張墨寧:灰霾背后的環(huán)境危機

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張墨寧:灰霾背后的環(huán)境危機

因為去年10月以來持續(xù)出現(xiàn)的灰霾天氣,北京被戲謔為繼倫敦之后的新“霧都”。 PM2.5(可入肺顆粒物),這一環(huán)境工程和公共衛(wèi)生領域的專業(yè)詞匯也開始為公眾所熟知,從輿論發(fā)出為何沒有將其納入空氣質(zhì)量標準評價的疑問,到環(huán)保部最終設定PM2.5監(jiān)測路線圖,經(jīng)歷了兩月時間。北京、上海、南京、天津等大城市則紛紛表態(tài)將在2012年就發(fā)布監(jiān)測數(shù)據(jù),而不再是之前所說的2016年。

從中國環(huán)境保護40年的歷史來看,此次公共環(huán)境危機無疑會是一個轉(zhuǎn)折點:從舉辦大型活動所需的“面子環(huán)保”、應對突發(fā)污染事故的被動模式,到將基本環(huán)境質(zhì)量作為公共產(chǎn)品的主動輸出,正如國務院副總理李克強所說“這是政府必須確保的公共服務”。

只是,這項服務的提供并不是喊喊口號就能達成的,除了執(zhí)政黨高層的政治承諾之外,還需要各級官僚系統(tǒng)施政理念的深刻更新,需要大幅度增加的財政投入,更需要贏得公眾的認可與踐履。

“短期行為效應”現(xiàn)形

如果不是美國駐華使館的監(jiān)測數(shù)據(jù)和微博紅人的轉(zhuǎn)發(fā),即使是在北京,這座中國文化和科學素養(yǎng)最高的城市,大部分市民或許還會籠統(tǒng)地將灰白混沌稱為“大霧”,并沒有意識到其危害性。

美國大使館發(fā)布數(shù)據(jù)稱,PM2.5濃度已經(jīng)嚴重超標,而北京市環(huán)保局同期的數(shù)據(jù)顯示,當日北京空氣污染水平為“3級輕微污染”。PM2.5是否作為判定空氣污染的指標之一,是導致兩種不同結(jié)論的根源,恍然大悟的公眾便開始要求中國的環(huán)境空氣質(zhì)量標準升級換代,將PM2.5納入其中,并公開數(shù)據(jù)。

在學術界,PM2.5早已不是什么新鮮的詞匯。北京大學環(huán)境與經(jīng)濟研究所所長張世秋說,國內(nèi)對于超細顆粒的研究早在10幾年前就已經(jīng)開始了,只是一直未能得到足夠重視。而從決策層來說,PM2.5也不是第一次進入考量的范疇。2008年北京奧運會召開的半年前,北京就出現(xiàn)了持續(xù)的灰霾天氣,引發(fā)了國際社會對北京環(huán)境質(zhì)量的普遍擔憂。當時美國《華盛頓郵報》在報道中稱,由于擔心北京的天氣問題,美國的長跑運動員已經(jīng)開始嘗試使用面具。一些運動員決定在開幕式前72小時再來到中國,很多國家準備在日本、韓國進行賽前訓練。

中國人民大學環(huán)境學院院長馬中向《南風窗》記者介紹說:“當時已經(jīng)非常明確了,灰霾的罪魁禍首就是PM2.5,測量的數(shù)值低于世界衛(wèi)生組織的標準,由于奧運會的重要性,政府也非常重視這個問題。”

然而,迫于奧運會舉辦在即的壓力,那次的重視從一開始就以對短期效果的追求為導向。2008年4月,北京市政府發(fā)布了奧運會、殘奧會期間空氣質(zhì)量保障措施通告,其中包括汽車限行、關閉建筑工地、整改加油站等幾項。

“通過限行和關閉建筑工地,揚塵和揮發(fā)性氣體一下子就減少了。在一個月之內(nèi),北京的1500個加油站都換掉了原來敞口的加油槍,加了一個油氣回收裝置。當時測算,北京每年通過加油揮發(fā)出去的汽油就有2萬噸。”馬中說,緊急措施在幾個月內(nèi)快速實行,效果非常明顯,到8月份奧運會召開,灰霾天氣幾乎再也沒有出現(xiàn)。

2009年和2010年上半年北京較好的大氣狀況也與這幾項措施有直接關系。然而,臨時性措施的治理效應卻隨著時間的推移逐漸減弱,問題終于在2011年爆發(fā)。尾號限行的強制手段反而刺激了汽車的購買,以至于不得不用限購來遏制增長趨勢。

北京奧運會結(jié)束后,其臨時性治理措施也被當作成功范例廣泛推廣,其后的哈爾濱大運會、上海世博會、廣州亞運會,還有即將舉行的南京青奧會,都如法炮制。示范效應讓短期行為和強制手段成為政府治理環(huán)境的首選,而忽略了環(huán)境問題本身的長期性。

“不用等到2016”

2008年之后到今天的幾年里,環(huán)保部也曾試圖把PM2.5納入到空氣質(zhì)量標準。“但來自地方政府的阻力很大,如果把它列為新的污染物和污染標準,則意味著中國過去十年的環(huán)境治理沒有進步,原來的藍天數(shù)恐怕都要消失,所以,幾乎所有的城市都反對這個事情。”馬中說。

就在環(huán)保部和地方政府的標準之爭處在膠著狀態(tài)時,北京的灰霾天氣和美國大使館發(fā)布的數(shù)據(jù)將一度感到無力的環(huán)保部推到了危機前端。北京市環(huán)保局新聞發(fā)言人杜少中一方面承認北京的空氣質(zhì)量未達理想狀態(tài),一方面也將美國大使館的數(shù)據(jù)發(fā)布斥為“炒作”。“對于PM2.5,我們有能力也有設備監(jiān)測,我們也有監(jiān)測數(shù)據(jù),但是我們不能隨意公布。”杜少中的此番言辭使爭論更加激烈。

不久后,溫家寶在2011年中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會年會上表示:“環(huán)境監(jiān)測結(jié)果要與百姓感受接近。”馬中認為,正是溫家寶的表態(tài)促使環(huán)保部直面問題。就在這番講話的第二天,環(huán)保部就《環(huán)境空氣質(zhì)量標準》第二次向全社會公開征求意見,此前一次還是在2010年10月。經(jīng)過了半個多月的意見征集,PM2.5最終在去年年底被納入空氣質(zhì)量評價指標。

盡管新標準的實施時間要延遲到2016年,但這套發(fā)布于1982年、其后經(jīng)過1996年、2000年兩次修訂的陳規(guī)總算開始松動。環(huán)保部要求2012年在北京、天津、河北和長三角、珠三角等重點區(qū)域以及直轄市和省會城市率先開展PM2.5和臭氧監(jiān)測。與此同時,山東、廣東、天津、南京等省市開始競相宣布監(jiān)測時間表、實時發(fā)布數(shù)據(jù)。與此前的“諱疾忌醫(yī)”形成了強烈反差。

“目前,PM2.5主要的問題在于信息發(fā)布,而不是監(jiān)測技術,其實很多地方早就有監(jiān)測了,四川的一個地級市已經(jīng)監(jiān)測了6年。不用等到2016年,監(jiān)測應該能夠提早完成。”馬中說。

真正的難題在于如何治理。經(jīng)過多年整頓搬遷,今天北京事實上已經(jīng)沒有多少工業(yè)企業(yè),PM2.5的最主要來源是汽車尾氣,當奧運來臨時能用的臨時措施已經(jīng)用盡后,在日益劇增的機動車保有量面前,要通過怎樣的辦法才能降低PM2.5總量,是一個遠比監(jiān)測并公布數(shù)據(jù)困難得多的問題。

失效的環(huán)境政策

放在中國環(huán)境保護的大局下考量,2011年冬天這場PM2.5風波帶給中國大城市的環(huán)境困局,不過是局部問題的表露,其背后則是中國環(huán)保政策的整體積弊。

早在“十一五”開局的2006年,中央政府已經(jīng)將推動環(huán)境保護的“歷史性轉(zhuǎn)變”作為此后的戰(zhàn)略方向。明確提出了到2010年的環(huán)境保護主要指標,并首次將節(jié)能降耗、污染控制、土地保護和森林培育等作為衡量政府經(jīng)濟與社會發(fā)展績效的約束性硬指標。與以往的治理理念相比,2006年的環(huán)境新政可以說是以強有力的國家意志作為主導。

然而,在具體的操作過程中,原本“預防為主”的思路卻逐漸被“危機處理”所削弱。 “環(huán)保政策一類是事先管理、一類是事后處理,實際上,我們很早提出了預防為主的思路,環(huán)保的戰(zhàn)略高度早就有了,但是長期以來,治理總是傾向于末端,而不是源頭控制。”馬中說。

1973年,中國召開第一次環(huán)境保護會議,環(huán)境問題正式進入政治議題。“當時中國還處在‘文革’期間,但是由于大連灣灘涂養(yǎng)殖業(yè)遭污染、北京官廳水庫的魚出現(xiàn)異味等事件,政府部門和學者開始著手環(huán)境污染的治理和研究,可見早期的環(huán)境人還是非常有前瞻性。”張世秋說。此后,中國的環(huán)境政治理念逐漸提升。1979年,《環(huán)境保護法》出臺;1983年,環(huán)境保護被確定為一項基本國策;1992年,中國提出了環(huán)境與經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。與此同時,環(huán)保主管部門也不斷升格,從最初掛靠在國家建委下環(huán)境保護辦公室,發(fā)展為今天的環(huán)保部。

而不斷被賦予的重要程度,卻并未與治理的效能同比發(fā)展。環(huán)保理念與實際操作的裂縫越發(fā)明顯。“以‘環(huán)評’為例,它的執(zhí)行率已經(jīng)達到了99%以上,假設企業(yè)都是按照環(huán)境標準要求自己,那就不應該有那么多排放,而事實上,企業(yè)造成的環(huán)境污染事故屢次發(fā)生,就是因為評價和監(jiān)管沒有對應起來。”馬中說。事實上,即便是“輕預防”、“重處理”的環(huán)保模式,也未能起到約束和威懾作用??捣坡┯褪鹿拾l(fā)生后,根據(jù)現(xiàn)行環(huán)境保護法規(guī)定,對其索賠金額不過20萬元。

因此,“十二五”期間擬開征的環(huán)境稅被寄予厚望,以經(jīng)濟手段來彌補行政手段的不足。而馬中則認為,如果政府的監(jiān)管不到位,環(huán)境稅只會產(chǎn)生反向刺激。他說:“環(huán)境稅有個非常明確的假定,就是政府部門知道企業(yè)到底排了多少污染物,從而根據(jù)數(shù)量征收,但是如果企業(yè)虛報瞞報,就無法執(zhí)行。所以還得回到監(jiān)管上面。收環(huán)境稅跟收排污費是一個道理,排污費制度在中國已經(jīng)執(zhí)行了30年,才收了200億,占企業(yè)的稅費還不到1%,對它們來說,微不足道。稅收不會天然發(fā)揮作用。如果無法監(jiān)控企業(yè)的排污數(shù)量,那更會刺激它們的偷排欲望,即使被抓住,罰的錢遠遠低于賺的錢??捣?、紫金礦業(yè)都不是靠管制發(fā)現(xiàn),而是因為偶然事件。這就增加了它們的僥幸心理。”

公共產(chǎn)品如何提供

在距離第一次環(huán)境保護大會38年之后,2011年12月,中國召開了第七次環(huán)境保護會議。會上,國務院副總理李克強的一句話被廣泛傳播,他說:“基本的環(huán)境質(zhì)量是一種公共產(chǎn)品,是政府必須確保的公共服務。”這在很大程度上,意味著中國環(huán)保將迎來又一次轉(zhuǎn)型。對于環(huán)境問題的闡釋將超越以往經(jīng)濟增長與社會發(fā)展關系的層面,成為與教育、醫(yī)療、住房等民生議題可以并駕齊驅(qū)的公共領域。環(huán)境保護將從政府的發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變?yōu)榫S護環(huán)境正義的政治倫理。

環(huán)境問題的公共屬性一經(jīng)確立,首先需要解決的便是資金投入。2011年12月發(fā)布的《國家環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃》提出了3.4萬億元的環(huán)保投資計劃,雖然這一數(shù)字超出了普遍預期,但馬中認為,這與提供公共產(chǎn)品的目標仍有差距。“提供公共產(chǎn)品首先需要公共財政,3.4萬億元的投資主要靠企業(yè)和地方政府提供,只有大約1.5萬億由中央政府埋單,平均每年只有3000億。2006年,中央才有了環(huán)保專項賬戶,整個‘十一五’期間,用于污染治理的資金,中央財政每年大約才出1000億。”馬中說。

長期以來,環(huán)境資金的投入不足的確影響了環(huán)境治理的速度。整個“十一五”期間,環(huán)境保護資金投入只占GDP的1.35%,而且還經(jīng)常遭地方政府的挪用。環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院副院長王金南認為,整個環(huán)保資金,挪用數(shù)字可能高達40%。據(jù)審計部門報告,2008年,河南省擠占、挪用排污費1.37億元,廣東省13個項目的環(huán)保專項資金2000多萬元被挪用。

最近,環(huán)保部環(huán)境監(jiān)測司副司長朱建平也稱,PM2.5監(jiān)測最大的問題就是資金的籌措,現(xiàn)在一套PM2.5的監(jiān)測設備最貴的是38萬元,最便宜也要8萬元一套,初步估算388個地級以上城市的總投入要20多個億,2012年的預算已經(jīng)基本做完了,需要追加預算,但是各地能夠掌握的資金非常有限。從這些來自不同部門、不同層級的信息中不難看出環(huán)保財政投入的捉襟見肘。

除了資金投入,環(huán)境公共產(chǎn)品的提供也將考驗政府的宏觀治理,目前的屬地管理和分割管理模式勢必無法持續(xù),環(huán)境保護需要國家層面的更高責任。

由于龐大的人口基數(shù)和國土面積,中國遭遇的環(huán)境危機也一定是更大的量級,遠非西方主要工業(yè)國家所能比,但PM2.5事件,也能夠讓我們認清,人民對于潔凈空氣的渴求,在地球上的任何一個地方都沒什么不同。“西方國家在工業(yè)革命之后也經(jīng)歷了治理模式探索、環(huán)境標準從柔性到剛性的過渡。”北京師范大學環(huán)境史研究中心主任梅雪芹說,我們可以借鑒經(jīng)驗,縮短它們走過的路程。

也正因此,直面未來還會層出不窮的各類環(huán)境危機,是我們唯一的選擇,而克服危機,不僅需要更有效的科學技術與環(huán)境政策,更需要全民族有深刻的環(huán)境自覺。

責任編輯:潘攀校對:馬中豪最后修改:
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