美國(guó)現(xiàn)行的政府救災(zāi)體制主要形成于2001年“9.11”恐怖襲擊之后。在此之前，美國(guó)政府對(duì)自然或人為災(zāi)害的反應(yīng)機(jī)制主要集中在州和地方一級(jí)政府，而聯(lián)邦政府只是地方政府的補(bǔ)充與支持。“9?11”恐怖襲擊發(fā)生后，政府意識(shí)到需要加強(qiáng)聯(lián)邦政府對(duì)災(zāi)害的反應(yīng)速度和反應(yīng)能力，因而小布什總統(tǒng)在2002年7月發(fā)表的《國(guó)家國(guó)土安全戰(zhàn)略》中號(hào)召建立一個(gè)全國(guó)性的災(zāi)害管理系統(tǒng)，將分散的應(yīng)對(duì)計(jì)劃整合起來(lái)，形成一個(gè)統(tǒng)一的協(xié)調(diào)多部門的災(zāi)害管理計(jì)劃。政府救災(zāi)體制由此產(chǎn)生，它主要由以下三部分組成。

一個(gè)管理部門：國(guó)土安全部

2002年11月，總統(tǒng)簽署了《國(guó)土安全法》正式組建國(guó)土安全部。2003年3月，國(guó)土安全部正式成立并開(kāi)始運(yùn)作。它的主要任務(wù)包括：一是建立綜合性的全國(guó)突發(fā)事件管理體系，以協(xié)調(diào)聯(lián)邦、州和地方政府共同有效地應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)突發(fā)事件的準(zhǔn)備、反應(yīng)和恢復(fù)工作；二是利用全國(guó)突發(fā)事件管理體系制定并管理全國(guó)反應(yīng)計(jì)劃，為國(guó)家層面政策的執(zhí)行提供體制和機(jī)制的保證，也為聯(lián)邦政府援助州和地方突發(fā)事件管理提供指導(dǎo)和依據(jù)。此外，為了加強(qiáng)聯(lián)邦政府各部門之間的協(xié)調(diào)，總統(tǒng)簽署指令要求聯(lián)邦政府各部門把全國(guó)突發(fā)事件管理體系運(yùn)用到本部門的突發(fā)事件管理工作中，同時(shí)加入全國(guó)反應(yīng)計(jì)劃，協(xié)助國(guó)土安全部保證該計(jì)劃的順利實(shí)施和正常運(yùn)作。

一個(gè)管理體系：全國(guó)突發(fā)事件管理體系

2004年3月，國(guó)土安全部出臺(tái)了全國(guó)突發(fā)事件管理體系，并向各級(jí)政府部門遞交了備忘錄。全國(guó)突發(fā)事件管理體系是一個(gè)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的以政府內(nèi)部為主的合作框架，它規(guī)定了一組重要的原則和概念，制定了標(biāo)準(zhǔn)化的反應(yīng)程序，以使各級(jí)各部門政府都能高效有序、協(xié)同一致地加入到突發(fā)事件的應(yīng)急管理中。其核心是突發(fā)事件指揮系統(tǒng)，包括指揮、計(jì)劃、運(yùn)作、后勤保障和資金、行政管理五大主要功能，并能根據(jù)事件的復(fù)雜性和嚴(yán)重程度不斷對(duì)其組織結(jié)構(gòu)和規(guī)模進(jìn)行調(diào)整，從而為參與突發(fā)事件管理的各部門提供協(xié)調(diào)，幫助他們對(duì)事件進(jìn)行管理。

一個(gè)反應(yīng)計(jì)劃：全國(guó)反應(yīng)計(jì)劃

2004年12月，聯(lián)邦政府批準(zhǔn)了全國(guó)反應(yīng)計(jì)劃，該計(jì)劃涵蓋了對(duì)恐怖活動(dòng)、自然災(zāi)害以及其它緊急事件的防御、準(zhǔn)備、反應(yīng)和恢復(fù)工作，與全國(guó)突發(fā)事件管理體系結(jié)合，為聯(lián)邦政府向州和地方政府提供援助以及履行聯(lián)邦政府權(quán)力和職責(zé)提供了依據(jù)和保證。該計(jì)劃在反應(yīng)程序上依然秉承了突發(fā)事件處理盡可能在最低行政層面的原則，堅(jiān)持由地方政府采取最初的反應(yīng)行動(dòng)，當(dāng)?shù)胤秸芰蛸Y源不足時(shí)，請(qǐng)求鄰近地方政府的支持，仍不能解決則請(qǐng)求州政府或通過(guò)州與州之間的互助協(xié)議請(qǐng)求周邊有關(guān)州支持，最后請(qǐng)求聯(lián)邦政府幫助。

上述救災(zāi)體制在災(zāi)害來(lái)臨時(shí)，要想反應(yīng)及時(shí)，運(yùn)轉(zhuǎn)順暢，關(guān)鍵在于以下兩點(diǎn)：一是各部門分工明確，各盡其責(zé)；二是部門間信息暢通，協(xié)調(diào)有序。

在分工方面，美國(guó)政府將救災(zāi)中有可能會(huì)涉及的各項(xiàng)任務(wù)進(jìn)行了初步劃分，并根據(jù)各政府部門的職責(zé)予以分工，建立了15個(gè)應(yīng)急支持功能小組，指定了主要的責(zé)任部門。具體而言，第一組由交通部主要負(fù)責(zé)交通；第二組由國(guó)土安全部（信息分析和基礎(chǔ)設(shè)施保障/全國(guó)通訊中心）負(fù)責(zé)通訊；第三組由國(guó)防部和國(guó)土安全部（聯(lián)邦應(yīng)急管理局）負(fù)責(zé)公共建設(shè)工程；第四組由農(nóng)業(yè)部（森林局）負(fù)責(zé)消防；第五組由國(guó)土安全部（聯(lián)邦應(yīng)急管理局）負(fù)責(zé)緊急管理；第六組由國(guó)土安全部（聯(lián)邦應(yīng)急管理局）和美國(guó)紅十字會(huì)負(fù)責(zé)群眾照顧、災(zāi)民住房和公共服務(wù)；第七組由白宮總務(wù)管理局負(fù)責(zé)資源支持；第八組由衛(wèi)生和福利部負(fù)責(zé)公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)；第九組由國(guó)土安全部（聯(lián)邦應(yīng)急管理局）負(fù)責(zé)城市搜救；第十組由環(huán)境保護(hù)局和國(guó)土安全部（海岸警衛(wèi)隊(duì)）負(fù)責(zé)石油和有害材料管理；第十一組由農(nóng)業(yè)部和內(nèi)務(wù)部負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)和自然資源；第十二組由能源部負(fù)責(zé)能源；第十三組由國(guó)土安全部和司法部負(fù)責(zé)社會(huì)治安；第十四組由農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、國(guó)土安全部（聯(lián)邦應(yīng)急管理局）、住房和城市發(fā)展部、財(cái)政部和小型企業(yè)管理局負(fù)責(zé)遠(yuǎn)期社區(qū)恢復(fù)和減災(zāi)；第十五組由國(guó)土安全部（聯(lián)邦應(yīng)急管理局）負(fù)責(zé)外部事務(wù)。

在協(xié)調(diào)方面，由于救災(zāi)工作涉及了眾多的政府部門，因而不同部門間、不同層級(jí)間的溝通協(xié)調(diào)對(duì)于救援工作的順利展開(kāi)就顯得尤為重要。在美國(guó)政府救災(zāi)體制中協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)主要分為全國(guó)、區(qū)域和地方三個(gè)層面。在全國(guó)和地方層面上，協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)又可以分為兩類：一是協(xié)調(diào)中心，主要負(fù)責(zé)為現(xiàn)場(chǎng)的救援工作提供信息的收集與共享，資源的協(xié)調(diào)與分配；二是多部門協(xié)調(diào)實(shí)體，這些機(jī)構(gòu)更像是決策和沖突處理機(jī)構(gòu)，它們需要確定事件處理和資源分配的優(yōu)先順序，解決部門間政策沖突，并為救援活動(dòng)提供戰(zhàn)略指導(dǎo)。在這些機(jī)構(gòu)中，有一些是部門的常設(shè)機(jī)構(gòu)，有一些則是臨時(shí)組建的。

在全國(guó)層面，災(zāi)害救援的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)主要是國(guó)土安全執(zhí)行中心和組織間的事件管理組。前者是國(guó)土安全部的一個(gè)常設(shè)機(jī)構(gòu)，促進(jìn)部門間的信息共享與協(xié)調(diào)；后者是聯(lián)邦政府層面的多部門協(xié)調(diào)實(shí)體，主要負(fù)責(zé)聯(lián)邦各部門高層間的關(guān)于災(zāi)害應(yīng)對(duì)方面的戰(zhàn)略協(xié)調(diào)與決策。

在區(qū)域?qū)用?，主要的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是區(qū)域反應(yīng)協(xié)調(diào)中心，它是聯(lián)邦應(yīng)急管理局的下設(shè)機(jī)構(gòu)。在此，區(qū)域的概念是指為了應(yīng)對(duì)全國(guó)范圍的救援工作，聯(lián)邦應(yīng)急管理局將全國(guó)50個(gè)州和地區(qū)劃分為12個(gè)區(qū)域，因而它管轄的范圍要大于州。聯(lián)邦應(yīng)急管理局在這12個(gè)區(qū)域分別設(shè)有辦公室，并配備全職工作人員，在災(zāi)害救援時(shí)還吸收預(yù)備役軍人參加反應(yīng)行動(dòng)。平時(shí)這些區(qū)域辦公室主要與各州合作開(kāi)展應(yīng)急計(jì)劃編制、救災(zāi)項(xiàng)目制定；當(dāng)州政府請(qǐng)求聯(lián)邦支持時(shí)，聯(lián)邦應(yīng)急管理局通過(guò)這些區(qū)域反應(yīng)協(xié)調(diào)中心進(jìn)行救災(zāi)協(xié)調(diào)。

在地方層面，救災(zāi)的協(xié)調(diào)工作主要由聯(lián)合現(xiàn)場(chǎng)辦公室和應(yīng)急執(zhí)行中心負(fù)責(zé)。前者是一個(gè)由聯(lián)邦政府派出人員建立在受災(zāi)地區(qū)的多部門協(xié)調(diào)實(shí)體，它為在災(zāi)害應(yīng)對(duì)和事故處理中負(fù)有主要責(zé)任的聯(lián)邦、州、地方相關(guān)政府部門以及第三部門的相關(guān)組織提供了一個(gè)溝通和協(xié)調(diào)的平臺(tái)；后者是地方政府建立的應(yīng)對(duì)災(zāi)害的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，它根據(jù)所設(shè)政府管轄權(quán)的不同而呈現(xiàn)出不同的層級(jí)，其主要的職能是協(xié)調(diào)和促進(jìn)地方、州、州際間災(zāi)害救援的規(guī)劃和協(xié)調(diào)。當(dāng)聯(lián)邦政府參與救災(zāi)時(shí)，聯(lián)合現(xiàn)場(chǎng)辦公室與各地的應(yīng)急執(zhí)行中心共同合作開(kāi)展救援工作。

誠(chéng)然，制度很重要，但關(guān)鍵還在于落實(shí)。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家道格拉斯·諾斯說(shuō)過(guò)，由于實(shí)施通常都是不完美的，因而制度與績(jī)效之間并不存在嚴(yán)格的一一對(duì)應(yīng)關(guān)系。在美國(guó)現(xiàn)行的政府救災(zāi)體制出臺(tái)不久，美國(guó)在兩個(gè)月內(nèi)先后經(jīng)歷了兩次危害相同的颶風(fēng)災(zāi)害，分別是卡特里娜颶風(fēng)和麗塔颶風(fēng)。前者由于各級(jí)政府的失職使政府的救災(zāi)能力飽受詬病，而后者則由于政府重視、應(yīng)對(duì)及時(shí)而取得不錯(cuò)的成績(jī)。同樣的救災(zāi)體制下，由于政府落實(shí)情況的不同而產(chǎn)生不同的救災(zāi)效果，這也提醒我們?cè)诓粩嗤晟莆覈?guó)現(xiàn)行救災(zāi)體制的同時(shí)，還要注重相關(guān)制度的貫徹落實(shí)，從而不斷提高我國(guó)的災(zāi)害預(yù)防和應(yīng)對(duì)能力，在一個(gè)全球?yàn)?zāi)害頻發(fā)的時(shí)期，更好地保護(hù)人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。