在離“全面小康”不足十年之時， 中國已經(jīng)到了發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要歷史關(guān)口。然而，我國各地區(qū)在發(fā)展水平上具有明顯的差異，不同區(qū)域的民眾所處的經(jīng)濟環(huán)境、所享受的基本社會福利以及個人發(fā)展的機遇和空間存在巨大差異，甚至挑戰(zhàn)社會公平的底線。因此，引導(dǎo)經(jīng)濟布局、人口分布與資源環(huán)境承載能力’相適應(yīng)是國家長遠發(fā)展中的重大課題。

主體功能區(qū)劃正是著眼于解決這個問題的發(fā)展策略。在《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》已被原則通過、全面系統(tǒng)的人口分布調(diào)控政策亟待出臺的背景下，在建設(shè)人口均衡型社會已經(jīng)成為人口管理領(lǐng)域新政策目標的情況下，研究中國人口分布合理性及其決定因素已是當務(wù)之急。

綜合分析主體功能區(qū)劃的相關(guān)文件，可以發(fā)現(xiàn)人口合理分布的“理”有“協(xié)調(diào)”、“同步”、“定向”三方面含義。需要特別說明的是，在“協(xié)調(diào)”這個最重要的“理”中，人口分布與資源環(huán)境承載力的協(xié)調(diào)是次要的、間接的，而經(jīng)濟一人口分布協(xié)調(diào)是首要“協(xié)調(diào)”。得出這個與傳統(tǒng)認識有所差異的“首要”結(jié)論的原因在于，自然條件（包括自然地理條件和資源、環(huán)境狀況等）、經(jīng)濟發(fā)展及就業(yè)狀況、公共服務(wù)狀況以及文化等因素共同決定了區(qū)域的人口承載力和區(qū)域間的人口流動方向，但經(jīng)濟發(fā)展及就業(yè)狀況是直接影響因素，其他是間接影響因素。另外，盡管福利社會和福利國家成為社會發(fā)展的一種主流，公共服務(wù)對人們?nèi)粘Ｉ畹挠绊懺絹碓街匾?，使得公共服?wù)狀況也成為影響人口遷移和分布的重要因素。歸根結(jié)底，經(jīng)濟發(fā)展及就業(yè)狀況而非自然條件才是區(qū)域人口綜合承載力的直接影響因素。

我國經(jīng)濟一人口分布不協(xié)調(diào)的制度原因

考慮到經(jīng)濟一人口分布協(xié)調(diào)度的可比性與發(fā)展水平和發(fā)展階段有關(guān)，因此我們找出了擬同中國的情況進行比較的發(fā)達國家和發(fā)展中國家人均GDP及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)狀況。經(jīng)過計算，我們得出的結(jié)論是，在世界范圍內(nèi)，區(qū)域經(jīng)濟規(guī)模與人口規(guī)模在空間分布上隨著發(fā)展而趨于協(xié)調(diào)是一種較普遍的現(xiàn)象，但可能由于發(fā)展階段、發(fā)展方式以及人口政策等原因，有些國家的經(jīng)濟發(fā)展與人口聚集并不一定能夠同步，從而造成人口的空間分布和經(jīng)濟的空間分布的差異。在我們所研究的16個發(fā)達國家和3個發(fā)展中國家中，發(fā)達國家經(jīng)濟一人口分布協(xié)調(diào)度，要明顯好于發(fā)展中國家，我國從空間分布看經(jīng)濟一人口分布不協(xié)調(diào)度是最高的，如果用能夠充分享受當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展成果的戶籍人口數(shù)代入計算的話，這種不協(xié)調(diào)度還會更高。

目前我國這種在世界范圍來看都是偏高的經(jīng)濟一人口分布不協(xié)調(diào)程度，一定程度上反映了我國經(jīng)濟發(fā)展的成果沒能“同步”轉(zhuǎn)化為最大多數(shù)人民的生活水平改善。這種明顯的不協(xié)調(diào)與戶籍等人口流動的社會管理制度限制有關(guān)，也與公共服務(wù)這種經(jīng)濟發(fā)展的成果共享機制不健全有關(guān)，但歸根結(jié)底與發(fā)展方式有關(guān)。

瑞典經(jīng)濟學(xué)家繆爾達爾在論述區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展過程中的“循環(huán)一累積因果關(guān)系”時，對區(qū)域增長極的形成進行了闡述：在一個區(qū)域內(nèi)引進新產(chǎn)業(yè)或擴大原有產(chǎn)業(yè)規(guī)模，將會創(chuàng)造更多的直接和間接就業(yè)機會。人口的增加意味著地方財富的增加，地方政府稅收的增加擴大了政府的財源，從而可以提供更好的公共服務(wù)，這也將促進第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。另外，產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也增加了熟練勞動力的儲備，進而吸引相關(guān)勞動力需求企業(yè)進駐該區(qū)域，該區(qū)域由此成為重要的增長極。增長極的形成過程中還促進了技術(shù)創(chuàng)新和發(fā)明創(chuàng)造，這些叉將進一步促進相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而形成經(jīng)濟與人口的良性循環(huán)發(fā)展。

我們看到，在這個循環(huán)體系中，人口系統(tǒng)的福利是主導(dǎo)性的目標，經(jīng)濟系統(tǒng)的收益是以消費的增加為主要動力的，而消費的增加則依賴于人一必須有更多的常住人口，才可能帶來更多的消費，才可能使地方政府征到更多的稅。我們可以把這種方式稱之為“消費偏好型發(fā)展方式”，這種方式也體現(xiàn)了對作為消費者的人口的高度重視。

而我國的稅收更偏重，生產(chǎn)環(huán)節(jié)，由此構(gòu)成了政府強調(diào)生產(chǎn)而非消費的發(fā)展特性，在此把其稱之為“生產(chǎn)偏好型發(fā)展方式”。在這種發(fā)展方式下，政府更看重企業(yè)和能帶來投資的“富人”，其次是作為勞動者的人，而并不籠統(tǒng)歡迎作為消費者的人——所謂“要人手不要人口”。這可概括為一種繞開人口系統(tǒng)福利“抄近路”的發(fā)展方式。

雖然這種發(fā)展方式與政治體制有一定關(guān)系，但在人口集聚與經(jīng)濟集聚良性循環(huán)上三個環(huán)節(jié)的“斷裂”，卻更多地源自具體的經(jīng)濟社會管理制度：

一是以GDP增長為導(dǎo)向的政績考核機制導(dǎo)致“促進就業(yè)”環(huán)節(jié)的斷裂。改革開放以來，在以GDP為指揮棒的政績考核機制的激勵下，地方政府在引進產(chǎn)業(yè)時，往往從提高區(qū)域人均GDP等考核指標出發(fā)，注重企業(yè)提供的稅收而非吸納的勞動力數(shù)量以及如何提高勞動者收入，從而造成在產(chǎn)業(yè)發(fā)展與吸引就業(yè)人口之間的關(guān)聯(lián)環(huán)節(jié)斷裂了。也就是說，經(jīng)濟集聚與人口集聚關(guān)系不大。

二是以戶籍制度為門檻的城市基本公共服務(wù)供給制度導(dǎo)致“舉家遷移”環(huán)節(jié)的斷裂，區(qū)域間人均收入和福利水平的差距亟待縮小。到2006年，我國的城市化率增加到45%，但目前具有城市戶口的人口只占全國人口的33%左右，這之間相差的人口多達約1.5億，這就是現(xiàn)有戶籍制度下的人口“半城市化”狀態(tài)。排斥性的戶籍制度、非統(tǒng)一化的社會保障體系、省際分割的勞動力市場以及不公平的教育機會等，都嚴重制約著人口的自由流動和舉家遷移，以致新增勞動力對住房以及其他服務(wù)的需求往往無法得到有效釋放，既不能拉動當?shù)氐南M又使得流動人口的社會融合受阻。而城市內(nèi)部“二元社會”的社會分割，也會加劇未來城市內(nèi)部不同人群之間的社會矛盾，給未來的城市治理、城市內(nèi)部的社會和諧發(fā)展和經(jīng)濟持續(xù)增長帶來巨大的挑戰(zhàn)。

三是偏重生產(chǎn)環(huán)節(jié)的稅收制度導(dǎo)致“稅收環(huán)節(jié)”的斷裂，地方政府吸納人口的動力不足。發(fā)達國家的地方政府大多采取主要在消費環(huán)節(jié)征稅（包括物業(yè)稅、消費稅等）的制度，定居人口增加意味著政府財源的增加，這使地方政府有強烈的意愿吸引以家庭為單位的人口遷入；而我國的征稅以生產(chǎn)環(huán)節(jié)為主，企業(yè)繳稅是地方政府的主要收入來源。地方政府采用各種方式吸引企業(yè)，包括低價出讓工業(yè)用地以吸引投資。而以家庭形式存在的常住人口增加對地方政府而言，通常意味著公共服務(wù)供給和財政壓力增大，地方政府對于流動人口的舉家遷移定居具有一種“本能”的排斥，通常“只要人手不要人口”，且“傾銷”工業(yè)用地招商引資而在商住用地高價賣地以獲得預(yù)算外收入。

如何改變區(qū)域經(jīng)濟一人口分布不協(xié)調(diào)的現(xiàn)狀

在前述造成區(qū)域經(jīng)濟一人口分布不協(xié)調(diào)的三方面制度成因中，有些方面屬于政治體制范疇，只能漸進式地調(diào)整，其他方面可以按照“人口增多地方得利”的思路，通過社會政策系統(tǒng)調(diào)整，促進我國人口經(jīng)濟協(xié)調(diào)分布、實現(xiàn)包容性增長。

首先，以財稅體制改革為杠桿，增強地方政府吸納人口的根本動力，修復(fù)“稅收環(huán)節(jié)”的斷裂。具體為改革轉(zhuǎn)移支付體制，建立財權(quán)與事權(quán)相匹配的體制。為此，目前應(yīng)重點抓好以下工作：1．轉(zhuǎn)移支付是基本公共服務(wù)均等化和流動人口社會融合的物質(zhì)基礎(chǔ)。為此，應(yīng)逐步用“因素法”取代傳統(tǒng)的“基數(shù)法”，把人口流向作為確定財政轉(zhuǎn)移支付方向和力度的重要依據(jù)；2．盡快實現(xiàn)從生產(chǎn)型增值稅向消費型增值稅的轉(zhuǎn)變，遏制地方政府不計成本、不顧民生的招商引資沖動。對此一方面，要與發(fā)達國家接軌、強調(diào)對消費環(huán)節(jié)征稅，包括全面開征針對城市存量房地產(chǎn)的財產(chǎn)稅以及開征農(nóng)村建設(shè)用地入市后的土地增值稅；另一方面，要降低企業(yè)的名義稅率，使其在目前形勢下獲得更好的、更合理的發(fā)展背景。

其次，以產(chǎn)業(yè)、就業(yè)政策為核心，調(diào)整政績評價體系，修復(fù)“促進就業(yè)環(huán)節(jié)”的斷裂：1．對不同主體功能區(qū)的各級黨政領(lǐng)導(dǎo)采取不同的政績考核指標體系，尤其在禁止和限制開發(fā)區(qū)，要大幅改革目前的政績考核指標體系，力爭使前者做到就業(yè)優(yōu)先，后者做到環(huán)境優(yōu)先；2．逐步將人口規(guī)模與經(jīng)濟規(guī)模的匹配作為重要考核指標納入政績考核體系，即將吸納人口以提高區(qū)域經(jīng)濟一人口分布協(xié)調(diào)度設(shè)為考核經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)地市級和省級政府的一個預(yù)期性指標。增設(shè)這個預(yù)期性指標，對多報生產(chǎn)總值和少報人口數(shù)量的地方政府投機行為都可起到制衡作用，可部分彌補現(xiàn)行統(tǒng)計和政績考核體制的缺陷，還可以在一定程度上彌補現(xiàn)行稅收體制“重生產(chǎn)、輕消費”的缺陷。

最后，以戶籍管理制度改革為抓手，消除人口流動的體制性障礙，修復(fù)“舉家遷移環(huán)節(jié)”的斷裂。具體為：1．按照法定權(quán)利與法定義務(wù)相對等以及梯度賦予權(quán)利的原則，改革戶籍管理制度。糾正戶籍作為最重要的手段分配公民基本權(quán)益的做法，以住所、社會保險參保年限等作為人口管理以及權(quán)利分配的替代性手段，促進人口的有序流動和居民家庭有效需求的釋放。我們建議以合法體面的住所作為常住人口登記并領(lǐng)取居住證的門檻，以居住證作為全國性基本公共服務(wù)的享受條件，以社保參保年限等作為居住地附加待遇的享受條件；2．積極推進社會保障體系改革，為建立統(tǒng)一的勞動力市場創(chuàng)造條件。建立統(tǒng)一勞動力市場的先決條件就是醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)等社會保障體系的一體化。要實現(xiàn)各主體功能區(qū)社會保障體系的統(tǒng)一，目前需要進行兩方面的改革：一是實現(xiàn)社會保障的區(qū)域內(nèi)統(tǒng)籌，確保社保關(guān)系在同一功能區(qū)內(nèi)的自由轉(zhuǎn)移，為充分利用區(qū)域內(nèi)剩余勞動力提供制度上的便利；二是實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障制度的充分銜接?？稍趦?yōu)化開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)進行城鄉(xiāng)社會保障無差別化的試點改革，將針對城鎮(zhèn)就業(yè)困難群體的社會保險補貼制度擴展到全體從業(yè)人員，糾正社會保險過度依賴勞資雙方交費的做法，以鼓勵勞動密集型企業(yè)的發(fā)展和強化經(jīng)濟拉動就業(yè)的作用，最終過渡到同一功能區(qū)內(nèi)統(tǒng)一社會保障體系，從而推動人口舉家遷移的進程。