[摘　要]彈性政策是美國公務(wù)員制度走出僵化困境的重要改革舉措之一，它包括公務(wù)員彈性雇傭政策、彈性工作安排、靈活的職位分類以及彈性薪酬政策。研究美國公務(wù)員的彈性政策對我國公務(wù)員制度的發(fā)展與完善有重要啟示。本文在介紹美國公務(wù)員彈性政策的理論依據(jù)和實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上提出了對我國公務(wù)員制度的幾點建議。

[關(guān)鍵詞]人事管理;公務(wù)員制度;彈性政策

[中圖分類號]D03512　　[文獻標識碼]A　　[文章編號]1006-0863 ( 2009 ) 09-0077-04

公務(wù)員管理的彈性政策是20世紀70年代以來美國公務(wù)員改革較有特色、富有成效的措施，它對我國正在發(fā)展與完善中的公務(wù)員制度具有一定的借鑒價值。

一、美國實行公務(wù)員彈性政策的理論依據(jù)

為了克服傳統(tǒng)公務(wù)員制度的僵化問題，美國聯(lián)邦政府對公務(wù)員制度進行大刀闊斧的改革，其中一條重要的措施就是參照相關(guān)理論，增加公務(wù)員制度的靈活性或彈性。這些理論主要有：

(一 ) 彈性化政府理論

彈性化政府是指針對不斷變化的新環(huán)境，能夠靈活地采取各種措施，并制定相應(yīng)的政策，從而有效地適應(yīng)各種新形勢，解決新問題的靈活、高效的政府。它是政府發(fā)展的一種新模式，或者說是一種新型的政府。在彈性政府模式里，政府機關(guān)及其工作人員的服務(wù)以顧客為導(dǎo)向，強調(diào)公共服務(wù)的效率與質(zhì)量，并實行明確的績效管理。在政府組織方面，彈性化政府主張在政府機構(gòu)內(nèi)部采用可選擇的結(jié)構(gòu)機制，取代那些擁有永久決策權(quán)力的傳統(tǒng)組織和機構(gòu)，不斷撤銷不適應(yīng)環(huán)境的組織，從而避免原有組織的僵化。為增加組織的靈活性，彈性化政府認為公務(wù)員應(yīng)在其職業(yè)生涯中接受不同雇用類型的職業(yè)培訓(xùn)，以適應(yīng)變化的工作環(huán)境。在公務(wù)員的雇傭制度方面，彈性化政府逐漸減少專職和終身雇用，取而代之以兼職、臨時雇用的靈活工作制。此外，彈性化政府在公務(wù)員的管理體制、薪酬制度、職位分類制度、工作安排等方面也強調(diào)靈活性和彈性空間。

(二 ) 人力資源管理理論

美國公務(wù)員制度改革的彈性政策遵照了現(xiàn)代人力資源管理的理念?，F(xiàn)代人力資源管理理論認為，理想的政府人事制度所具有的特征是：按照成本—效益的法則對政府工作和人員進行合理配置;通過考核、開發(fā)、培訓(xùn)、激勵、約束等管理環(huán)節(jié)造就一支多樣化、高質(zhì)量的公務(wù)員隊伍;為公務(wù)員提供一種既能有效工作又兼顧家庭責(zé)任的友好工作環(huán)境;促進管理者與雇員形成良好人際關(guān)系。為此，人力資源管理理論強調(diào)四個轉(zhuǎn)變：由過程導(dǎo)向的管理向結(jié)果導(dǎo)向的管理轉(zhuǎn)變，通過對組織目標或使命的貢獻來評價人事管理的質(zhì)量和水平;由集中管理向授權(quán)管理轉(zhuǎn)變，給予一線管理者以及政府工作團隊必要的人事自主權(quán);由服從性管理向激勵性管理轉(zhuǎn)變，通過綜合運用各種激勵杠桿，驅(qū)使公務(wù)員主動追求管理者期望的、與組織目標和使命一致的工作績效;由剛性規(guī)則管理向彈性管理轉(zhuǎn)變，與規(guī)則繁多且不可變通的剛性管理不同，彈性管理強調(diào)簡化規(guī)則，讓政府部門及管理者在適用人事規(guī)則時具有適度的靈活性。這四個轉(zhuǎn)變都涉及人事管理的自主性和靈活性。一方面為解決僵化問題簡化人事規(guī)則，廢除過時的、過細的、多余的程序性規(guī)則，尤其是砍掉各機構(gòu)自行制定的各種規(guī)章制度;另一方面賦予管理者靈活性，管理者經(jīng)過授權(quán)后，在人力資源管理中根據(jù)實際情況需要，具有一定的不受某些人事規(guī)則限制的“豁免權(quán)”。

(三 ) 組織“三葉草”理論

“三葉草”理論的提出者是愛爾蘭的學(xué)者查爾斯 漢迪。他認為，要改變原來由政府機構(gòu)直接提供公共服務(wù)的方式，公共服務(wù)的提供可以采取與非政府組織簽訂服務(wù)購買協(xié)議、民營化、特許經(jīng)營、補償協(xié)議、代用券制度等方式。這樣，政府部門可以削減大量人員，又保證了工作的高效性。漢迪進一步提出，組織應(yīng)由三部分成員構(gòu)成：核心員工;頻繁地為組織服務(wù)的轉(zhuǎn)包商;由臨時的、短期的、季節(jié)性的員工組成的彈性的勞動力。[1]在公務(wù)員人力資源管理過程中，由一部分精英人物構(gòu)成公務(wù)員隊伍的核心成員，而大量不太重要的事務(wù)則由臨時短期或季節(jié)性的雇員完成。核心成員具有較高的素質(zhì)，承擔(dān)政府部門的主要責(zé)任，他們竭盡所能為公眾服務(wù)，提供公共產(chǎn)品，盡可能滿足公民的需要。而臨時的、短期的、季節(jié)性的雇員在核心員工指導(dǎo)和監(jiān)督下工作，并保證工作的高效合理。核心員工能夠從他們那里隨時得到各種信息反饋，及時調(diào)整組織目標。這種減少專職和終身雇用、重視兼職和臨時雇用的靈活雇用的理論，也成為公務(wù)員彈性政策的依據(jù)。

二、美國公務(wù)員彈性政策的實踐

20世紀70年代以來，從卡特政府到里根政府、從克林頓政府到小布什政府，推行了一場曠日持久的聯(lián)邦政府公務(wù)員制度變革。在聯(lián)邦政府重塑人力資源管理過程中，先后推行了一些較有特色的舉措，這就是公務(wù)員管理的彈性政策實踐。

(一 ) 彈性雇用政策

美國聯(lián)邦政府通過公務(wù)員雇用職權(quán)的分散化，調(diào)整雇用政策和規(guī)則，力求形成一種面向21世紀“靈活而回應(yīng)”的理想雇用制度。[2] 美國聯(lián)邦公務(wù)員彈性雇用政策包括任用實施的多樣化，采用多種短期任用形式。第一，人員交流。根據(jù)政府人員交流法案，聯(lián)邦政府雇員可以短期調(diào)任到州及地方政府、大學(xué)、非營利組織;州及地方政府、大學(xué)、非營利組織的人員也可以交流擔(dān)任聯(lián)邦政府的職位。[3] 第二，臨時任用，臨時任用的期限一般不超過一年。第三，一至四年的定期任用。第四，臨時或間斷性地雇用專家和顧問，期限一般不超過一年。

聯(lián)邦政府還有適用大學(xué)畢業(yè)生的多種實習(xí)性靈活雇用形式。一種是聯(lián)邦職業(yè)實習(xí)生項目。根據(jù)美國總統(tǒng)于2000年7月發(fā)布的行政命令，行政機構(gòu)可以在一般職序列的5-9職等的職位上安排實習(xí)生，實習(xí)期為2年，如果實習(xí)期間表現(xiàn)良好，可以直接任用為常任制雇員。第二種為總統(tǒng)管理實習(xí)生項目，主要是吸引各種專業(yè)的碩士和博士進入聯(lián)邦政府從事公共政策分析以及公共項目管理工作。第三種為學(xué)生教育雇用項目，任用在讀本科生或碩士研究生在聯(lián)邦政府機構(gòu)例外職位上進行實習(xí)，實習(xí)生畢業(yè)后可以不通過競爭性考試直接轉(zhuǎn)為職業(yè)性雇員。第四種是聯(lián)邦學(xué)生貸款償還項目，在校大學(xué)生承諾畢業(yè)后在指定的政府機構(gòu)工作3年以上，雇用機構(gòu)為他償還求學(xué)期間的政府貸款，目的是吸引優(yōu)秀大學(xué)畢業(yè)生進入聯(lián)邦政府工作。[4]

(二 ) 彈性工作安排

彈性工作安排包括彈性工作時間、遠程辦公、自愿減少工作時間、假期分享與集中、工作分享等內(nèi)容。20世紀80年代以來，美國聯(lián)邦政府為降低公務(wù)員工作與家庭之間的沖突，推出了一些新的“家庭-工作友好”政策。這一政策的一個主要內(nèi)容是實行彈性工作時間。彈性工作涉及靈活的工作時間表，它允許聯(lián)邦雇員有不同的上下班時間，前提條件是規(guī)定特定時間段雇員需要在崗的小時數(shù)。有將近四分之三的聯(lián)邦雇員參加了這一計劃。彈性工作時間降低了曠工率和離職率，減少了工作遲緩現(xiàn)象的發(fā)生，提升了職員士氣。

1遠程辦公。遠程辦公是指在傳統(tǒng)工作場所以外工作。美國聯(lián)邦人事管理辦公室2003年的一項調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在77家政府機構(gòu)中有超過90000名聯(lián)邦雇員在遠程辦公;教育部為31%，勞工部為18%，能源部為8%，國務(wù)院為1%。[5] 遠程辦公計劃的優(yōu)點包括更高的生產(chǎn)率和靈活性，更加經(jīng)濟和令人滿意。它的缺點和不足在于缺乏管理控制、不適用的技術(shù)限制、辦公室執(zhí)勤的保證等問題。

2 自愿減少工作時間。自愿減少工作時間是一種降低勞動力成本的計劃，一些聯(lián)邦機構(gòu)選擇部分愿意縮短工作時間和減少工作收入的全職員工，向他們提供這種選擇方案。雇員縮短后的工作時間一般每周不超過20小時。自愿縮短工作時間有利于職員照顧孩子和病人。當然這一計劃的實施需要通過組織和個人之間的協(xié)商。

3 假期分享與集中。假期分享與集中是存在于政府雇員之間的一種工作與休息模式，帶有福利的性質(zhì)。它允許健康員工將病假或其他福利讓渡給處于困境中的同事。從1987年開始聯(lián)邦政府部分機構(gòu)試行休假轉(zhuǎn)讓項目，允許雇員把自己未用完的年休假和病假轉(zhuǎn)讓給患疾病的同事;1988年通過的《聯(lián)邦雇員休假分享法》把休假項目擴大到整個聯(lián)邦政府，并允許雇員把自己未用完的年休假轉(zhuǎn)讓給需要照料家中病人的同事。[6]

4。工作分享。工作分享政策的主要內(nèi)容是讓兩個雇員分擔(dān)全職崗位的責(zé)任、工作時間、薪水以及福利。1997年，一份給總統(tǒng)的關(guān)于聯(lián)邦機構(gòu)家庭友好行動的狀態(tài)報告指出，63%的聯(lián)邦機構(gòu)提供工作分享。[7] 可以適用工作分享計劃的崗位包括看護、社會工作、法律和心理衛(wèi)生工作。當政府機構(gòu)面對嚴重的財政制約以及帶小孩的母親有需要時，這一政策具有潛在的價值。

(三 ) 職位分類的彈性政策

經(jīng)過多年的發(fā)展演變，聯(lián)邦政府的職位分類制度越來越精確化與規(guī)范化，具有剛性特征。然而，隨著公共管理環(huán)境與政府職能的變遷，政府各行政部門的使命、工作內(nèi)容、組織結(jié)構(gòu)與組織文化也在不斷發(fā)展變化，這使得剛性的職位分類制度與日益變遷的政府組織產(chǎn)生了矛盾與沖突。此外，職位分類制度還有礙于公務(wù)員橫向流動與職業(yè)生涯的發(fā)展，不利于培養(yǎng)行政通才。所以，“在一個強調(diào)效率、生產(chǎn)力、彈性、顧客滿意、結(jié)果導(dǎo)向的時代，職位分類制度被塑造成耗資、費時、規(guī)則導(dǎo)向的混合物。” [8]

為增加職位分類制度的彈性，克林頓政府借鑒品位分類規(guī)則，通過改革來形成一種使命導(dǎo)向、彈性與規(guī)則之間平衡、簡化并易于管理的新分類制度。主要的改革措施包括三個方面：第一，簡化標準的分類制度。聯(lián)邦政府人事管理辦公室把450多個職系減少一半或一半以上，并且減少工作門類、簡化分類標準、簡約分類程序，以便為行政機構(gòu)和一線管理者提供更大的彈性或靈活性。第二，授予具體行政機構(gòu)分類決定權(quán)。首先免除聯(lián)邦政府人事管理辦公室職位分類評估及審批權(quán)，將權(quán)限下放給各行政機構(gòu)。人事管理辦公室向行政機構(gòu)推薦改進的分類制度技術(shù)工具;制定指導(dǎo)性的職位分類框架;培訓(xùn)一線實施者。第三，廢除以前的15職等分類標準。在保留一般職序列15個職等結(jié)構(gòu)的同時，廢除所有職等的分類標準，這樣就使職位分類更具適應(yīng)變化的靈活性。在美國州政府中，南卡羅來納州、紐約州大大簡化了職位分類制，佐治亞洲甚至取消了職位分類制度。

(四 ) 彈性薪酬政策

聯(lián)邦政府經(jīng)過多年的薪酬制度改革，解決薪酬制度外部與內(nèi)部公平問題。在政府雇員的薪酬制度中，除了常規(guī)的薪酬等級標準外，增加一些相對靈活的彈性薪酬政策。

其一，最高薪酬標準規(guī)則。它允許行政機構(gòu)給予一般職位序列雇員高于常規(guī)薪酬標準。當一般職位序列雇員雇用、調(diào)任、晉升以及職位變動時，高于常規(guī)薪酬標準由行政機構(gòu)根據(jù)實際情況自行決定，但最高幅度不能超過相同薪等內(nèi)第10薪級的薪酬標準。其二，高級雇員彈性薪酬。它是指對聯(lián)邦政府中高級公務(wù)員、高層雇員、科學(xué)或技術(shù)專家職位雇員等實行一種薪酬水平彈性幅度很大的寬帶結(jié)構(gòu)，聯(lián)邦政府可以根據(jù)高級雇員所具有的資格條件和實際工作績效，在最低標準與最高標準之間決定他們的薪酬。其三，雇用高資格條件者、特別需要者的彈性薪酬。聯(lián)邦政府各行政機構(gòu)在雇用具有高資格條件的申請者和特別需要的職位人員時，可以給予他們高于招募職位薪酬等級標準的薪酬。其四，三種特別獎勵措施，包括留人津貼、雇用獎金和安置獎金。政府為留住優(yōu)秀人才和特殊人才，可以支付給他們“留人津貼”;為吸引優(yōu)秀人才，聯(lián)邦政府推出“雇用獎金”;為安排雇員到一些其他人不愿意去的艱苦地區(qū)工作，政府支付給被安排對象“安置獎金”。以上三種津貼或獎金的數(shù)額可以達到基本薪酬的25%。[9]

三、美國公務(wù)員彈性政策的啟示

美國公務(wù)員制度的彈性政策盡管針對美國傳統(tǒng)人事制度的缺陷，但其彈性改革措施帶有一定的普遍性和借鑒性，對于我國公務(wù)員制度的改革與發(fā)展具有一定的啟示意義。

(一 ) 公務(wù)員彈性政策要以原則性為依據(jù)，做到原則性與靈活性相結(jié)合

公務(wù)員彈性政策的前提是原則性，原則性表現(xiàn)在具體的行政部門在制定本部門的人事政策時，必須遵循上級人事部門的指導(dǎo)，并且取得上級部門的授權(quán);而靈活性則表現(xiàn)在人事規(guī)則的簡化以及獲得授權(quán)的部門的人事自主權(quán)。當前，美國公務(wù)員制度不再是一種模式適用所有情況，而是要求設(shè)計能夠適應(yīng)各種情況，適應(yīng)不同行政機構(gòu)的不同使命、文化、雇員結(jié)構(gòu)的彈性、靈敏、回應(yīng)的制度。美國公務(wù)員制度在不危及制度的核心價值的同時，制度的運作方式可以因機構(gòu)而已。例如，在確保“同工同酬”功績制原則的同時，可以形成幾十種不同的報酬制度。[10] 當前，中國公務(wù)員管理的典型特征可以概括為“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的分級分類”管理體制。[11] 這是一種強調(diào)統(tǒng)一性、強化依法管理的集權(quán)制管理模式。這種管理模式最大的優(yōu)勢是能夠避免缺乏統(tǒng)一性以及牽制過多而造成管理混亂的局面，并且有利于公務(wù)員制度及公務(wù)員管理機構(gòu)有領(lǐng)導(dǎo)、分步驟地完善，避免較大的波動。但這種體制在管理的靈活性以及公務(wù)員管理機構(gòu)的銜接上不盡如人意。因此上級組織與人事部門可以制定公務(wù)員管理的指導(dǎo)性政策，它們宜粗不宜細;減少和廢止不合時宜的繁雜的細化規(guī)制，在人事管理的具體環(huán)節(jié)上留有足夠空間;突破“一刀切”式的統(tǒng)一管理方式。此外有必要適當?shù)胤稚⒑拖路艡?quán)力，便于相關(guān)職能部門在堅持原則的前提下靈活適用規(guī)則，以利于各行政機構(gòu)根據(jù)實際情況進行人事管理，做到人事相宜。

(二 ) 增強我國公務(wù)員工資制度的彈性，實行寬帶薪酬

美國公務(wù)員薪酬制度的彈性政策是建立在以一般職框架為基礎(chǔ)的寬帶制度來拓展薪酬制度的彈性空間。因為“在寬帶結(jié)構(gòu)中，種類繁多的薪酬等級被令人驚訝地重新組合為很少的薪酬種類。比如，18個或20個薪酬等級可以被壓縮成不多于5個等級，每一個薪酬等級內(nèi)可以容納非常寬的職位序列。這樣，方便管理者有更大的空間決定某些職位薪酬等級。” [12] 當前，我國公務(wù)員統(tǒng)一的職級工資制存在工資整體偏低、激勵效應(yīng)不明顯、人力資源未有效開發(fā)等問題，難以適應(yīng)政府扁平化變革的需要。因此有必要將中央的一些工資權(quán)力下放給地方，將各級政府統(tǒng)一控制的工資檔次和標準適當下放給各部門，公務(wù)員工資制度逐漸由等級工資制向績效工資制轉(zhuǎn)變。與此同時，在科學(xué)的職位分析基礎(chǔ)上，緊密結(jié)合公務(wù)員的工作績效，試行靈活的、彈性的寬帶薪酬制，這是公務(wù)員管理的科學(xué)化、現(xiàn)代化所必需的。

(三 ) 組建公務(wù)員工作團隊

當前，美國聯(lián)邦政府為適應(yīng)政府部門組織結(jié)構(gòu)由金字塔型向網(wǎng)絡(luò)狀的扁平化組織形態(tài)的轉(zhuǎn)變，賦予各政府部門工作設(shè)計的彈性空間。公共部門可以根據(jù)各自的工作目標和使命，自行組建工作團隊。這一點值得我們借鑒。政府部門要大力提倡組建工作或項目團隊，團隊人數(shù)不受限制，成員可以跨部門，團隊負責(zé)人可以靈活處理成員的工作任務(wù)及職位等級;團隊還可以自行調(diào)整某些職位的職責(zé)和任職資格條件。這樣一來，公共部門的縱向?qū)蛹壒芾磙D(zhuǎn)變?yōu)闄M向職位及團隊管理，相互信任的合作關(guān)系取代了上下級監(jiān)督關(guān)系，提高了公務(wù)員的積極性和公共部門的效率，弱化了“官本位”意識，也有利于促進政府組織向扁平化形態(tài)發(fā)展。

(四 ) 實行靈活的雇傭制度

美國聯(lián)邦政府根據(jù)“三葉草”理論，在公共人力資源管理過程中，區(qū)分由一部分精英人物構(gòu)成公務(wù)員隊伍的核心成員和大量臨時短期或季節(jié)性的雇員，增加雇傭制度的彈性。這一點也值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。我國公務(wù)員靈活的雇傭方式主要包括兩種：一種是享受所有福利的常任制職位;一種是享受有限福利的非常任制或臨時性職位。臨時性職位有任期限制，期滿是否續(xù)聘由行政機構(gòu)決定。一項重要的規(guī)則是允許非常任制職位雇員參與晉升常任制職位的競爭，以顯示公平原則并在公務(wù)員任用中引入競爭機制。我國公務(wù)員雇傭關(guān)系的總體發(fā)展趨勢是彈性化，逐漸縮小永久性職業(yè)雇員，擴大非常任的臨時人員和例外人員。

(五 ) 實施人性化的工作安排

公務(wù)員的管理要堅持以人為本的理念，實施人性化管理。從美國公務(wù)員實行的彈性工作安排來看，在公務(wù)員的彈性工作時間選擇、遠程辦公、兼職工作、自愿減少工作時間、臨時工作、假期分享與集中、工作分享等政策上都堅持了以人為本的理念，照顧到公務(wù)員本人及家庭的實際困難，因此能夠保護公務(wù)員的合法權(quán)益，提升了整個公務(wù)員隊伍的士氣，有利于公務(wù)員工作積極性的發(fā)揮，這些政策因此得到公務(wù)員的普遍擁護和贊成。從政府部門而言，實行相關(guān)彈性政策，不僅減輕了政府的財政負擔(dān)，而且降低了曠工率和離職率，提高了工作效率。在以人為本的理念指導(dǎo)下，隨著電子政務(wù)在我國政府部門的廣泛應(yīng)用和深入開展，像遠程辦公、彈性工作時間選擇、工作分享、假期分享與集中等人性化措施應(yīng)在公務(wù)員管理中得到運用和推廣。

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