一、財(cái)政法律制度

1．國家財(cái)政與皇室財(cái)政

在秦以前，國家財(cái)政與王）室財(cái)政基本上沒有分開，財(cái)政收入都?xì)w王室所有，由王室支配。到西漢時(shí)期，國家財(cái)政與皇室財(cái)政才大體上分開。國家財(cái)政掌于大司農(nóng)，皇室財(cái)政掌于少府與水衡都尉。

國家財(cái)政收入主要有：賦稅收入，包括田賦、算賦、更賦、雜稅等；官業(yè)收入，包括官營專賣收入、官礦收入等；其他收入，主要有賣爵、贖罪金、賣武功、賣官等。國家財(cái)政支出主要有俸祿支出、祭祀費(fèi)用支出、土木工程費(fèi)用支出、軍事支出，包括軍隊(duì)的給養(yǎng)、軍用兵馬兵器費(fèi)用、政費(fèi)支出等。

皇室的財(cái)政收入主要來自其他一些稅種。《漢官舊儀》稱“山澤魚鹽市稅，以任公用”，即是指山林、礦物、制鹽等稅收為皇室財(cái)政收入，歸諸少府。其他還有江海陂湖之稅，園稅，市井之稅、口賦、苑囿池御之收入、公田之收入，各諸侯郡國敬獻(xiàn)的貢物等都?xì)w屬皇室。皇室的財(cái)政支出主要有膳食費(fèi)、服飾費(fèi)、器物費(fèi)、輿馬費(fèi)、醫(yī)藥費(fèi)、樂府及戲費(fèi)、后宮之費(fèi)、鑄造費(fèi)、少府水衡雜費(fèi)、賞賜費(fèi)、皇太后皇后太子費(fèi)用、土木費(fèi)等。此后歷代大致如此。

2．中央財(cái)政與地方財(cái)政

著名經(jīng)濟(jì)史學(xué)家梁方仲先生曾說，在中國古代史上，地方從來沒有獨(dú)立的財(cái)政（割據(jù)時(shí)期例外）。中央、地方財(cái)政的劃分，只可勉強(qiáng)借用“起運(yùn)”、“存留”兩個(gè)名詞來表示，然而是不盡確切的。歷史事實(shí)大致如此。

比較明確的中央和地方分割賦稅的制度是在唐代后期形成的。安史之亂中，唐玄宗下令各路軍隊(duì)自籌經(jīng)費(fèi)。戰(zhàn)后這一政策得以延續(xù)。建中元年（780）實(shí)行兩稅法后，正式確立“上供、送使和留州”制度，即將中央政府直接控制的各州的賦稅分為三部分：一部分上交給中央政府；一部分輸送于節(jié)度使、觀察使府，亦稱留使；一部分留作本州用度。這對當(dāng)時(shí)鞏固唐廷中央政權(quán)、穩(wěn)定地方藩鎮(zhèn)起到了積極作用。

宋初出于集權(quán)的需要改變了上述做法，采取純粹的“上供法”，地方財(cái)賦直接上繳中央財(cái)政，由中央統(tǒng)一管理和決定財(cái)賦的分配。為了強(qiáng)化中央對地方財(cái)政收入的控制，對上供物的上交期限、數(shù)量、質(zhì)量以及對上供物的挪用、截留等都制定了嚴(yán)格的法律，南宋《慶元條法事類》中集中反映了中央對地方財(cái)政收入控制的加強(qiáng)。

同時(shí)，為加強(qiáng)對地方政府的財(cái)政監(jiān)管，宋代創(chuàng)制了“四柱清冊”。“四柱”是指上期結(jié)存、本期征收、本期支出、本期實(shí)存四項(xiàng)構(gòu)成。兩宋使用“四柱清冊”主要有兩種情況：一是離任官員在向新任官員移交錢糧時(shí)，必須按照“四柱”格式編制清冊。這實(shí)際是一種離任審計(jì)。二是各級地方官員向中央呈報(bào)財(cái)政報(bào)告，也必須統(tǒng)一按照“四柱”的格式分科編制。這些措施對于政府工作的順利移交和中央政府及時(shí)了解地方財(cái)政狀況、加強(qiáng)財(cái)政管理無疑有著積極的作用。后來明代在收取民戶賦稅時(shí)也使用“四柱清冊”。

宋代還依照唐朝的“國計(jì)簿”編制了“會計(jì)錄”。會計(jì)錄以預(yù)算、決算資料為基礎(chǔ)，依照法定的會計(jì)和審計(jì)體制、財(cái)政收支項(xiàng)目進(jìn)行歸類整理，將全國財(cái)政收支總額和分類數(shù)字，如戶口、賦稅、經(jīng)費(fèi)、儲運(yùn)、祿食等項(xiàng)目加以編纂，為朝廷掌握財(cái)政收支盈虧情況，管理財(cái)政提供數(shù)據(jù)。這一制度也為后代沿用。

明代在繼承舊制基礎(chǔ)上，有所改革，主要體現(xiàn)為田賦上的“起運(yùn)”、“存留”制度。所謂起運(yùn)，就是運(yùn)到中央政府或他?。ú颊顾荆┑母?、州、縣，或各邊鎮(zhèn)都司衛(wèi)所等軍事區(qū)域部分。存留就是留供本地開銷部分。此即所謂“起運(yùn)以充國足邊之需，存留以備支振乏之用”。

二、賦稅法律制度

1.稅種

中國古代稅收種類主要有田賦和人丁稅，合稱賦役。田賦按田畝征收實(shí)物或貨幣，人丁稅按人頭攤派勞役或征收實(shí)物、貨幣。人丁稅大部分都是勞役，按人頭攤派，只要是成丁（成年男子），無論貧富，都必須親身服役。漢代人口稅有算賦、口賦和更賦三種，到魏晉時(shí)合并為戶調(diào)，唐代中期兩稅法改革時(shí)，戶調(diào)被攤?cè)霊舳惡偷囟愔姓魇眨髑鍟r(shí)期又將人口稅（役銀）并入田賦中征收。但事實(shí)上始終存在，如唐初租庸調(diào)里已經(jīng)包含了人丁稅，但政府還向人民攤派許多勞役（色役）。唐代中期戶調(diào)被合并到兩稅中，到五代時(shí)又出現(xiàn)按人頭收錢的“身丁錢米”，宋代之后還在一些地方殘存。宋代則將地方政府開銷和地方公益事業(yè)支出定為“職役”，由當(dāng)?shù)馗粦糨喠鞒袚?dān)。明代農(nóng)民始終要承擔(dān)均徭、甲役和雜泛三種勞役，或者交錢代替（役銀）。因?yàn)槎《愔挥谐啥〔懦?，農(nóng)民靠壯丁勞動(dòng)，如果交不出丁稅就必須服役，對其生活影響甚大。就立法來說，賦有明確法律規(guī)定，徭役則多無常法，即使是在各朝代開國時(shí)期，因?yàn)榉奂移迫送稣咭鄬乙姴货r。因此，歷次稅法改革，減輕人丁稅（主要是役法）都是一個(gè)重要內(nèi)容。

2.稅額的確定

稅額可分為三個(gè)層次：(1)全國稅糧總額，由中央政府按照“量入為出”或“量出為入”原則確定；(2)各地分擔(dān)額數(shù)由中央政府根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況指定；(3)各戶應(yīng)納稅額由地方政府根據(jù)本地情況決定。此外，因?yàn)楣糯{稅方式以實(shí)物為主，國家還要確定各地交納的實(shí)物種類。如明代洪武二十六年（公元1393年）全國稅糧計(jì)有六項(xiàng)，其中夏糧三項(xiàng)：米麥4712900石，錢鈔39800錠，絹288487匹；秋糧三項(xiàng)：米24729450石，錢鈔5730錠，絹59匹。浙江布政司承擔(dān)夏糧米麥85520石，錢鈔20690錠，絹139140匹；秋糧米2667207石，錢鈔86錠，絹59匹。其中，北平布政司承擔(dān)三項(xiàng)，即夏糧米麥353280石，絹32962匹；秋糧米817240石。因?yàn)楦鞯亟?jīng)濟(jì)發(fā)展情況有別，稅糧不一是普遍情形。

稅率也由中央確定。中國古代基本上都是定額稅率和比例稅率，很少實(shí)行累進(jìn)稅率。清朝內(nèi)地省份稅率，中央只規(guī)定了一個(gè)大概，具體仍由地方?jīng)Q定。清朝《戶部則例》卷五規(guī)定，直隸每畝科銀八厘一毫至一錢三分有奇不等，人丁每口征銀三分至二兩六錢有差。每省都有類似規(guī)定。新疆因?yàn)榧{入版圖較晚，另有“新疆賦額”專條。屯田稅率也有專門規(guī)定。

稅額“以丁身為本”還是“以資產(chǎn)為宗”在古代稅制中爭議較多。曹魏時(shí)期依據(jù)資產(chǎn)多寡將農(nóng)戶分為九等，按照戶等高低征收不同數(shù)量絹、綿（戶調(diào)）。唐代兩稅法以每戶占有土地頃畝、資產(chǎn)多少為收稅依據(jù)。但這就必須每年核定土地，資產(chǎn)。而實(shí)際上常常長期不調(diào)查戶等，或者在調(diào)查（如所謂的經(jīng)界）中弄虛作假。如唐代自建中元年（公元780年）定稅后，直到貞元四年（公元788年）才重新審定一次，雖規(guī)定“三年一定，以為常式”，但以后并沒有執(zhí)行，官僚貴族、地主富戶可以用不報(bào)或少報(bào)的手段，少交賦稅。結(jié)果某些地區(qū)“十分田地，才稅二三”，所謂“唯以資產(chǎn)為宗”實(shí)際上很難貫徹。

稅率高低還直接影響私租增減，清代“攤丁入畝”之后，地主借口“攤丁”大幅增加私租。但歷代政府均很少干預(yù)，即使干預(yù)也不夠有力。這多少影響了國家稅收政策的實(shí)施和農(nóng)民負(fù)擔(dān)的減輕。

3.稅額的增減

稅糧增加主要有兩種情況，一是征稅增加。即中央政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況或國家財(cái)政需要所作出的調(diào)整。如唐代建中三年（公元782年）政府下令，兩稅每貫增加二百。元代江南夏、秋兩稅稅額沿襲宋代，延佑七年（公元1320年）下令每斗添加兩升，即增收百分之二十。明代一條鞭法原額每畝稅銀五分，崇禎年間有的加至一錢以上。

二是在征稅之外的附加。宋代利用各種名義，如沿納、支移、折變、腳錢（運(yùn)輸費(fèi)）、加耗（以稅物損耗為名的加稅）、預(yù)借、重催（納稅后重疊催稅）、義倉、大斗、大斛、斗面、斛面（納稅時(shí)，稅糧高出斗面斛面的堆尖部分）、呈樣（以官員檢查稅物樣品為名的加稅）等等，進(jìn)行加稅。元代在征收稅糧時(shí)，無論南北，每石加征鼠耗七升，實(shí)際上有的每石外加五斗，有時(shí)甚至一石要交三石之多。明初征糧每石加收雀鼠耗七升，后來逐漸增加，江南有加至七八斗者。清代實(shí)行耗羨歸公，才在制度上解決了這一問題。

稅額減免大致有五種情況。一是普免錢糧。如西漢時(shí)期將全國田租從十一之稅減至三十稅一。每朝開國之初為收買人心，也多實(shí)行減免。二是對于墾荒地土。三是對一些特定主體所有或有特別用途的田地，如元代蒙古人、清代旗人土地都減免稅收。寺觀田土、貞節(jié)烈婦家庭、族田義莊以及各種祭田（如孔廟）也可以申請減免稅糧。四是對于一些特別地區(qū)。如皇帝家鄉(xiāng)、皇帝巡幸地區(qū)、戰(zhàn)區(qū)、災(zāi)區(qū)等?；驕p或免，沒有定數(shù)。明代中期曾對蘇松地區(qū)實(shí)行統(tǒng)一減賦。這主要是為了解決歷史遺留的蘇松重賦問題。五是根據(jù)地理遠(yuǎn)近，由國家統(tǒng)一規(guī)定減免比例。魏晉時(shí)期規(guī)定，邊郡民戶戶調(diào)只納規(guī)定數(shù)目三分之二，更遠(yuǎn)者納三分之一。金朝規(guī)定：輸納粟麥，每三百里減免百分之五，即每石減收五升；輸秸，自百里至三百里，減免百分之三至百分之十。明清也有類似規(guī)定。

4．支付方式

除了徭役（人丁稅）以身服役之外，古代稅收支付主要有兩種方式：一是交納實(shí)物，如田賦收稻谷，稱“本色”，以錢折納稱“折色”，戶調(diào)征絹、絲。二是交納貨幣，如漢代的算賦、唐代戶稅。

受氣候、地域和其他因素影響，實(shí)際支付時(shí)多有變通，如宋代夏稅主要以絲、棉、絲織品、大小麥、錢幣等交納，秋稅征收稻、粟、豆類、草等。明初夏稅征米、麥、錢、鈔、絹，秋稅征米、錢、鈔、絹。大抵以米麥為主，絲絹及鈔次之。明代“一條鞭法”改革后主要收銀。

南方和北方農(nóng)作物品種不同，也造成稅物品種不同，如元代南方夏稅以稅錢折納稅物較為普遍，而北方一般沒有夏稅錢?？偟膩碚f，古代中國商品經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，實(shí)物交納稅糧占多數(shù)。

這里需要注意折納問題。首先，如何估算實(shí)物的價(jià)值？物價(jià)因時(shí)因地會出現(xiàn)重大變動(dòng)，稅收的物品又有精、粗、細(xì)、濫的不同。“谷賤傷農(nóng)”在中國歷史上是屢見不鮮的事。其次，古代作為貨幣的銅錢、白銀本身也是商品，物貴錢賤、銀貴錢賤或者相反，都是常有的事情。元明兩朝推行寶鈔，又有錢鈔、銀鈔換算問題。市場變化莫測，而換算又幾乎完全取決于政府和官員，其結(jié)果常常是進(jìn)一步加重人民負(fù)擔(dān)，增加稅吏腐敗的機(jī)會。如唐代建中元年（公元780年）初定兩稅時(shí)，一匹絹值錢三千二百文，到貞元十年（公元794年）降到一千六百文，到唐穆宗時(shí)（公元821-824年），絹價(jià)降到建中元年的三分之一，由于長期錢重物輕，糧絹價(jià)格一再下跌，稅物輾轉(zhuǎn)折納，人民負(fù)擔(dān)實(shí)際上增加了二三倍。

5．納稅期限

按時(shí)納稅是稅法基本要求。唐代以后律典里都有繳稅違限的處罰條款。在中國古代社會，納稅期限受制于三個(gè)因素：一是農(nóng)作物的成熟季節(jié)。只有在糧食成熟之后，農(nóng)民才談得上交糧納稅。因此，種植的是稻谷還是小麥，對稅糧繳納影響最大。事實(shí)上，古代的繳稅期限基本和稻麥成熟時(shí)間相應(yīng)。二是地理環(huán)境。其影響主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是農(nóng)作物成熟時(shí)間，比如水稻南方成熟早而北方晚；二是運(yùn)送糧食時(shí)間。距離京師遠(yuǎn)的時(shí)間長，近的時(shí)間短。其結(jié)果是南北、內(nèi)地和邊疆的納稅期限早晚不一。三是支付方式。兩稅法改革特別是一條鞭法改革之后，以銀納稅成為主流。谷物的成熟時(shí)間和納稅沒有直接關(guān)系。這給稅糧的征收帶來了方便。以下是幾個(gè)具體例子：唐代規(guī)定，夏稅完納時(shí)間不超過六月，秋稅不超過十一月。宋代夏稅一般是以六月一日至八月底為輸納期限，秋稅以十月一日至十二月底為繳納期限。而且，兩稅輸納期限又各分為三限，作為二稅起納和催科的時(shí)間劃分。金朝也有同樣的規(guī)定：夏稅以六、七、八月，秋稅以十、十一、十二月為初、中、末三限，三百里以外展限一月。泰和五年（公元1205年），秋稅改以十一月為初限，寒冷地區(qū)夏稅改以七月為初限?！洞笄迓衫肪?1規(guī)定，凡收夏稅，于五月十五日開倉，七月終齊足。秋糧，十月初一日開倉，十二月終齊足。違者根據(jù)違限的時(shí)間長短處以杖六十到一百的刑罰。

6．納稅手續(xù)

為防止偷稅漏稅和稅吏貪污，古代很重視納稅手續(xù)的完備。敦煌出土有許多唐代繳納稅糧的文書。宋代在納稅前兩個(gè)月，官府向納稅戶分別發(fā)放“由子”之類的通知單，上面開列本戶的兩稅額。人戶繳納兩稅后，官府頒發(fā)稅鈔，上面蓋印，以作繳納的憑證。稅印每個(gè)倉庫各不相同，只能用于一次稅收，用完即銷毀。

明代以戶為單位編制黃冊，按照“四柱式”的格式詳細(xì)登記“舊管、新收、開除、實(shí)在之?dāng)?shù)”。舊管指該戶原有人丁、產(chǎn)業(yè)；新收是新增人丁、產(chǎn)業(yè)； 開除是減少的人丁、產(chǎn)業(yè)；實(shí)在是現(xiàn)有人丁、產(chǎn)業(yè)。因此又叫“四柱清冊”。政府根據(jù)“四柱清冊”向民戶征收賦稅。這一制度一直沿用到二十世紀(jì)上半葉。

此外，還制定了所 謂“易知由單”，就是政府用來催納稅人納稅的一種通知單，單內(nèi)開載田地的種類、科則、應(yīng)納的款項(xiàng)、納稅期限等。至于各戶應(yīng)納銀糧錢數(shù)，則多用毛筆隨欄填注。按照規(guī)定，此單應(yīng)于開征之前發(fā)給納稅人，使得按期如數(shù)繳納。

清代先是采用易知由單和截票法，征收前先將列有稅率、應(yīng)納錢糧數(shù)及現(xiàn)交錢糧數(shù)等欄的易知由單發(fā)給花戶（民戶），花戶按限完納后，發(fā)給截票，官府在錢糧入庫時(shí)還要填入印簿，歲末繳司報(bào)部。同時(shí)，各官府還要造糧冊及奏銷清冊，以防偷漏貪污。其后在執(zhí)行過程中又發(fā)現(xiàn)“截票”仍有漏洞，一些奸吏往往“借稱磨對”將納戶的“截票”扣留不給，因而遂有已完作未完、多征作少征者。對此清朝又改為三聯(lián)單法和滾單法。三聯(lián)單分為票根、納戶執(zhí)照、比限查截三聯(lián)，各記載錢糧應(yīng)征實(shí)數(shù)。票根給予催征差役，納戶執(zhí)照給與稅戶，比限查截存于官，民戶依次納稅。如三聯(lián)單不載應(yīng)征稅額或不將單給予民戶，準(zhǔn)由民告官論罪。滾單法則以每里五戶至十戶為一單位，只用一單，上注明納稅人姓名及應(yīng)納稅額及各限應(yīng)完納數(shù)，依戶滾催。

7.稅糧運(yùn)送

征收貨幣的情況比較簡單。糧食等實(shí)物的運(yùn)送方式有二：一是漕運(yùn)。在漢唐以至明清，江南漕運(yùn)都是國家承擔(dān)，為此靡費(fèi)甚多。后來遂在稅收正額之外以加耗的名義彌補(bǔ)這一部分費(fèi)用。清代稱為“漕項(xiàng)”，隨漕糧征收，有輕赍、席木、正耗加耗、船耗、官軍行糧月糧，以及貼贈雜費(fèi)等項(xiàng)目。由于這種附加征收，各地沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，征收解送手續(xù)苛煩，各地均要求將漕糧、漕項(xiàng)改折銀兩繳納。因此到嘉慶年間，除山東、江蘇、浙江、安徽四省外，原交漕糧各省改以銀折納，稱為“漕折”，所收漕項(xiàng)附加，也隨同折銀交納。

二是就近運(yùn)輸。比如明代陜西大同屬于軍事前線。附近省份的稅糧即令直接送交此處，不用送納京師。需要說明的是，在一條鞭法之前，實(shí)物稅收的運(yùn)送主要由民間基層組織（明代為各地糧長）負(fù)責(zé)，改革之后，由官府負(fù)責(zé)運(yùn)送。

三、結(jié)論

關(guān)于財(cái)政問題，宋代以后的“強(qiáng)干弱枝”、“過路財(cái)神”法制固然有利于中央集權(quán)和國家統(tǒng)一，但也束縛了地方的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。[4]明末清初思想家顧炎武在《日知錄集釋》卷12中批評說，“國家取州縣之財(cái)，纖毫盡歸之于上，而吏與民交困，遂無以為修舉之資。”清代同治時(shí)，曾國藩奉命到山西一帶剿滅捻軍，自稱“銀錢分文皆須入奏，難以放手辦事。”

關(guān)于賦稅問題，幾乎歷代都被批評為“苛政猛于虎”。究其實(shí)際，統(tǒng)治者橫征暴斂確為重要原因，但卻不是唯一原因。從當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)來說，絕大部分民眾都靠農(nóng)業(yè)謀生，而農(nóng)業(yè)天性屬于弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟(jì)效益本就有限，而且極易受到天災(zāi)的影響。同時(shí)，人口繁多，每戶耕地面積有限，辛苦勞作一年頂多不過溫飽而已。此外，政府實(shí)施以農(nóng)為本政策，打壓私營工商業(yè)，農(nóng)民無其他謀生之道。在這樣的經(jīng)濟(jì)社會條件下，即使賦稅再低，對一般民眾來說也是沉重的負(fù)擔(dān)。所以中國古代政府和士人只有一再在輕賦薄斂、加強(qiáng)吏治上做文章。但當(dāng)國家遭遇重大危機(jī)、迫切需要增加開支之時(shí)，仍只有從農(nóng)民身上找出路（如明末的遼餉）。其結(jié)局當(dāng)然只有崩潰。這一歷史怪圈幾乎一直延續(xù)到近代中國。