哥倫比亞角的衰敗

哥倫比亞角的衰敗過程，為社區(qū)可持續(xù)發(fā)展提供了一個很好的反面案例。項目新建之初基礎(chǔ)設(shè)施缺失嚴(yán)重，如在荒無人煙的孤島上建公共住房；只建房子，不建社區(qū)；等等。但這并未影響始建初期管理者和住戶建設(shè)和諧社區(qū)的努力——如居民們開展最干凈大樓或樓層競賽，還組織了“母親俱樂部”，給大家提供了很多歡樂空間。但是，隨著時間的推移，由于嚴(yán)重的基礎(chǔ)設(shè)施不足，社區(qū)精神一點一點地被銷蝕掉，哥倫比亞角最終不可避免地走向了衰敗。

其實，早在哥倫比亞角興建之初，人們對社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重缺失不利于社區(qū)可持續(xù)發(fā)展這一點，就有所認(rèn)識。建筑與城市規(guī)劃企業(yè)ＧｌａｓｅｒａｎｄＧｒａｙ，以及后來的波士頓城市規(guī)劃委員，都曾明確警告過，要建的是一個社區(qū)，不只是公共住房；而且哥倫比亞角位置隔絕，所有的基礎(chǔ)設(shè)施都必須靠自己提供。但是這些警告都被忽略了。

這背后有兩個直接原因：一是“避免與私有市場競爭”原則；二是缺乏資金支持。

“避免與私有市場競爭”原則是１９３７年美國政府首次對公共住房進(jìn)行立法時做出的妥協(xié)。為了避免與私人市場競爭，公共住房通常是偏離主流市場的住宅類型，很容易被辨認(rèn)出來；與市場房屋相比，其質(zhì)量是差的，材質(zhì)是差的，幾乎沒有什么裝飾和配套的便利設(shè)施；而且公共住房住戶的收入，要遠(yuǎn)低于能在私人市場上購買住房的最低收入標(biāo)準(zhǔn)。

缺乏資金支持則進(jìn)一步加劇了對公共住房質(zhì)量的妥協(xié)。１９３７年公共住房法規(guī)定，美國公共住房由聯(lián)邦政府出錢、地方政府建造（地方住房管理局為建設(shè)公共住房發(fā)行債券，本息由聯(lián)邦政府支付）。住房法同時規(guī)定了項目最高開發(fā)費用，如在人口不少于５０萬的城市，每個住房單元需５０００美元，或者每個房間需１２５０美元。公共住房的造價、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)都明顯比同時期公共工程局開發(fā)的政府性住房差很多。

從根本上講，這是因為公共住房被定位為“私人市場之補充”。在這一剩余模式下，國家按照遠(yuǎn)低于市場的標(biāo)準(zhǔn)建造公共住房，以作為市場之補充而與之非競爭，結(jié)果導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重缺失，為后來的社區(qū)衰敗埋下了隱患。

美國早期的公共住房為“被淹沒的中產(chǎn)階級”而建，他們是因不可控因素（如經(jīng)濟(jì)蕭條）臨時出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)困難、在市場上買不起房的勤勞的工薪家庭。但是隨著時間的推移，“被淹沒的中產(chǎn)階級”得到了解救——很多家庭在聯(lián)邦住房管理局提供的房貸保險幫助下，購買了住房，公共住房變成了一個城市最貧困人群的最后容身之地。哥倫比亞角就是這樣。

對于社區(qū)發(fā)展而言，貧困集聚的危害是：一、它使社區(qū)失去了好的學(xué)習(xí)典范；二、它使相互之間缺乏可資借用的資源。社區(qū)的社會問題會因此進(jìn)一步加劇。缺乏相互之間的資源借用，居民失業(yè)率會越來越高。高失業(yè)率、貧困加劇、缺乏榜樣的力量和道德的引領(lǐng)，會直接導(dǎo)致犯罪率的增加。這將進(jìn)一步影響下一代的教育和成長環(huán)境，最后出現(xiàn)失業(yè)和犯罪的代際傳遞。

經(jīng)歷了這個過程，哥倫比亞角不得不進(jìn)行改造。改造先從完善基礎(chǔ)設(shè)施入手，然后再進(jìn)行“社會修復(fù)”，重新培養(yǎng)社區(qū)的志愿、合作精神。港口角是一個景觀優(yōu)美、配套完善的中產(chǎn)階級社區(qū)。包括４００個永久性的低收入住房單元和８７３個面向中產(chǎn)階級的市場價位住房單元。低收入者的住房均勻分布其間，外觀上與向中產(chǎn)階級出租的市場性住房沒有區(qū)別，租金不足部分由政府補貼。

改造實現(xiàn)了兩個關(guān)鍵性變革：

一是按中產(chǎn)階級的標(biāo)準(zhǔn)（或者說是主流市場標(biāo)準(zhǔn)），而非遠(yuǎn)低于市場水平的標(biāo)準(zhǔn)建造低收入者住房。即政府要為窮人提供住房，但是住房質(zhì)量不能比市場水平差。

二是分散窮人，實行混居。改造前的哥倫比亞角有１５００戶低收入家庭，改造后的港口角降低到４００戶，與社區(qū)內(nèi)中等收入家庭比例是１∶２。美國１９９８年的住房法也規(guī)定，租戶收入中低于該地區(qū)平均收入３０％（即貧困線）的家庭不得超過４０％，也是為了不讓窮人太集中。為促進(jìn)混居，港口角采用由政府補貼私人建混合收入小區(qū)，然后再補貼公共住房住戶租金不足部分。上世紀(jì)８０年代以后，由于美國住房供給不足已不是最突出的問題，政府鼓勵低收入者拿住房券到中產(chǎn)階級社區(qū)去租房，以實現(xiàn)混居模式。

值得一提的是，在這一過程中，治理模式也發(fā)生了改變，即從國家包建包管，到政府、企業(yè)和居民三方治理的轉(zhuǎn)變，尤其是重心從政府向開發(fā)商的偏移。雖然在住房短缺時代，政府為低收入群體提供公共住房責(zé)無旁貸，但是，哥倫比亞角在后來的發(fā)展中，先后遭遇了資金危機和租戶運動對管理權(quán)威的挑戰(zhàn)，質(zhì)疑了政府大包大攬這一模式的可持續(xù)性。而新治理模式重心向開發(fā)商偏移，其前提是混合收入社區(qū)建設(shè)——有８００戶市場性住房可以出租獲利，使開發(fā)商有動力、也必須將另外的４００戶低收入住房治理好。

哥倫比亞角治理對中國的借鑒

哥倫比亞角的演變過程，是美國公共住房約半個世紀(jì)歷史的一個縮影。它對我國保障房社區(qū)可持續(xù)發(fā)展有四點啟示：

第一、我國保障房社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，需要完善基礎(chǔ)設(shè)施的支撐。完善的基礎(chǔ)設(shè)施與和諧的社區(qū)關(guān)系，是社區(qū)可持續(xù)發(fā)展的兩個方面。好的基礎(chǔ)設(shè)施更是社區(qū)可持續(xù)發(fā)展的前提，基礎(chǔ)設(shè)施不足會銷蝕社區(qū)精神。

第二、應(yīng)按照不低于市場水平的標(biāo)準(zhǔn)提供公共住房。美國在這方面走過的彎路值得我們借鑒。由于公共住房的剩余福利性質(zhì)，及“避免與私人市場競爭”原則，最初政府按照遠(yuǎn)低于市場的標(biāo)準(zhǔn)提供公共住房，結(jié)果社區(qū)衰敗，甚至蛻化成了貧民窟。后來進(jìn)行改造——包括哥倫比亞角的改造，以及１９９２年開始實行的“希望六”計劃，雖然沒有改變公共住房的剩余福利性質(zhì)，但是提供的是市場水準(zhǔn)的好房子。

目前我國保障房建設(shè)存在社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施不足的隱患。就總體住房政策而言，也是政府鼓勵居民到市場上去買或租房，余者政府保障（以廉租房、公租房等形式）。但是在“保”的過程中，政府又有很多考慮：一是舍不得拿出好地，免得影響土地收入；二是不能過多打擊房價，否則同樣影響土地收入和財政收入；三是擔(dān)心如果保障性住房太好了，保障者就賴上政府不走了，成了政府負(fù)擔(dān)。此外還有時間緊、任務(wù)重（今年底開工１０００萬套）和資金不足（地方政府認(rèn)為中央補貼較少）的雙重壓力。這些都會導(dǎo)致政府按照低于市場的標(biāo)準(zhǔn)提供保障性住房，在選址、住房面積、建造質(zhì)量、配套設(shè)施等各方面做出妥協(xié)。

第三、采用混居，避免貧困集聚。美國公共住房歷史上最大的教訓(xùn)之一，就是把窮人都集聚到一起。美國當(dāng)時旨在幫助“被淹沒的中產(chǎn)階級”，但大規(guī)模建造的公共住房，后來變成了城市最貧困群體的收容所，有一些進(jìn)而蛻化成了貧民窟。后來對于公共住房的改造，主旨也是降低貧困的集中度，主要手段是混居，包括建立小規(guī)模的混合收入社區(qū)，給低收入者發(fā)放住房券，鼓勵他們到中產(chǎn)階級社區(qū)去租房，等等。

我國現(xiàn)在的公租房，也是為“淹沒的中產(chǎn)階級”而建。如果在基礎(chǔ)設(shè)施缺失的地方，大規(guī)模集中連片地建，住房質(zhì)量和小區(qū)環(huán)境又差，那么終有一天其中更優(yōu)秀的人都搬走了，社區(qū)蛻化就很難避免。因此，我國的公租房，即使能夠按市場水準(zhǔn)提供，也應(yīng)避免在一個地方高密度集中地建，使低收入人群過于集中。最好的辦法是在商品房小區(qū)中配建，從而使不同的收入群體居住在一起。混居有利于中低收入群體享用為高收入者提供的社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施以及借用高收入者的社會資源，能夠在一定程度上消弭群體之間的地理和心理距離，避免群體間更廣泛的社會隔離。

第四、讓更多的主體參與。目前我國大規(guī)模啟動保障房建設(shè)，說明政府重新開始承擔(dān)起它在住房提供方面原本缺失的福利責(zé)任。從理論上來講，政府只做市場不愿意做或者做不了的事情，否則就讓市場去做，因為它會更有效率。就保障房的建設(shè)和管理而言，也是如此。如果也能找到一套有效機制，讓開發(fā)商像哥倫比亞角再開發(fā)中的ＣＭＪ公司一樣，在政府的支持下，積極參與到包含保障房的混合收入社區(qū)的建設(shè)和管理中去，將會提高我國保障房建設(shè)的效率和社區(qū)發(fā)展可持續(xù)性。