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、產業(yè)布局、基礎設施布局必須遵循的導航圖。它不能作為一般的專項規(guī)劃，而應作為重大的基礎性規(guī)劃來對待。

第三，構建人口信息動態(tài)采集、統(tǒng)計與分配體系。實時、動態(tài)的人口信息，是進行人口調控的基礎，也是編制人口規(guī)劃、制定人口政策、配置公共資源的依據。為此，推進全員人口信息平臺建設，建立人口信息共享機制，提高全員人口個案數據的真實性、及時性和完整性，建設以公民身份號碼為基準的國家和省兩級人口數據庫，就成為實現人口規(guī)劃基礎性作用的關鍵條件。依托這個平臺，建立以人口評價為基礎的部門間、區(qū)域間、城鄉(xiāng)間和產業(yè)間的人口信息銜接機制，實施重大事項的人口綜合評估制度，在編制國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、出臺重大經濟社會政策、引入重大工程項目時，遵循人口調控規(guī)劃，落實人口調控目標。

第四，實施人口調控績效考核。市場機制下的人口調控，是以法制為基礎，以規(guī)劃為指導，充分發(fā)揮市場配置資源的基礎作用，通過全面而細致的政策引導，實現人口規(guī)模、素質、結構和分布合理化的行政過程。這種調控，一要遵循市場機制的運行規(guī)律，尊重公民的基本權利，立足政策引導，減少硬性指令；二要遵循法制社會的運行規(guī)律，注重規(guī)劃的公平公正，立足法律規(guī)范，減少自由裁量；三要遵循行政管理的運行規(guī)律，保障政府的運作效率，立足公共服務，減少放任自流。因此，這種調控是這三種規(guī)律共同作用下的復雜調控過程，不可偏廢。必須建立科學有效的人口調控績效考核制度，監(jiān)督行政過程，保證行政質量，提高行政效率，以增強人口規(guī)劃對指導各項社會經濟專項規(guī)劃的行政約束力，增強人口規(guī)劃指標對調節(jié)不同地區(qū)各類城市管理目標的行政約束力，增強人口規(guī)劃實施效果對評估相關管理人員行政水平的行政約束力。