[摘　要]彈性政策是美國公務員制度走出僵化困境的重要改革舉措之一，它包括公務員彈性雇傭政策、彈性工作安排、靈活的職位分類以及彈性薪酬政策。研究美國公務員的彈性政策對我國公務員制度的發(fā)展與完善有重要啟示。本文在介紹美國公務員彈性政策的理論依據(jù)和實踐經(jīng)驗的基礎上提出了對我國公務員制度的幾點建議。

[關鍵詞]人事管理;公務員制度;彈性政策

[中圖分類號]D03512　　[文獻標識碼]A　　[文章編號]1006-0863 ( 2009 ) 09-0077-04

公務員管理的彈性政策是20世紀70年代以來美國公務員改革較有特色、富有成效的措施，它對我國正在發(fā)展與完善中的公務員制度具有一定的借鑒價值。

一、美國實行公務員彈性政策的理論依據(jù)

為了克服傳統(tǒng)公務員制度的僵化問題，美國聯(lián)邦政府對公務員制度進行大刀闊斧的改革，其中一條重要的措施就是參照相關理論，增加公務員制度的靈活性或彈性。這些理論主要有：

(一 ) 彈性化政府理論

彈性化政府是指針對不斷變化的新環(huán)境，能夠靈活地采取各種措施，并制定相應的政策，從而有效地適應各種新形勢，解決新問題的靈活、高效的政府。它是政府發(fā)展的一種新模式，或者說是一種新型的政府。在彈性政府模式里，政府機關及其工作人員的服務以顧客為導向，強調(diào)公共服務的效率與質(zhì)量，并實行明確的績效管理。在政府組織方面，彈性化政府主張在政府機構(gòu)內(nèi)部采用可選擇的結(jié)構(gòu)機制，取代那些擁有永久決策權(quán)力的傳統(tǒng)組織和機構(gòu)，不斷撤銷不適應環(huán)境的組織，從而避免原有組織的僵化。為增加組織的靈活性，彈性化政府認為公務員應在其職業(yè)生涯中接受不同雇用類型的職業(yè)培訓，以適應變化的工作環(huán)境。在公務員的雇傭制度方面，彈性化政府逐漸減少專職和終身雇用，取而代之以兼職、臨時雇用的靈活工作制。此外，彈性化政府在公務員的管理體制、薪酬制度、職位分類制度、工作安排等方面也強調(diào)靈活性和彈性空間。

(二 ) 人力資源管理理論

美國公務員制度改革的彈性政策遵照了現(xiàn)代人力資源管理的理念。現(xiàn)代人力資源管理理論認為，理想的政府人事制度所具有的特征是：按照成本—效益的法則對政府工作和人員進行合理配置;通過考核、開發(fā)、培訓、激勵、約束等管理環(huán)節(jié)造就一支多樣化、高質(zhì)量的公務員隊伍;為公務員提供一種既能有效工作又兼顧家庭責任的友好工作環(huán)境;促進管理者與雇員形成良好人際關系。為此，人力資源管理理論強調(diào)四個轉(zhuǎn)變：由過程導向的管理向結(jié)果導向的管理轉(zhuǎn)變，通過對組織目標或使命的貢獻來評價人事管理的質(zhì)量和水平;由集中管理向授權(quán)管理轉(zhuǎn)變，給予一線管理者以及政府工作團隊必要的人事自主權(quán);由服從性管理向激勵性管理轉(zhuǎn)變，通過綜合運用各種激勵杠桿，驅(qū)使公務員主動追求管理者期望的、與組織目標和使命一致的工作績效;由剛性規(guī)則管理向彈性管理轉(zhuǎn)變，與規(guī)則繁多且不可變通的剛性管理不同，彈性管理強調(diào)簡化規(guī)則，讓政府部門及管理者在適用人事規(guī)則時具有適度的靈活性。這四個轉(zhuǎn)變都涉及人事管理的自主性和靈活性。一方面為解決僵化問題簡化人事規(guī)則，廢除過時的、過細的、多余的程序性規(guī)則，尤其是砍掉各機構(gòu)自行制定的各種規(guī)章制度;另一方面賦予管理者靈活性，管理者經(jīng)過授權(quán)后，在人力資源管理中根據(jù)實際情況需要，具有一定的不受某些人事規(guī)則限制的“豁免權(quán)”。

(三 ) 組織“三葉草”理論

“三葉草”理論的提出者是愛爾蘭的學者查爾斯 漢迪。他認為，要改變原來由政府機構(gòu)直接提供公共服務的方式，公共服務的提供可以采取與非政府組織簽訂服務購買協(xié)議、民營化、特許經(jīng)營、補償協(xié)議、代用券制度等方式。這樣，政府部門可以削減大量人員，又保證了工作的高效性。漢迪進一步提出，組織應由三部分成員構(gòu)成：核心員工;頻繁地為組織服務的轉(zhuǎn)包商;由臨時的、短期的、季節(jié)性的員工組成的彈性的勞動力。[1]在公務員人力資源管理過程中，由一部分精英人物構(gòu)成公務員隊伍的核心成員，而大量不太重要的事務則由臨時短期或季節(jié)性的雇員完成。核心成員具有較高的素質(zhì)，承擔政府部門的主要責任，他們竭盡所能為公眾服務，提供公共產(chǎn)品，盡可能滿足公民的需要。而臨時的、短期的、季節(jié)性的雇員在核心員工指導和監(jiān)督下工作，并保證工作的高效合理。核心員工能夠從他們那里隨時得到各種信息反饋，及時調(diào)整組織目標。這種減少專職和終身雇用、重視兼職和臨時雇用的靈活雇用的理論，也成為公務員彈性政策的依據(jù)。

二、美國公務員彈性政策的實踐

20世紀70年代以來，從卡特政府到里根政府、從克林頓政府到小布什政府，推行了一場曠日持久的聯(lián)邦政府公務員制度變革。在聯(lián)邦政府重塑人力資源管理過程中，先后推行了一些較有特色的舉措，這就是公務員管理的彈性政策實踐。

(一 ) 彈性雇用政策

美國聯(lián)邦政府通過公務員雇用職權(quán)的分散化，調(diào)整雇用政策和規(guī)則，力求形成一種面向21世紀“靈活而回應”的理想雇用制度。[2] 美國聯(lián)邦公務員彈性雇用政策包括任用實施的多樣化，采用多種短期任用形式。第一，人員交流。根據(jù)政府人員交流法案，聯(lián)邦政府雇員可以短期調(diào)任到州及地方政府、大學、非營利組織;州及地方政府、大學、非營利組織的人員也可以交流擔任聯(lián)邦政府的職位。[3] 第二，臨時任用，臨時任用的期限一般不超過一年。第三，一至四年的定期任用。第四，臨時或間斷性地雇用專家和顧問，期限一般不超過一年。

聯(lián)邦政府還有適用大學畢業(yè)生的多種實習性靈活雇用形式。一種是聯(lián)邦職業(yè)實習生項目。根據(jù)美國總統(tǒng)于2000年7月發(fā)布的行政命令，行政機構(gòu)可以在一般職序列的5-9職等的職位上安排實習生，實習期為2年，如果實習期間表現(xiàn)良好，可以直接任用為常任制雇員。第二種為總統(tǒng)管理實習生項目，主要是吸引各種專業(yè)的碩士和博士進入聯(lián)邦政府從事公共政策分析以及公共項目管理工作。第三種為學生教育雇用項目，任用在讀本科生或碩士研究生在聯(lián)邦政府機構(gòu)例外職位上進行實習，實習生畢業(yè)后可以不通過競爭性考試直接轉(zhuǎn)為職業(yè)性雇員。第四種是聯(lián)邦學生貸款償還項目，在校大學生承諾畢業(yè)后在指定的政府機構(gòu)工作3年以上，雇用機構(gòu)為他償還求學期間的政府貸款，目的是吸引優(yōu)秀大學畢業(yè)生進入聯(lián)邦政府工作。[4]

(二 ) 彈性工作安排

彈性工作安排包括彈性工作時間、遠程辦公、自愿減少工作時間、假期分享與集中、工作分享等內(nèi)容。20世紀80年代以來，美國聯(lián)邦政府為降低公務員工作與家庭之間的沖突，推出了一些新的“家庭-工作友好”政策。這一政策的一個主要內(nèi)容是實行彈性工作時間。彈性工作涉及靈活的工作時間表，它允許聯(lián)邦雇員有不同的上下班時間，前提條件是規(guī)定特定時間段雇員需要在崗的小時數(shù)。有將近四分之三的聯(lián)邦雇員參加了這一計劃。彈性工作時間降低了曠工率和離職率，減少了工作遲緩現(xiàn)象的發(fā)生，提升了職員士氣。

1遠程辦公。遠程辦公是指在傳統(tǒng)工作場所以外工作。美國聯(lián)邦人事管理辦公室2003年的一項調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在77家政府機構(gòu)中有超過90000名聯(lián)邦雇員在遠程辦公;教育部為31%，勞工部為18%，能源部為8%，國務院為1%。[5] 遠程辦公計劃的優(yōu)點包括更高的生產(chǎn)率和靈活性，更加經(jīng)濟和令人滿意。它的缺點和不足在于缺乏管理控制、不適用的技術(shù)限制、辦公室執(zhí)勤的保證等問題。

2 自愿減少工作時間。自愿減少工作時間是一種降低勞動力成本的計劃，一些聯(lián)邦機構(gòu)選擇部分愿意縮短工作時間和減少工作收入的全職員工，向他們提供這種選擇方案。雇員縮短后的工作時間一般每周不超過20小時。自愿縮短工作時間有利于職員照顧孩子和病人。當然這一計劃的實施需要通過組織和個人之間的協(xié)商。

3 假期分享與集中。假期分享與集中是存在于政府雇員之間的一種工作與休息模式，帶有福利的性質(zhì)。它允許健康員工將病假或其他福利讓渡給處于困境中的同事。從1987年開始聯(lián)邦政府部分機構(gòu)試行休假轉(zhuǎn)讓項目，允許雇員把自己未用完的年休假和病假轉(zhuǎn)讓給患疾病的同事;1988年通過的《聯(lián)邦雇員休假分享法》把休假項目擴大到整個聯(lián)邦政府，并允許雇員把自己未用完的年休假轉(zhuǎn)讓給需要照料家中病人的同事。[6]

4。工作分享。工作分享政策的主要內(nèi)容是讓兩個雇員分擔全職崗位的責任、工作時間、薪水以及福利。1997年，一份給總統(tǒng)的關于聯(lián)邦機構(gòu)家庭友好行動的狀態(tài)報告指出，63%的聯(lián)邦機構(gòu)提供工作分享。[7] 可以適用工作分享計劃的崗位包括看護、社會工作、法律和心理衛(wèi)生工作。當政府機構(gòu)面對嚴重的財政制約以及帶小孩的母親有需要時，這一政策具有潛在的價值。

(三 ) 職位分類的彈性政策

經(jīng)過多年的發(fā)展演變，聯(lián)邦政府的職位分類制度越來越精確化與規(guī)范化，具有剛性特征。然而，隨著公共管理環(huán)境與政府職能的變遷，政府各行政部門的使命、工作內(nèi)容、組織結(jié)構(gòu)與組織文化也在不斷發(fā)展變化，這使得剛性的職位分類制度與日益變遷的政府組織產(chǎn)生了矛盾與沖突。此外，職位分類制度還有礙于公務員橫向流動與職業(yè)生涯的發(fā)展，不利于培養(yǎng)行政通才。所以，“在一個強調(diào)效率、生產(chǎn)力、彈性、顧客滿意、結(jié)果導向的時代，職位分類制度被塑造成耗資、費時、規(guī)則導向的混合物。” [8]

為增加職位分類制度的彈性，克林頓政府借鑒品位分類規(guī)則，通過改革來形成一種使命導向、彈性與規(guī)則之間平衡、簡化并易于管理的新分類制度。主要的改革措施包括三個方面：第一，簡化標準的分類制度。聯(lián)邦政府人事管理辦公室把450多個職系減少一半或一半以上，并且減少工作門類、簡化分類標準、簡約分類程序，以便為行政機構(gòu)和一線管理者提供更大的彈性或靈活性。第二，授予具體行政機構(gòu)分類決定權(quán)。首先免除聯(lián)邦政府人事管理辦公室職位分類評估及審批權(quán)，將權(quán)限下放給各行政機構(gòu)。人事管理辦公室向行政機構(gòu)推薦改進的分類制度技術(shù)工具;制定指導性的職位分類框架;培訓一線實施者。第三，廢除以前的15職等分類標準。在保留一般職序列15個職等結(jié)構(gòu)的同時，廢除所有職等的分類標準，這樣就使職位分類更具適應變化的靈活性。在美國州政府中，南卡羅來納州、紐約州大大簡化了職位分類制，佐治亞洲甚至取消了職位分類制度。

(四 ) 彈性薪酬政策

聯(lián)邦政府經(jīng)過多年的薪酬制度改革，解決薪酬制度外部與內(nèi)部公平問題。在政府雇員的薪酬制度中，除了常規(guī)的薪酬等級標準外，增加一些相對靈活的彈性薪酬政策。

其一，最高薪酬標準規(guī)則。它允許行政機構(gòu)給予一般職位序列雇員高于常規(guī)薪酬標準。當一般職位序列雇員雇用、調(diào)任、晉升以及職位變動時，高于常規(guī)薪酬標準由行政機構(gòu)根據(jù)實際情況自行決定，但最高幅度不能超過相同薪等內(nèi)第10薪級的薪酬標準。其二，高級雇員彈性薪酬。它是指對聯(lián)邦政府中高級公務員、高層雇員、科學或技術(shù)專家職位雇員等實行一種薪酬水平彈性幅度很大的寬帶結(jié)構(gòu)，聯(lián)邦政府可以根據(jù)高級雇員所具有的資格條件和實際工作績效，在最低標準與最高標準之間決定他們的薪酬。其三，雇用高資格條件者、特別需要者的彈性薪酬。聯(lián)邦政府各行政機構(gòu)在雇用具有高資格條件的申請者和特別需要的職位人員時，可以給予他們高于招募職位薪酬等級標準的薪酬。其四，三種特別獎勵措施，包括留人津貼、雇用獎金和安置獎金。政府為留住優(yōu)秀人才和特殊人才，可以支付給他們“留人津貼”;為吸引優(yōu)秀人才，聯(lián)邦政府推出“雇用獎金”;為安排雇員到一些其他人不愿意去的艱苦地區(qū)工作，政府支付給被安排對象“安置獎金”。以上三種津貼或獎金的數(shù)額可以達到基本薪酬的25%。[9]

三、美國公務員彈性政策的啟示

美國公務員制度的彈性政策盡管針對美國傳統(tǒng)人事制度的缺陷，但其彈性改革措施帶有一定的普遍性和借鑒性，對于我國公務員制度的改革與發(fā)展具有一定的啟示意義。

(一 ) 公務員彈性政策要以原則性為依據(jù)，做到原則性與靈活性相結(jié)合

公務員彈性政策的前提是原則性，原則性表現(xiàn)在具體的行政部門在制定本部門的人事政策時，必須遵循上級人事部門的指導，并且取得上級部門的授權(quán);而靈活性則表現(xiàn)在人事規(guī)則的簡化以及獲得授權(quán)的部門的人事自主權(quán)。當前，美國公務員制度不再是一種模式適用所有情況，而是要求設計能夠適應各種情況，適應不同行政機構(gòu)的不同使命、文化、雇員結(jié)構(gòu)的彈性、靈敏、回應的制度。美國公務員制度在不危及制度的核心價值的同時，制度的運作方式可以因機構(gòu)而已。例如，在確保“同工同酬”功績制原則的同時，可以形成幾十種不同的報酬制度。[10] 當前，中國公務員管理的典型特征可以概括為“黨委領導下的分級分類”管理體制。[11] 這是一種強調(diào)統(tǒng)一性、強化依法管理的集權(quán)制管理模式。這種管理模式最大的優(yōu)勢是能夠避免缺乏統(tǒng)一性以及牽制過多而造成管理混亂的局面，并且有利于公務員制度及公務員管理機構(gòu)有領導、分步驟地完善，避免較大的波動。但這種體制在管理的靈活性以及公務員管理機構(gòu)的銜接上不盡如人意。因此上級組織與人事部門可以制定公務員管理的指導性政策，它們宜粗不宜細;減少和廢止不合時宜的繁雜的細化規(guī)制，在人事管理的具體環(huán)節(jié)上留有足夠空間;突破“一刀切”式的統(tǒng)一管理方式。此外有必要適當?shù)胤稚⒑拖路艡?quán)力，便于相關職能部門在堅持原則的前提下靈活適用規(guī)則，以利于各行政機構(gòu)根據(jù)實際情況進行人事管理，做到人事相宜。

(二 ) 增強我國公務員工資制度的彈性，實行寬帶薪酬

美國公務員薪酬制度的彈性政策是建立在以一般職框架為基礎的寬帶制度來拓展薪酬制度的彈性空間。因為“在寬帶結(jié)構(gòu)中，種類繁多的薪酬等級被令人驚訝地重新組合為很少的薪酬種類。比如，18個或20個薪酬等級可以被壓縮成不多于5個等級，每一個薪酬等級內(nèi)可以容納非常寬的職位序列。這樣，方便管理者有更大的空間決定某些職位薪酬等級。” [12] 當前，我國公務員統(tǒng)一的職級工資制存在工資整體偏低、激勵效應不明顯、人力資源未有效開發(fā)等問題，難以適應政府扁平化變革的需要。因此有必要將中央的一些工資權(quán)力下放給地方，將各級政府統(tǒng)一控制的工資檔次和標準適當下放給各部門，公務員工資制度逐漸由等級工資制向績效工資制轉(zhuǎn)變。與此同時，在科學的職位分析基礎上，緊密結(jié)合公務員的工作績效，試行靈活的、彈性的寬帶薪酬制，這是公務員管理的科學化、現(xiàn)代化所必需的。

(三 ) 組建公務員工作團隊

當前，美國聯(lián)邦政府為適應政府部門組織結(jié)構(gòu)由金字塔型向網(wǎng)絡狀的扁平化組織形態(tài)的轉(zhuǎn)變，賦予各政府部門工作設計的彈性空間。公共部門可以根據(jù)各自的工作目標和使命，自行組建工作團隊。這一點值得我們借鑒。政府部門要大力提倡組建工作或項目團隊，團隊人數(shù)不受限制，成員可以跨部門，團隊負責人可以靈活處理成員的工作任務及職位等級;團隊還可以自行調(diào)整某些職位的職責和任職資格條件。這樣一來，公共部門的縱向?qū)蛹壒芾磙D(zhuǎn)變?yōu)闄M向職位及團隊管理，相互信任的合作關系取代了上下級監(jiān)督關系，提高了公務員的積極性和公共部門的效率，弱化了“官本位”意識，也有利于促進政府組織向扁平化形態(tài)發(fā)展。

(四 ) 實行靈活的雇傭制度

美國聯(lián)邦政府根據(jù)“三葉草”理論，在公共人力資源管理過程中，區(qū)分由一部分精英人物構(gòu)成公務員隊伍的核心成員和大量臨時短期或季節(jié)性的雇員，增加雇傭制度的彈性。這一點也值得我們學習和借鑒。我國公務員靈活的雇傭方式主要包括兩種：一種是享受所有福利的常任制職位;一種是享受有限福利的非常任制或臨時性職位。臨時性職位有任期限制，期滿是否續(xù)聘由行政機構(gòu)決定。一項重要的規(guī)則是允許非常任制職位雇員參與晉升常任制職位的競爭，以顯示公平原則并在公務員任用中引入競爭機制。我國公務員雇傭關系的總體發(fā)展趨勢是彈性化，逐漸縮小永久性職業(yè)雇員，擴大非常任的臨時人員和例外人員。

(五 ) 實施人性化的工作安排

公務員的管理要堅持以人為本的理念，實施人性化管理。從美國公務員實行的彈性工作安排來看，在公務員的彈性工作時間選擇、遠程辦公、兼職工作、自愿減少工作時間、臨時工作、假期分享與集中、工作分享等政策上都堅持了以人為本的理念，照顧到公務員本人及家庭的實際困難，因此能夠保護公務員的合法權(quán)益，提升了整個公務員隊伍的士氣，有利于公務員工作積極性的發(fā)揮，這些政策因此得到公務員的普遍擁護和贊成。從政府部門而言，實行相關彈性政策，不僅減輕了政府的財政負擔，而且降低了曠工率和離職率，提高了工作效率。在以人為本的理念指導下，隨著電子政務在我國政府部門的廣泛應用和深入開展，像遠程辦公、彈性工作時間選擇、工作分享、假期分享與集中等人性化措施應在公務員管理中得到運用和推廣。

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