國外食品安全監(jiān)管和啟示

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國外食品安全監(jiān)管和啟示

一、國外食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀

(一)全球食品安全的突出問題

在當今世界,無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家,都面臨著食品安全問題的挑戰(zhàn)。發(fā)達國家的問題主要在于,新技術(shù)、新工藝、新材料在農(nóng)業(yè)和食品工業(yè)中應(yīng)用而產(chǎn)生的食品污染,其中生物污染占很大比重。經(jīng)濟快速成長的發(fā)展中國家則面臨著化學(xué)污染和生物污染的雙重挑戰(zhàn)。欠發(fā)達國家的主要矛盾是增加食品供給的壓力,食品安全大多還沒有提上議事日程。隨著經(jīng)濟全球化和國際貿(mào)易、跨國旅游和文化交流的迅速發(fā)展,任何一個食品安全事件也都很容易演變?yōu)閲H性問題。食品安全問題已經(jīng)成為無國界的話題,在全球范圍內(nèi)引發(fā)了人們的深刻反思。

(二)食品安全問題的危害和影響

一是食品安全問題危及公眾健康??茖W(xué)研究表明,食品中的有毒有害物質(zhì)直接影響人的生長發(fā)育,誘發(fā)急性中毒和慢性疾病,甚至導(dǎo)致死亡。據(jù)世界衛(wèi)生組織估計,每年全球有數(shù)以億計的人因食品污染、飲用水污染而患病。英國發(fā)生瘋牛病后,雖然因病直接致死的人數(shù)只有69人,但由于瘋牛病潛伏期長、確診困難,至今人們?nèi)孕拇婵謶帧?/p>

二是食品安全問題造成經(jīng)濟損失。在過去20多年中,發(fā)生在世界各地的食品安全事件,不僅對人類身體健康帶來了危害,而且對農(nóng)業(yè)、食品業(yè)、旅游業(yè)等也造成了不同程度的影響,每年全球食品安全事件導(dǎo)致的經(jīng)濟損失數(shù)額巨大。例如,比利時因二惡英事件,不僅本國大量銷毀活雞和雞肉加工制品,造成直接經(jīng)濟損失達13億歐元,而且使整個歐盟畜產(chǎn)品貿(mào)易也蒙受巨額損失。

三是食品安全問題引發(fā)國際貿(mào)易爭端。近年來,世界貿(mào)易組織(WTO)各成員國在普遍實行關(guān)稅減讓后,根據(jù)允許各成員國自行制定和選擇進口食品標準的規(guī)則,越來越多的國家把提高食品安全標準作為技術(shù)性貿(mào)易壁壘措施。例如,日本通過設(shè)置技術(shù)壁壘限制大米進口,上世紀90年代初只檢測幾項農(nóng)藥殘留指標,1994年增加到56項,2006年進一步增加到123項。

四是食品安全問題影響政府公信力。從國際經(jīng)驗看,食品安全事件還會直接影響公眾對政府的信任度,重大食品安全事件甚至?xí)茐纳鐣€(wěn)定、危及國家安全。能否保障食品安全,已成為衡量政府行政能力的重要尺度。比利時由于發(fā)生二惡英事件直接導(dǎo)致了政府的更迭。德國也因發(fā)生瘋牛病事件導(dǎo)致了聯(lián)邦政府衛(wèi)生部長和農(nóng)業(yè)部長辭職。

(三)國際社會積極應(yīng)對食品安全問題的挑戰(zhàn)

鑒于一些惡性食品安全事件在全球所產(chǎn)生的重大影響,以及對轉(zhuǎn)基因食品安全性的激烈爭論,國際組織積極采取行動,推動各國改善食品安全狀況。聯(lián)合國糧農(nóng)組織、世界衛(wèi)生組織等國際組織采取了一系列行動,積極推進全球范圍的食品安全控制和管理。1996年,聯(lián)合國糧農(nóng)組織發(fā)表的《世界糧食安全羅馬宣言》提出:人人享有獲取安全而富有營養(yǎng)食品的權(quán)利。2000年,第53屆世界衛(wèi)生大會將食品安全列為世界衛(wèi)生組織的工作重點和優(yōu)先解決的問題。2002年,世界衛(wèi)生組織發(fā)布了全球食品安全戰(zhàn)略,制定了加強全球食源性疾病監(jiān)控、為發(fā)展中國家提供援助和培訓(xùn)等措施。國際食品法典委員會制定了一系列國際食品標準、指導(dǎo)性原則、推薦性操作規(guī)程、檢測分析方法和相關(guān)法典文件,為發(fā)展國際食品貿(mào)易和促進各國食品安全管理,提供了標準依據(jù)和技術(shù)指導(dǎo)。國際標準化組織(ISO)制定了食品安全管理體系標準,國際有機農(nóng)業(yè)運動聯(lián)盟(IFOAM)制定了有機食品標準。國際消費者聯(lián)盟(CI)等組織也積極推動國際性和區(qū)域性食品安全活動。

鑒于食品安全問題對于公眾健康、經(jīng)濟發(fā)展、社會安寧和國家形象等均構(gòu)成了重要影響,各國政府都積極采取應(yīng)對措施,有針對性地調(diào)整和完善食品安全管理體系。美國于1997年制定了“總統(tǒng)食品安全行動計劃”,1998年組建了總統(tǒng)食品安全委員會。“9.11”事件后,美國更是把食品安全視為國家安全,投資力度明顯加大。2002年6月,美國國會通過了食品反恐法(《公共健康安全及生物恐怖主義的預(yù)防及對策法案》),對相關(guān)食品安全機構(gòu)的撥款大幅度增加。歐盟于2002年成立了歐盟食品安全局、食品安全實驗室等具有權(quán)威性的機構(gòu),負責(zé)協(xié)調(diào)處理歐盟各國的食品安全事務(wù),2006年正式頒布實施了《歐盟食品及飼料安全管理法》。加拿大、澳大利亞、新西蘭、日本、韓國和印度等國,也都在積極調(diào)整和優(yōu)化國家食品安全監(jiān)控和管理系統(tǒng),并大幅度增加科技投入,改善本國的食品安全狀況。

此外,各國的新聞媒體在傳播食品安全知識、曝光食品安全事件等方面也發(fā)揮了積極作用。

二、國外食品安全管理的基本做法

(一)國外食品安全的政府管理模式

世界主要國家和地區(qū)的政府食品安全管理模式,大體可以分為兩種類型:一類是單一部門管理的模式,政府設(shè)置獨立的食品安全管理機構(gòu),全權(quán)負責(zé)食品安全事務(wù),比較典型的有德國、加拿大。另一類是多部門管理的模式,將食品安全管理職能分設(shè)在幾個政府部門,其中又可分為分類管理和分段管理兩種形式。當然,這兩種形式的分工也會有交叉,法國的管理體制基本屬于分段管理,美國和日本的管理體制大體屬于分類管理。下面選擇德國、法國和日本簡要介紹一下這幾種管理模式。

德國在2001年政府機構(gòu)調(diào)整后,將食品安全工作交由聯(lián)邦食品與農(nóng)業(yè)部統(tǒng)一監(jiān)管,下設(shè)風(fēng)險評估研究所和食品安全局兩個機構(gòu)。風(fēng)險評估研究所主要負責(zé)食品安全有關(guān)風(fēng)險的評估,并提交評估報告和政策建議。食品安全局負責(zé)風(fēng)險管理,應(yīng)對突發(fā)事件,協(xié)調(diào)國內(nèi)各州食品安全事務(wù)以及與歐盟有關(guān)機構(gòu)的聯(lián)系。

法國的食品安全監(jiān)管主要由農(nóng)業(yè)部、財經(jīng)工業(yè)部和衛(wèi)生部三個部門承擔(dān)。農(nóng)業(yè)部負責(zé)從生產(chǎn)到銷售等環(huán)節(jié)的食品安全監(jiān)管,包括制定有關(guān)技術(shù)規(guī)范。財經(jīng)工業(yè)部負責(zé)市場交易環(huán)節(jié)的食品安全和誠信監(jiān)管。衛(wèi)生部負責(zé)調(diào)查食品安全事件,并對違法行為進行處罰。

日本的食品安全監(jiān)管分別由農(nóng)林水產(chǎn)省和厚生勞動省兩個部門負責(zé),并成立了內(nèi)閣食品安全委員會,協(xié)調(diào)上述兩個部門的食品安全管理工作。農(nóng)林水產(chǎn)省負責(zé)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的食品安全管理、進口動植物農(nóng)產(chǎn)品檢疫、批發(fā)市場和屠宰場保障食品安全的設(shè)施建設(shè)等;厚生勞動省負責(zé)加工和流通環(huán)節(jié)(除批發(fā)市場和屠宰場設(shè)施建設(shè)外)食品安全監(jiān)督管理、進口加工食品安全檢查。此外,衛(wèi)生部門負責(zé)與食品安全有關(guān)的監(jiān)督抽查并對社會公布結(jié)果。

我們不能簡單地評判各國食品安全管理模式的優(yōu)劣,因為這些國家選擇的管理模式取決于本國的歷史傳統(tǒng)、基本國情和發(fā)展階段等因素。多部門分段監(jiān)管有利于充分發(fā)揮各個監(jiān)管部門的專業(yè)化優(yōu)勢,但是從食品安全特性的角度,部門過多、分段監(jiān)管確實更容易引發(fā)監(jiān)管重復(fù)、空白和矛盾等問題,增加協(xié)調(diào)難度、降低效率。

(二)國外食品安全管理的主要措施

世界主要國家的食品安全管理措施,可歸納為以下三個主要方面:

一是建立健全法律法規(guī)體系。歐盟、美國、加拿大、日本等國家和地區(qū)的食品安全立法法律較為嚴密、完備,為保障食品安全提供了詳細的行為規(guī)范和充分的法律依據(jù)。其食品安全立法,大體上有三種情形:一是在部分綜合性法律中做出保障食品安全的規(guī)定,例如,美國的《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》。二是在單一性法律中對食品質(zhì)量安全做出規(guī)定,例如,英國的《動物防疫法》。三是在聯(lián)邦立法和地方立法,例如,美國加州立法禁止食用活的動物。

二是制定統(tǒng)一權(quán)威的技術(shù)法規(guī)。發(fā)達國家有關(guān)食品安全的技術(shù)法規(guī)具有統(tǒng)一性和權(quán)威性。對涉及食品安全性狀及其產(chǎn)地環(huán)境的標準,都是通過政府主管部門發(fā)布技術(shù)法規(guī)、法令和指令來強制執(zhí)行。如歐盟的食品安全標準,由歐盟委員會發(fā)布指令。美國的獸藥和食品添加劑標準,由聯(lián)邦政府食品藥品管理局制定頒布等。近年來,發(fā)達國家的食品安全技術(shù)法規(guī)及其標準不斷提高、越來越嚴格。

三是強化食品安全監(jiān)督管理。從近年的發(fā)展趨勢看,發(fā)達國家越來越重視食品安全監(jiān)督管理,已將食品安全監(jiān)管納入整個社會公共安全管理體系。發(fā)達國家強化食品安全監(jiān)管主要表現(xiàn)在四個方面:一有明確的法律法規(guī);二有健全的監(jiān)管機構(gòu);三有清晰明確的職責(zé)分工;四有一批高素質(zhì)的專業(yè)管理人員。例如,美國的食品監(jiān)管人員由政府的專業(yè)食品檢查員、微生物學(xué)家、食品化學(xué)家、流行病學(xué)家及其他食品科學(xué)家承擔(dān),各方人員攜手合作,使美國食品安全監(jiān)管系統(tǒng)得以有效運行。發(fā)達國家還根據(jù)國內(nèi)外政治經(jīng)濟形勢變化,對食品安全管理措施做出及時的相應(yīng)調(diào)整,以提高對可能發(fā)生的食品安全事件的預(yù)防能力,以及對突發(fā)性食品污染事件的應(yīng)急處理能力。

(三)國外食品安全管理的基本特點

概括起來,發(fā)達國家的食品安全管理主要有以下五個基本特點:

一是以風(fēng)險評估為基礎(chǔ)的科學(xué)管理。食品安全風(fēng)險評估是食品安全管理實踐中行之有效的重要方法。在食品安全管理過程中,實行風(fēng)險評估可以為制定標準、掌握食源性疾病變化趨勢和形成食源性疾病控制對策提供依據(jù)。目前,世界貿(mào)易組織各成員國政府已基本達成共識,未來的食品安全管理體系應(yīng)該是建立在風(fēng)險評估基礎(chǔ)上的預(yù)防性體系。

二是實施從農(nóng)田到餐桌的全程控制。全程質(zhì)量控制已成為世界各國公認的食品安全最佳防控模式,其基本方法是:對食品的生產(chǎn)、收獲、加工、包裝、運輸、貯藏和銷售等各個環(huán)節(jié),以及食品生產(chǎn)過程中所涉及的化肥、農(nóng)藥、飼料、包裝材料等,進行有效的安全監(jiān)管,并在控制中廣泛采用良好農(nóng)業(yè)規(guī)范、良好生產(chǎn)規(guī)范、良好衛(wèi)生規(guī)范、標準衛(wèi)生操作程序,以及危害分析和關(guān)鍵點控制等方法。通過全程監(jiān)管,能夠預(yù)先評估和防范可能出現(xiàn)問題的環(huán)節(jié),并以此為基礎(chǔ),實行問題食品的追溯和召回制度。

三是提高食品安全管理透明度。發(fā)達國家都十分強調(diào)食品安全管理政策、管理措施的公開性和透明度,以增強生產(chǎn)者、消費者的食品安全意識,增進公眾對食品安全管理的參與和監(jiān)督,避免媒體對食品安全事件的炒作和誤導(dǎo)。例如,美國制定了行政程序法、聯(lián)邦咨詢委員會法和信息公開法,以法律的形式保證食品安全管理的公開和透明,讓公眾參與和了解食品安全管理過程。這不僅使制度更加完善、管理更加有效,而且也使公眾對食品安全更有信心。

四是建立以預(yù)防為主的管理機制。發(fā)達國家高度重視食品安全的預(yù)警和防范,許多國家重視建立食品安全預(yù)警機制,加強風(fēng)險信息分析和應(yīng)急處理能力,普遍采取建立食品安全信息跟蹤、采集和分析制度,對所收集到的食品安全預(yù)警信息進行分析和評估,預(yù)測危害發(fā)生的可能性和嚴重程度。例如,1979年歐盟委員會開始實施風(fēng)險評估通報制度,并正式啟用了食品、飼料快速預(yù)警體系。在這種預(yù)警機制下,當一國出現(xiàn)食品安全問題時,能及時向歐盟管理機構(gòu)和其他成員國提供有效信息,以防止食品安全問題的蔓延。

五是強化自律機制。食品生產(chǎn)經(jīng)營者只是一個市場經(jīng)濟主體,本能地追求利益最大化。發(fā)達國家能夠充分認識和利用生產(chǎn)經(jīng)營者的經(jīng)濟理性,通過建立完善的制度機制去約束其行為以實現(xiàn)其自律。具體包括:完善的監(jiān)測、檢測、評估、追溯等體系,提高違法違規(guī)行為被懲罰的概率;建立嚴格的獎懲機制、成熟的信用體系,加大對違規(guī)違法的懲罰,讓絕大多數(shù)違法的生產(chǎn)者得不償失,食品企業(yè)自愿的遵守規(guī)則,按照標準和要求生產(chǎn)安全食品。

三、我國食品安全監(jiān)管面臨的主要矛盾

(一)發(fā)展階段的制約

在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面,全國有近2.5億農(nóng)戶,戶均耕地面積只有7.3畝,標準化實施程度低、投入品和生產(chǎn)過程監(jiān)控難以現(xiàn)實。在食品加工經(jīng)營方面,據(jù)不完全統(tǒng)計,全國共有各類食品加工企業(yè)近45萬家,其中約80%是10人以下的小企業(yè)、小作坊;各類食品經(jīng)營企業(yè)1000多萬家,其中規(guī)模以上的企業(yè)不足3%,絕大多數(shù)為個體工商戶。食品企業(yè)基數(shù)大、規(guī)模小,多數(shù)企業(yè)從業(yè)人員食品專業(yè)素質(zhì)不高和質(zhì)量安全意識差。在食品消費方面,目前我國城鄉(xiāng)居民總體收入水平還不高,大多數(shù)消費者在購買食品時仍然以價廉作為優(yōu)先選擇;廣大消費者雖然越來越重視食品消費安全,但卻普遍缺乏足夠的食品安全知識;全社會廣為提倡保護消費者權(quán)益,但消費者的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)還難以落實。從現(xiàn)階段的實際情況看,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、食品加工經(jīng)營和消費者自我保護這三個環(huán)節(jié),目前都還存在著食品安全保障的缺陷,對從源頭上提高食品安全水平構(gòu)成了制約。

(二)科技支撐的制約

我國食品安全的技術(shù)支撐體系建設(shè)明顯滯后,具有較強能力、較高水平的食品質(zhì)量安全研究、檢測、風(fēng)險評估的機構(gòu)數(shù)量少、起步晚,先進的風(fēng)險評估機制和風(fēng)險管理方法剛開始建立,檢測技術(shù)、設(shè)施裝備尚不能滿足市場監(jiān)管和國際貿(mào)易發(fā)展的需要,現(xiàn)有技術(shù)標準科技含量較低、標準體系不夠完善和統(tǒng)一,食品安全專業(yè)技術(shù)人才整體水平不高等,也都影響了我國食品安全管理水平的提高。

(三)監(jiān)管能力的制約

我國的食品安全監(jiān)管體系正處于發(fā)展和完善階段。當前突出的問題,一是行政監(jiān)管力量不足,特別是省以下的機構(gòu)不適應(yīng)發(fā)展需要,普遍存在人員少、經(jīng)費不足的困難;二是行業(yè)協(xié)會發(fā)育不完善,行業(yè)自律程度低,部分企業(yè)誠信缺失,大量本應(yīng)由社會中介組織完成的工作仍基本壓在政府身上。三是我國農(nóng)產(chǎn)品和食品生產(chǎn)、加工、經(jīng)營點多面廣,食品安全監(jiān)管工作量大、成本高,很容易出現(xiàn)食品安全監(jiān)管的漏洞和死角。特別是在廣大農(nóng)村和偏遠地區(qū),食品安全知識的普及和監(jiān)管能力十分薄弱,有的地方近乎空白,許多假冒偽劣和城市銷不掉的“問題”食品大量流向這些地區(qū)。

(四)立法和執(zhí)法的制約

盡管我國在食品安全方面的立法已經(jīng)不少,執(zhí)法力度也在逐步加大,但總的看,還普遍存在對食品安全監(jiān)督執(zhí)法不嚴的問題。主要表現(xiàn)在:現(xiàn)行法律法規(guī)對違法行為的處罰偏輕,行政執(zhí)法與刑事司法銜接不夠,對違法者的威懾力不強,這些都造成了“守法成本高、違法成本低”的現(xiàn)象。一些地方片面考慮經(jīng)濟增長、財政收入和勞動就業(yè)等問題,存在保護主義傾向,妨礙食品安全行政執(zhí)法,這也在一定程度上導(dǎo)致違規(guī)違法事件屢禁不止。

四、國外食品安全管理的重要啟示

一是在政策層面,正確認識我國食品安全問題,科學(xué)地制定食品安全目標,進一步完善食品安全法律法規(guī)和管理體制。二是在技術(shù)層面,加強能力建設(shè),健全食品安全支撐體系。三是在工作層面,明確“預(yù)防為主、源頭治理”的工作思路,建立有效的監(jiān)管協(xié)調(diào)機制,進一步明確各部門的職責(zé)范圍和從中央到地方的工作機制。四是采用食品安全綜合指數(shù),通過建立一系列指標及相應(yīng)指標的度量標尺來較為科學(xué)、客觀、全面地動態(tài)反映我國食品安全狀況,具體評價維度包括政府投入、生產(chǎn)過程、產(chǎn)品狀況等。食品安全綜合指數(shù)能夠簡化和改進社會各界對食品安全的了解,緩解公眾對食品合格率等單一評價指標的抵觸和恐慌,有利于構(gòu)建和諧社會。同時,食品安全綜合指數(shù)可以使決策者更關(guān)注那些與食品安全相關(guān)的關(guān)鍵問題和優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域,并掌握這些問題的當前狀態(tài)及進展情況,有針對性地進行政策調(diào)控或系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

羅云波系中國農(nóng)業(yè)大學(xué)食品科學(xué)與營養(yǎng)工程學(xué)院院長、教授;陳思系中國農(nóng)大食品科學(xué)與營養(yǎng)工程學(xué)院博士;吳廣楓系中國農(nóng)大食品科學(xué)與營養(yǎng)工程學(xué)院副教授

責(zé)任編輯:鄭瑜校對:總編室最后修改:
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