摘要：城市高度的聚集性和網(wǎng)絡(luò)化，在文明發(fā)展的同時深植著爆發(fā)潛在危機的可能。建立專門的城市危機管理部門，是一種進步，但還不夠。圍繞危機預(yù)案建設(shè)這個核心，所有城市政府部門都建立相應(yīng)的危機管理職能，使危機管理專業(yè)化和日?；蛟烊?、全社會的綜合性城市危機管理體系，是正確的方向，這點已經(jīng)在西方國家城市危機管理中得到佐證。

一、城市發(fā)展亟須危機預(yù)案

城市的發(fā)展，是人類文明一個基本的方面和表現(xiàn)。城市為人類的經(jīng)濟、政治以及社會提供了一個良好的載體，依托它，人類創(chuàng)造了非?，F(xiàn)代、舒適、優(yōu)雅的生活。今天的城市生活，相對于傳統(tǒng)的帝王、貴族的生活，要舒適、文明得多。但與此同時，城市在發(fā)展中具有潛在的危機爆發(fā)的可能性。傳統(tǒng)的農(nóng)村生活，都是單門獨院的，若一家失火，很難殃及池魚。而現(xiàn)代城市文明的發(fā)展是以一系列的城市網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)為基礎(chǔ)和前提的，供電、供氣、供水、供熱、污水排放、地鐵、電子網(wǎng)絡(luò)等一系列的基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)地把整個城市連在一起，人們聚集在狹小的區(qū)域內(nèi)生活工作，一旦某一個環(huán)節(jié)出了問題，將牽一發(fā)而動全身，帶來巨大的災(zāi)難性后果。比如北美大停電，就是因為一條高壓線出了問題，導(dǎo)致整個北美從美國到加拿大多少個城市、多少的人口瞬間陷入沒法過日子的困境。再比如韓國大邱的地鐵縱火案，就是因為一個精神病人在地鐵里縱火，使得整個地鐵網(wǎng)癱瘓，人們的出行就成了問題。

實際上，今天這個社會的全球化就是高度開放、相互依存，高度流動的一個結(jié)果，一系列新設(shè)施新功能的整體發(fā)揮，締造了高度的文明，但同時城市的運轉(zhuǎn)過程潛伏著隨時隨處可能爆發(fā)的危機，而且危機的擴展和流轉(zhuǎn)所影響的范圍和人群較以往在擴大。這就需要對城市運轉(zhuǎn)過程中可能爆發(fā)的危機事態(tài)具有清晰、準(zhǔn)確的認(rèn)識，需要對它的爆發(fā)、運轉(zhuǎn)、規(guī)律、可能發(fā)生的損害具有非常準(zhǔn)確的把握，并在這個基礎(chǔ)上，進行有系統(tǒng)的、有組織的、科學(xué)的準(zhǔn)備，這就是危機預(yù)案。有了預(yù)案，就可以最大限度地避免危機的發(fā)生，因為有很多危機勢態(tài)是可以避免發(fā)生的，比如投毒案、縱火案，尤其是人為的災(zāi)難和技術(shù)事故。當(dāng)然，自然災(zāi)害不可避免，我們可做的就是科學(xué)地認(rèn)識它，了解它的結(jié)構(gòu)和規(guī)律，然后去適應(yīng)它，或者在它爆發(fā)后，有條不紊地應(yīng)對，這些是最要緊的。

另外，在城市的運轉(zhuǎn)過程中，城市的管理者應(yīng)該高度重視危機管理，并把它納入城市管理的各個環(huán)節(jié)，從城市的決策、規(guī)劃，直到城市的建設(shè)和管理，都應(yīng)該有這種危機的意識，都應(yīng)該有危機管理的這種相應(yīng)的職能和機制。對于中國的城市管理而言，保障城市穩(wěn)定安全地運轉(zhuǎn)，使得人民的生命財產(chǎn)安全和日常生活不受到嚴(yán)重的干擾、不受到嚴(yán)重的損害，應(yīng)作為非常要緊的也是基本的前提。

二、中國城市危機管理存在的基本問題

到目前為止，中國城市危機管理中問題不少。首先表現(xiàn)在對目標(biāo)城市它可能爆發(fā)的危機事態(tài)缺乏科學(xué)的研究和認(rèn)識，以及在研究的基礎(chǔ)上所提出的科學(xué)的預(yù)測，其結(jié)果就是政府的決策和管理中沒有對危機管理做出相應(yīng)的措施。比如北京2007年連續(xù)下大雨，其中一天就下了200多毫米，這樣的暴雨可能是幾十年一遇的，但是在城市管理的過程中，沒有對這個問題做出準(zhǔn)確的預(yù)測和把握，自然也不會有相應(yīng)的應(yīng)對措施，于是北京就出現(xiàn)了較大面積下水道不暢、堵塞的情況，因為在建下水道的時候，可能就沒有考慮到會有這么大的水集中涌來，排量就沒有這樣的設(shè)計，雨一大問題自然就暴露了出來。這樣的例子并不少，說明我們在城市的建設(shè)和管理中，沒有充分地考慮可能爆發(fā)的危機因素，決策沒有前瞻性、包容性和適應(yīng)性，難以充分地適應(yīng)和減少各種特殊的、偶發(fā)的、可能的危機帶來的影響和損害。那些偶發(fā)的特殊事件，是十年甚至上百年不遇的，但是一旦爆發(fā)，如果你信息不暢，沒有相應(yīng)的應(yīng)對措施，就可能帶來災(zāi)難性的后果。再比如今年的雪災(zāi)，南方下這樣大的雪，是很少見的，南方?jīng)]有北方那樣應(yīng)對大雪的機制，沒有相應(yīng)的人馬，包括它的道路、電網(wǎng)呀，甚至房屋的建設(shè)，都沒有考慮到雪災(zāi)可能帶來的影響。這些問題實際上都與決策短視有關(guān)，因為決策短視，預(yù)案匱乏，危機一來，難以有效應(yīng)對，這是我們城市危機管理中的一個基本問題。

實際上不光是自然災(zāi)害，包括社會動亂，我們都是缺乏基本的認(rèn)識。上世紀(jì)80年代中期國內(nèi)出現(xiàn)的資產(chǎn)階級自由化思潮，以及由此引發(fā)的社會不穩(wěn)定現(xiàn)象，特別是其后的政治風(fēng)波，黨和政府的處理總的來說是成功的，重新恢復(fù)了穩(wěn)定。其中一個基本的理念是什么？就是在我們國家，人民和政府之間是親如父子的關(guān)系。政府是父母官，人民是子民，這是一種以和諧、合作的哲學(xué)為基礎(chǔ)來設(shè)計的政治框架，而西方國家的組織結(jié)構(gòu)和政治框架是按照沖突觀念來設(shè)計的，是以沖突為前提的：這個社會是分裂的、沖突的、有矛盾的，在沖突和矛盾可能爆發(fā)的基礎(chǔ)上，我怎么樣來應(yīng)對，西方就是以這個來設(shè)計職能框架和政治結(jié)構(gòu)的。在我們這兒，一貫的理念是：政府和人民是一家，政府代表人民的根本利益，人民完全是擁護政府的，不可能去反抗政府，我們就是以這樣的理念來設(shè)計政治框架的。

和諧社會是一個合作哲學(xué)的結(jié)果，它不是回避矛盾、回避斗爭、回避沖突，它是在充分認(rèn)識矛盾和沖突的基礎(chǔ)上，用非常理性的方法來處理矛盾和斗爭。一切的沖突和矛盾都是斗爭的結(jié)果，最后都是以合作來收場。合作的理念是小平執(zhí)政以來，我們國家政治哲學(xué)的主要趨勢、國家政策的核心理念，這是一件大好事。一個國家沒有一點兒事，就不是一個正常的情況。我們國家每年都有六七千起有組織的群體事件，這很正常。但防止這類事件的擴大與危害，需要相應(yīng)的預(yù)案與手段，但在這方面，我們無論從意識還是能力上，都有著不小的缺陷。

縱觀我們的城市危機管理乃至城市管理，缺乏前瞻性，缺乏科學(xué)的決策和管理，沒有周全地考慮各種可能爆發(fā)的危機事態(tài)以及一些可能的影響，缺乏一整套城市危機的應(yīng)急系統(tǒng)。當(dāng)然，我們的城市并不是沒有任何的應(yīng)急裝置。其實，我們一直有救災(zāi)機制，建國以后就有，尤其是20世紀(jì)80年代以來。但是，目前我們的救災(zāi)機制存在著重大的問題。SARS以后，國家最高決策者開始高度重視危機應(yīng)急管理。這幾年在中央的主持下，《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》已經(jīng)通過，包括專業(yè)性的、各區(qū)域的、城市的各種應(yīng)急機制已經(jīng)建立起來。比如北京市的應(yīng)急系統(tǒng)就發(fā)展得非常迅速，成立了專門的部門，出臺了一系列的應(yīng)急預(yù)案，做了大量的應(yīng)急規(guī)劃，應(yīng)該講有了一個很大的發(fā)展。但是從全國來看，我以為目前城市應(yīng)急管理依然處于一個初級發(fā)展階段。

三、西方城市危機管理經(jīng)驗對中國的啟示

1．城市危機管理的體制是逐漸形成的

危機管理，是一個國家解決問題的集中體現(xiàn)，從理論到機制、從立法到能力，需要一個漸進的發(fā)展過程。從國外的情況來看，其城市危機管理體制也是在長期應(yīng)對危機的過程中慢慢發(fā)展起來的，并不是一開始就有的。20世紀(jì)70年代，國外形成了現(xiàn)代的、綜合性的危機應(yīng)急管理系統(tǒng)——全政府、全社會型危機應(yīng)急管理系統(tǒng)。中國的城市應(yīng)急管理應(yīng)該朝這個方向發(fā)展，在這套系統(tǒng)下，首先政府高度地重視危機管理工作，危機是非常態(tài)的，但政府要把危機作為一個常態(tài)的、日常性的工作，建立了一整套的辦法、機制和組織系統(tǒng)，包括相應(yīng)的法律。

2．高度強化危機管理的權(quán)威

在西方國家城市危機管理中有一個很重要的特點，就是強化危機管理的權(quán)威。從城市來講，都是市長親自來主持危機管理工作，原因很簡單：一旦危機事態(tài)爆發(fā)，就要迅速地調(diào)配方方面面的力量、資源，因此要突破區(qū)域和部門間的限制，包括公私的限制，那時候一切資源都要來救災(zāi)、來治理，而這就需要高度的權(quán)威，只有高度的權(quán)威才足以整合各方面的資源。與西方不同，我們的城市應(yīng)急體制缺少權(quán)威、缺少統(tǒng)一，條塊分割、壁壘森嚴(yán)。比如在SARS時期，北大的一個醫(yī)生從SARS一線撤下來，要到昌平去休養(yǎng)一下，車開到昌平，結(jié)果人家一聽說是SARS醫(yī)生，就不讓住。那就換一家療養(yǎng)院吧，這次不說是SARS醫(yī)生了，悄悄住進去了，第二天人家知道了，還是給轟了出來。后來通過教育部領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系了懷柔一個教育部的培訓(xùn)基地，到懷柔去休養(yǎng)，但車開到懷柔縣境，懷柔縣委、縣政府堅決不讓進去，你是教育部的院校，但是我是懷柔縣，就是不讓進，最后找了劉淇市委書記親自出來協(xié)調(diào)，才開進去了，才得以休養(yǎng)。這個事情典型地反映了我們條塊分割、壁壘森嚴(yán)的城市管理體制應(yīng)對危機時的脆弱和低效。

3．危機管理的專業(yè)化和日?；?/p>

西方在城市危機管理中，政府成立了專門的危機管理機構(gòu)，在日常工作中，它具體地管理危機事務(wù)：制定法規(guī)，協(xié)調(diào)各方面的力量；搞危機預(yù)案，搞演習(xí)，搞訓(xùn)練；搞危機物質(zhì)的儲備。一旦大的危機爆發(fā)，它負(fù)責(zé)啟動應(yīng)急系統(tǒng)。在這方面，中國正在逐步建立與改善。但西方城市危機管理中有一個中國沒有的特色，即所有的政府部門都有各自相應(yīng)的危機管理職能，明確了在特定危機爆發(fā)的情況下，你這個部門應(yīng)該有哪些危機管理的職責(zé)，這就構(gòu)成了一個全政府的危機管理系統(tǒng)。從實際運轉(zhuǎn)來看，西方國家的城市危機管理系統(tǒng)非常強調(diào)在危機狀態(tài)下區(qū)域間政府的相互援助和合作。我把西方這種綜合性的危機管理系統(tǒng)叫做全政府和全社會型的危機管理系統(tǒng)。

全政府、全社會這種綜合的城市危機管理運作，日本做得最好。我們一般講“一方有難，八方支援”，但是我們政府的這種支援靠的是共產(chǎn)黨高度的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，靠的是我們高度的政治覺悟、我們高尚的良知和道德，黨一聲令下，大家全部行動。日本與中國不同，它依靠的是區(qū)域間互相援助的協(xié)議，在危機沒有爆發(fā)的時候，他們相互之間就有可能爆發(fā)的危機事態(tài)而事先擬定協(xié)議。因此，如果我這兒發(fā)生了地震，按合同條款你應(yīng)該為我提供哪些方面的援助，我只要電話一打到，你自然就來了，因為按照合同條款你必須來，不來就要受到懲罰。同樣的，你那邊有相應(yīng)的危機事態(tài)爆發(fā)，我也要幫你做些什么，這也都按照合同來管理。顯然，它不是一種政治命令或者政治覺悟和政治動員，而是用合同制來管理。

結(jié)語

與中國相比，西方國家的危機管理，尤其是城市危機管理，規(guī)劃和計劃非常發(fā)達(dá)和成熟，突出表現(xiàn)為危機預(yù)案、危機準(zhǔn)備工作做得非常充分。歷史是有規(guī)律的，針對可能爆發(fā)的危機事態(tài)，西方的危機管理著力于科學(xué)的研究和準(zhǔn)確的預(yù)測，并在預(yù)測的基礎(chǔ)上根據(jù)危機的相應(yīng)性質(zhì)和特點制定出相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案，即危機管理反應(yīng)程序。這值得中國很好地借鑒。