擺在立法者面前的現(xiàn)實(shí)是：18年來我國社會主義法律體系不斷完善，環(huán)保單項(xiàng)法律制度不斷健全，環(huán)保機(jī)構(gòu)改革不斷推進(jìn)，公眾環(huán)境意識不斷提高，環(huán)境司法保障不斷增強(qiáng)。如果再加上環(huán)保壓力不斷增大的現(xiàn)實(shí)背景，我認(rèn)為本次修法成功的關(guān)鍵是要將“有限修改”的基本命題化為“有效修改”的立法行動。

早在1993年八屆全國人大成立環(huán)資委之時，1989年《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（以下簡稱《環(huán)保法》）的修改就被納入到修法的議事日程。盡管此后第九、十、十一屆全國人大常委會均將修法納入立法規(guī)劃，并開展了數(shù)十次專題調(diào)研、執(zhí)法檢查以及專門組織法律專家和官員赴境外考察培訓(xùn)環(huán)境立法，但直到18年后的2011年年初，全國人大常委會才最終決定將《環(huán)保法》的修改作為2011年度的立法工作，環(huán)資委也將修法草案的工作委托環(huán)保部進(jìn)行。從修法動議的這一歷程可以看出，修改《環(huán)保法》的難度是相當(dāng)大的。

出乎很多學(xué)者、官員以及各界人士的意料，本次修法確定的總目標(biāo)是“有限修改”，修法的基本原則是“有限目標(biāo)、突出重點(diǎn)”、“穩(wěn)定體制、固化職責(zé)”與“強(qiáng)化責(zé)任、完善制度”。根據(jù)我個人1993年以來多次參與全國人大環(huán)資委以及與有關(guān)部門就修法工作進(jìn)行研討的理解，做出這種選擇，一是因?yàn)?8年來伴隨環(huán)境污染和生態(tài)破壞的不斷加劇，修法呼聲日益高漲；二是因?yàn)樾薹ㄗ鳛榄h(huán)保法治的一項(xiàng)系統(tǒng)工程面臨諸多現(xiàn)實(shí)課題，不僅理論分歧較大，而且因體制和機(jī)制問題導(dǎo)致的實(shí)踐難度也很高。在這個背景下，全國人大常委會決定修法并將總目標(biāo)定為有限修改，是特定歷史條件下，既高度肯定1989年《環(huán)保法》的地位與作用又合理推動作為環(huán)?；痉ǖ摹董h(huán)保法》與不斷修改完善的有關(guān)環(huán)保單項(xiàng)法律法規(guī)在制度之間建立互動關(guān)系的兩全之策。

擺在立法者面前的現(xiàn)實(shí)是：18年來我國社會主義法律體系不斷完善，環(huán)保單項(xiàng)法律制度不斷健全，環(huán)保機(jī)構(gòu)改革不斷推進(jìn)，公眾環(huán)境意識不斷提高，環(huán)境司法保障不斷增強(qiáng)。如果再加上環(huán)保壓力不斷增大的現(xiàn)實(shí)背景，我認(rèn)為本次修法成功的關(guān)鍵是要將“有限修改”的基本命題化為“有效修改”的立法行動。以下本文擬就“有限”與“有效”的關(guān)系結(jié)合我國環(huán)保法律實(shí)施的現(xiàn)狀與問題，就修法工作涉及的十大立法課題及其應(yīng)對策略作基本論述。

課題一：有效協(xié)調(diào)修法思路和立法模式

對于《環(huán)保法》的立法思路及其與我國環(huán)境法體系的關(guān)系，法學(xué)界一直存在著法典模式與“基本法—單項(xiàng)法”模式的不同認(rèn)識。在兩大模式之下還有更為細(xì)致與不同的分化，因此一直沒有統(tǒng)一認(rèn)識。這也是十多年來法學(xué)界影響《環(huán)保法》修改的重要因素之一。

本次全國人大常委會決定有限修改《環(huán)保法》，似乎從修法思路上回避了模式選擇問題，但若修改不當(dāng)，則會給未來構(gòu)建環(huán)境法律體系或者法典化編撰帶來更多麻煩，從而影響我國社會主義法律體系的進(jìn)一步完善。因此有效協(xié)調(diào)修法思路和立法模式成為有限修改成功的第一個課題。

我認(rèn)為，有效協(xié)調(diào)修法思路和立法模式，應(yīng)當(dāng)在保持《環(huán)保法》現(xiàn)有框架體系的基礎(chǔ)上，將該法定位在國家環(huán)?；痉ǖ姆懂犞?。據(jù)我觀察，無論是法學(xué)界還是政府有關(guān)部門，他們對《環(huán)保法》作為國家環(huán)?；痉ǖ恼J(rèn)識與適法上對該法的“普遍尊重”是現(xiàn)實(shí)存在的。但是，除環(huán)境污染防治單項(xiàng)法律的結(jié)構(gòu)與內(nèi)容基本一致外，自然資源與能源、循環(huán)經(jīng)濟(jì)與清潔生產(chǎn)領(lǐng)域等的立法無論在管理模式、制度體系還是在執(zhí)法方式等方面都大相徑庭，很難形成目標(biāo)一致、體系完整的廣義環(huán)境法的體系。

因此，盡管修改有限，但在立法思路與模式上應(yīng)當(dāng)對既有自然資源保護(hù)、能源合理利用和清潔生產(chǎn)與循環(huán)經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域目標(biāo)一致的法律制度在修法中予以統(tǒng)一。同時此舉也不影響未來我國環(huán)境法體系及其發(fā)展模式的構(gòu)建與選擇。

課題二：有效解決《環(huán)保法》自身問題

分析20多年前制定的《環(huán)保法》自身存在的問題，我認(rèn)為主要表現(xiàn)在計劃色彩濃厚（盡管在實(shí)行有計劃的商品經(jīng)濟(jì)時期）、與單項(xiàng)環(huán)境與資源保護(hù)法律之間效力定位不清、全方位環(huán)保監(jiān)管思路不明、政府責(zé)任缺失以及與其他基本法（如民法、刑法、程序法以及相關(guān)法律）在適用上關(guān)系混亂等方面。因此有效解決《環(huán)保法》自身存在的問題成為有限修改成功的第二個課題。

雖然不能指望對《環(huán)保法》的有限修改能夠一一解決上述問題，但本次修法必須確立幾個相對明確的原則和操作指引。如明確政府憑借公權(quán)力實(shí)施環(huán)保監(jiān)管與環(huán)境利用行為人主動積極地通過市場自主、自愿調(diào)控的關(guān)系，確立與污染防治條款同等的生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域開發(fā)與保護(hù)目標(biāo)和方法，創(chuàng)立環(huán)保執(zhí)法的聯(lián)動與糾錯機(jī)制，借鑒《水污染防治法》修改確立的環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度，等等。

課題三：有效銜接其他環(huán)保單項(xiàng)法律法規(guī)與國家有關(guān)基本法律

有限修改《環(huán)保法》成功與否的第三個課題，是修法是否能夠有效銜接《環(huán)保法》與其他環(huán)保單項(xiàng)法律法規(guī)以及國家有關(guān)基本法律的問題。

本文已在前一修法課題中提及這兩個問題。首先，自1989年《環(huán)保法》頒行以來，我國先后頒布實(shí)施或者修改了20多部環(huán)境與資源保護(hù)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)與清潔生產(chǎn)以及節(jié)約能源等方面的單項(xiàng)法律和行政法規(guī)。其次，也更為重要的是，國家民事、刑事和規(guī)范行政行為的基本法律也在不斷制定或者修改完善，環(huán)境法治的氛圍和條件已經(jīng)基本形成。

我國環(huán)境與資源保護(hù)單項(xiàng)法律法規(guī)的不斷完善，特別是國家民事、刑事與行政立法的不斷健全，已將作為環(huán)?；痉ǖ摹董h(huán)保法》推向一個越來越尷尬的境地。首先，論法律調(diào)整的環(huán)境資源要素或者法律關(guān)系領(lǐng)域，它的制度建設(shè)不及環(huán)境與資源保護(hù)單項(xiàng)法律法規(guī)廣泛、具體和具有可操作性；其次，論涉及環(huán)保的傳統(tǒng)實(shí)體法責(zé)任與程序法規(guī)則，它較之于國家民事、刑事與行政立法要么點(diǎn)到為止、要么因效力不及而影響實(shí)施，我們也從未看到國家司法機(jī)關(guān)對《環(huán)保法》規(guī)定的司法條款作出解釋；最后，上述兩類法律未作規(guī)范、需要由《環(huán)保法》解決的法律空白，卻在《環(huán)保法》文本中找不到任何根據(jù)，自身也是空白。所以我十多年來一直對《環(huán)保法》的存在價值表示懷疑，也曾多次提及若不作出有針對性的修改還不如將其廢止的主張。

鑒于《環(huán)保法》的修改涉及諸多環(huán)境與資源保護(hù)單項(xiàng)法律法規(guī)的效力及其范圍，同時還涉及部分國家基本法有關(guān)環(huán)保與資源、能源開發(fā)利用的原則規(guī)定以及有針對性的實(shí)體規(guī)定或者程序規(guī)定，因此從有效銜接其他環(huán)保單項(xiàng)法律法規(guī)與國家有關(guān)基本法律上看，修法還應(yīng)當(dāng)對《環(huán)保法》與這兩方面法律法規(guī)在適用上的關(guān)系、法條競合及其適用等方面作出特別規(guī)定，以避免各個法律今后在具體適用上可能出現(xiàn)的麻煩與混亂。

同時，此舉還可以為今后國家進(jìn)行環(huán)境法律體系的整理和清理或者編撰環(huán)境法典奠定立法基礎(chǔ)。

課題四：有效完善公眾參與途徑

環(huán)保公眾參與，一直是我國環(huán)保立法的一項(xiàng)基本原則。而現(xiàn)行《環(huán)保法》和其他單項(xiàng)法律法規(guī)、包括《環(huán)境影響評價法》及其相關(guān)法規(guī)規(guī)章至今也沒有切實(shí)解決這個問題，所以說有效完善公眾參與途徑是有限修改成功的第四個課題。

我們常說，環(huán)保法在部門法分類上既不屬于行政法，也不屬于民法。限于環(huán)境和資源的多元價值，環(huán)境法律關(guān)系在構(gòu)成上往往兼具公權(quán)與私權(quán)性質(zhì)，一個看似簡單的行政許可開發(fā)行為，法律關(guān)系的主體一定會涉及諸多對環(huán)境多元價值進(jìn)行本能性利用的公眾和群體，即使是司法機(jī)關(guān)在處理環(huán)境民事權(quán)益糾紛時也會拿公權(quán)力的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)來衡量是非。這也是為什么會有環(huán)境權(quán)的概念的根本原因，因?yàn)椴划?dāng)?shù)沫h(huán)境與資源開發(fā)利用行為，會侵害廣大公眾的環(huán)境權(quán)益。

從這個意義上講，我們應(yīng)當(dāng)順應(yīng)全國人大提出的建立有中國特色的社會主義法律體系的要求，將以往《環(huán)保法》的行政管制法本位向社會法本位的方向推進(jìn)。

這一點(diǎn)，立法者應(yīng)當(dāng)多聽法學(xué)者的建言和公眾、環(huán)保團(tuán)體的訴求，他們才真正代表民意。我們決不能為了便于政府及其主管部門“好管”而將公眾參與條款原則化、教條化。因?yàn)椤董h(huán)保法》不僅是政府及其有關(guān)部門實(shí)施環(huán)境管制的工具，也是所有公眾和個人拿法律說事并據(jù)以保護(hù)自身合法權(quán)益不受侵害的來源和準(zhǔn)據(jù)。

修法時有效完善公眾參與途徑最簡單的方法，就是將公眾環(huán)境權(quán)益包括知悉權(quán)、建言權(quán)、受尊重權(quán)以及救濟(jì)權(quán)等在現(xiàn)有條文的基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確，特別是在行使權(quán)利和謀求救濟(jì)的程序上要具有可操作性。

課題五：有效明確政府官員環(huán)保責(zé)任

無論是作為環(huán)境法體系中的環(huán)?；痉ㄟ€是環(huán)境法典，各國環(huán)保立法無不將政府主要官員作為環(huán)保責(zé)任的首要對象。

或許是受限于“黨管干部”的原則，我國環(huán)保立法對政府官員責(zé)任的規(guī)定一直呈躲躲閃閃之勢，或者干脆只規(guī)定行為模式而不規(guī)定法律后果，導(dǎo)致《環(huán)保法》缺乏起碼的責(zé)任追究機(jī)制。加上一些地方制定的領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核機(jī)制缺乏公民環(huán)境福祉考量目標(biāo)以及中央和地方財政“分灶吃飯”的體制，引導(dǎo)地方政府官員熱衷于“招商引資”和搞“短平快”的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目。我國環(huán)境質(zhì)量狀況20多年來一直呈“局部有所好轉(zhuǎn)、總體還在惡化”之勢的最重要的原因，在我看來，應(yīng)當(dāng)歸咎于地方政府官員沒有依法對環(huán)保負(fù)起責(zé)任。所以有效明確政府官員環(huán)保責(zé)任是有限修改成功的第五個課題。

我國“十一五”規(guī)劃中節(jié)能減排等約束性指標(biāo)的完成情況表明，只有將環(huán)保責(zé)任與政府官員的政績考評掛鉤，才能使對政府官員保障環(huán)境質(zhì)量不斷改善的環(huán)保指標(biāo)和責(zé)任落實(shí)到位。本次修法應(yīng)當(dāng)總結(jié)這一經(jīng)驗(yàn)并利用《國家主體功能區(qū)規(guī)劃》的實(shí)施，明確將政府官員的環(huán)保責(zé)任與政績考評聯(lián)系起來，實(shí)行環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度，將環(huán)保目標(biāo)完成情況作為對地方政府及其負(fù)責(zé)人考核評價的主要內(nèi)容。

課題六：有效突破環(huán)保行政外部制約

實(shí)際上，環(huán)保行政的主要外部制約因素來源于地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部。這一問題及其解決方法前文已述。這里所講的有效突破環(huán)保行政外部制約，是指有效突破來自其他與環(huán)保相關(guān)的政府部門的制約，它是有限修改《環(huán)保法》是否有效的第六個課題。

《環(huán)保法》規(guī)定了環(huán)保統(tǒng)管與分管相結(jié)合的管理體制，十多個政府主管部門與環(huán)保部門統(tǒng)管職能都有直接交叉。盡管30年來環(huán)保部門經(jīng)歷了從國務(wù)院機(jī)構(gòu)管理部門到國務(wù)院組成部門的演變，但因各部門職能交叉導(dǎo)致環(huán)保執(zhí)法監(jiān)督體制不暢、“統(tǒng)管管不了、分管管不到”的現(xiàn)象比比皆是，呈現(xiàn)出高消耗、低效能、低產(chǎn)出。

誠然，修法不應(yīng)回避體制不順?biāo)鶐淼拿芎蛦栴}，而體制問題并非修法所能解決的。為避免修法過程中引發(fā)相關(guān)部門因不同認(rèn)識而發(fā)生的爭議，在有限修改的同時我們應(yīng)將20多年來政府機(jī)構(gòu)改革的成果和國務(wù)院“三定方案”已確立的環(huán)保職權(quán)職責(zé)關(guān)系在修法中一并考慮，將重點(diǎn)放在落實(shí)部門責(zé)任上，才能使修法實(shí)現(xiàn)既照顧現(xiàn)狀，又為未來政府實(shí)行大部制改革、理順環(huán)境管理體制提供模本的作用。

課題七：有效強(qiáng)化環(huán)保監(jiān)管

“環(huán)保執(zhí)法難”是當(dāng)前我國環(huán)保法律實(shí)施的真實(shí)狀況。我曾經(jīng)專門對此做過調(diào)查，發(fā)現(xiàn)“環(huán)保執(zhí)法難”的主要根源是環(huán)保執(zhí)法權(quán)受限于地方政府的經(jīng)濟(jì)增長政策，因?yàn)檎块T中只有環(huán)保部門扮演著環(huán)境公益推動者和經(jīng)濟(jì)發(fā)展平衡者的角色，恰恰這些都有悖于地方政府官員的短期發(fā)展政績。因此過去在環(huán)保立法中政府常常會向立法機(jī)關(guān)施加壓力，以“不切合中國的實(shí)際為由”盡量讓法律法規(guī)減少賦予環(huán)保部門更多有強(qiáng)制力的執(zhí)行權(quán)，從而使環(huán)保部門有責(zé)無權(quán)，實(shí)踐中降低了環(huán)保執(zhí)法的有效性。

最近5年，隨著環(huán)保機(jī)構(gòu)改革的深入、司法保障作用的加強(qiáng)以及修改單項(xiàng)環(huán)保法律時與時俱進(jìn)地固化環(huán)保執(zhí)法權(quán)限，各級政府在加強(qiáng)環(huán)保執(zhí)法權(quán)能工作方面已取得了很多突破。因此，能否在本次修法中將分散在各個單項(xiàng)法律法規(guī)以及國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案等文件中強(qiáng)化環(huán)保監(jiān)管的內(nèi)容納入修法之中，是有限修改《環(huán)保法》能否有效的第七個課題。

從內(nèi)容上看，如下幾個方面的條文應(yīng)當(dāng)在修法中予以固化。第一，建立中央與地方環(huán)保部門分別管轄的監(jiān)管體制，如建立跨地區(qū)的污染聯(lián)防體制并設(shè)立區(qū)域性國家環(huán)境督察機(jī)構(gòu)，由他們代表國家環(huán)保部門行使執(zhí)法權(quán)和生態(tài)破壞索賠權(quán)；第二，與制定中的《行政強(qiáng)制法》內(nèi)容相一致，賦予環(huán)保部門在一定執(zhí)法范圍和領(lǐng)域的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，引入執(zhí)行罰手段（如按日連續(xù)處罰制）讓環(huán)保行政命令能夠令行禁止；第三，引入人大執(zhí)法檢查制度與環(huán)保執(zhí)法報告制度，從立法監(jiān)督的角度保障環(huán)保執(zhí)法的有效性。

課題八：完善環(huán)?；痉芍贫?/p>

本次有限修改《環(huán)保法》的實(shí)質(zhì)，是對包括環(huán)評、排污收費(fèi)、限期治理、公眾環(huán)境權(quán)益、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境監(jiān)測、跨行政區(qū)污染防治協(xié)調(diào)、人民政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任等在內(nèi)的環(huán)?；局贫冗M(jìn)行完善。因?yàn)樵境鲇凇董h(huán)保法》的這些制度在后來的立法與執(zhí)法實(shí)踐中，它們的程序、方法、內(nèi)容與效力等都已發(fā)生了重大改變，而且目前還在不斷變化。

以我參加國家立法的經(jīng)驗(yàn)，在環(huán)?；痉ㄖ兄厣晡廴痉乐螁雾?xiàng)法律法規(guī)已經(jīng)規(guī)定得更為具體的條款是比較困難的，因?yàn)閺姆蛇m用上看寫了也等于白寫。因此，有效完善環(huán)?；痉芍贫仁怯邢扌薷某晒Φ牡诎藗€課題。

那么，修法應(yīng)當(dāng)如何找到重申這些基本法律制度的突破口以保成功、有效呢？

首先，在修法時應(yīng)當(dāng)做到“固化既有、拓展前沿”，即將已改革完善的制度內(nèi)容作概括性與銜接性重申，同時應(yīng)當(dāng)為制度的進(jìn)一步完善或創(chuàng)新留出立法空間；其次，在修法時應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注并解決“制度本質(zhì)相同但權(quán)務(wù)關(guān)系不同”的問題，即將不同時期針對不同環(huán)境要素制定或者修改的單項(xiàng)法律法規(guī)對同一制度作出規(guī)定的不同在修法時予以統(tǒng)一并澄清；最后，在修法時應(yīng)當(dāng)“輕行為模式、重法律后果”，即在制度明晰的前提下將重點(diǎn)放在切實(shí)保障制度得以有效執(zhí)行的措施方面。例如，環(huán)評制度應(yīng)當(dāng)關(guān)注設(shè)立“補(bǔ)辦”的條件與“三同時”監(jiān)管以及政府有關(guān)項(xiàng)目審批部門違反程序操作的責(zé)任；排污收費(fèi)制度應(yīng)當(dāng)關(guān)注并與未來中國稅費(fèi)改革措施相銜接；限期治理制度更要強(qiáng)調(diào)制度的行政強(qiáng)制屬性，確保令行禁止；公眾環(huán)境權(quán)益規(guī)定更應(yīng)當(dāng)關(guān)注權(quán)利的行使與救濟(jì)保障；環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度則需要強(qiáng)調(diào)編制標(biāo)準(zhǔn)的民主性以及適時修改和補(bǔ)充標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容；環(huán)境監(jiān)測制度應(yīng)當(dāng)在考慮現(xiàn)有國家環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和體制下各部門的配合分工與市場化并明確統(tǒng)一發(fā)布環(huán)境信息機(jī)關(guān)的權(quán)力及其效力；跨行政區(qū)污染防治協(xié)調(diào)必須建立相鄰行政區(qū)域的聯(lián)防互動機(jī)制與利益分配機(jī)制；人民政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任制度則更應(yīng)當(dāng)關(guān)注政府官員任期的質(zhì)量目標(biāo)和要求。

特別需要指出的是，本次修法有關(guān)環(huán)保法律制度的完善不僅要考慮執(zhí)法主體在法律適用上的有效性，還需要考慮引入信息公開和公眾參與機(jī)制。因?yàn)榄h(huán)保立法的任何一項(xiàng)制度的實(shí)施都必然涉及公眾環(huán)境權(quán)益的各個方面，環(huán)保行政法律關(guān)系的構(gòu)成絕不僅僅是環(huán)保部門與相對人之間那么簡單。

課題九：有效解決“違法成本低”

目前，企業(yè)通過違法獲取利益的行為主要表現(xiàn)在如下幾個方面：第一，在項(xiàng)目環(huán)評階段，項(xiàng)目建設(shè)單位不理睬環(huán)評程序或未經(jīng)環(huán)評批復(fù)先建，在環(huán)保部門發(fā)現(xiàn)后通過“補(bǔ)辦”環(huán)評手續(xù)彌補(bǔ)，此舉既可以贏得項(xiàng)目建設(shè)時間，又可以倒逼環(huán)保部門事后予以批復(fù)同意；第二，在項(xiàng)目建設(shè)“三同時”階段，利用環(huán)保監(jiān)管密度不高故意逃避環(huán)保設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營義務(wù)，或者在竣工驗(yàn)收時騙取環(huán)保部門許可，達(dá)到減少環(huán)保投入的目的；第三，在排污申報或者登記、現(xiàn)場檢查等階段，故意瞞報或者編造虛假數(shù)據(jù)騙取環(huán)保部門的信任，達(dá)到少繳或者免繳排污費(fèi)、超標(biāo)排污費(fèi)以及逃避違法處罰的目的；第四，故意私設(shè)暗管偷排污染物，或者拒不執(zhí)行環(huán)保部門依法做出的責(zé)令限期改正、限期整改或者限期治理命令，持續(xù)獲取違法收益。

盡管違法企業(yè)在事后會有很多借口推脫責(zé)任，但是故意鉆法律的漏洞或者主動規(guī)避法律制度的企業(yè)仍不在少數(shù)。因此，有效解決企業(yè)“違法成本低”問題是有限修改成功的第九個課題。

實(shí)際上，解決這個問題的立法方法很簡單，除了在完善環(huán)保法律制度的法律后果方面規(guī)定與行為模式要求相匹配、得以填補(bǔ)制度規(guī)范性與實(shí)效性不強(qiáng)等漏洞的處罰條款外，還應(yīng)當(dāng)通過修法確立統(tǒng)一、共通追究環(huán)保違法行為責(zé)任的條款。這一點(diǎn)，各國與各地區(qū)目前通行的將按日計罰作為確保行為模式與行政命令得以徹底遵守的執(zhí)行罰措施，應(yīng)當(dāng)成為本次修法重點(diǎn)考慮的可以有效解決“違法成本低”的手段與方法。

課題十：有效運(yùn)用環(huán)保司法手段

綜觀30年來我國的環(huán)保立法，強(qiáng)調(diào)政府環(huán)保行政作用的指導(dǎo)思想遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于重視并運(yùn)用司法手段保護(hù)環(huán)境的理念。因此，當(dāng)環(huán)保行政遇到司法審查問題時，當(dāng)污染被害人需要司法救濟(jì)時，以及當(dāng)人們認(rèn)為對嚴(yán)重污染環(huán)境行為應(yīng)當(dāng)給予刑罰制裁時，環(huán)保立法給出的司法條款總是欠缺得很多。所以，能否在法律責(zé)任章盡可能多地完善法律后果規(guī)定，引導(dǎo)今后更多地運(yùn)用司法手段保護(hù)環(huán)境，理所當(dāng)然地成為修法是否成功和有效的第十個課題。

在委托環(huán)保部修法的文件中，全國人大環(huán)資委特別提出“要在形成中國特色社會主義法律體系的新起點(diǎn)上”開展修法工作。這里的“法律體系的新起點(diǎn)”，是指全國人大對我國現(xiàn)行部門法律體系類別所作的最新劃分，這一劃分已將我國環(huán)保法律體系納入社會法律體系的范疇。因此，這一點(diǎn)一定要引起參與修法的官員、學(xué)者與其他參與立法者的注意。

本文已多次指出，鑒于環(huán)保有關(guān)法律行為涉及諸多不同性質(zhì)的法律關(guān)系，因此我們不應(yīng)當(dāng)簡單地套用環(huán)境政策所倡導(dǎo)的“環(huán)?？空?rdquo;思想將環(huán)保法律也定位于國家行政管制類立法之中。這一點(diǎn)，過去由環(huán)保部門主導(dǎo)的環(huán)保法律在立法指導(dǎo)思想上總是存在著偏差。

如前所述，環(huán)境法律關(guān)系除了管理者與被管理者主體間的行政管理關(guān)系外，更多的是存在于環(huán)境污染破壞者與被害者之間的民事關(guān)系方面，它不可能靠環(huán)境行政規(guī)制等方法予以解決。所以作為環(huán)境與資源保護(hù)領(lǐng)域的基本法律，《環(huán)保法》所確立的基本法律制度及其體系應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)出濃厚的社會法屬性，也即在改革現(xiàn)行環(huán)保行政管制制度措施的同時，在管制行政之外注重在立法本位上突出權(quán)利而非義務(wù)，增加以公民合法環(huán)境權(quán)益對抗開發(fā)利用環(huán)境行為的條款。

最近幾年，環(huán)保法庭與環(huán)保審判庭的建立初步實(shí)現(xiàn)了補(bǔ)強(qiáng)行政與專業(yè)判案的目的，最高人民法院還發(fā)布了關(guān)于支持污染被害人起訴和支持環(huán)保部門代表國家索賠訴訟的意見，因此修法還應(yīng)當(dāng)在訴訟法和民法之外確立特別法規(guī)范，規(guī)定諸如環(huán)保部門和其他環(huán)保監(jiān)管部門可以代表國家提起污染致生態(tài)破壞的索賠訴訟以及公民、環(huán)保團(tuán)體或者檢察機(jī)關(guān)為主體的環(huán)境公益訴訟。

小結(jié)

總之，盡管本次修法的總體思路是有限修改，但修法的目標(biāo)仍必須在形成中國特色社會主義法律體系的新起點(diǎn)上，應(yīng)對環(huán)保法律法規(guī)實(shí)施亟待解決的執(zhí)法課題，以提高環(huán)保法律法規(guī)實(shí)施的有效性。我認(rèn)為，在這個背景下，與完善環(huán)保法律制度體系相比，修法的更應(yīng)理解為一種昭示與釋放國家環(huán)保法治信念與發(fā)展路徑的信號。結(jié)合《環(huán)保法》在環(huán)保及其相關(guān)領(lǐng)域的基本法地位，只要將目前環(huán)保部門已經(jīng)實(shí)施或者實(shí)踐證明行之有效的做法以及各部門已就環(huán)境與資源保護(hù)達(dá)成一致的意見予以規(guī)范化、制度化，在此基礎(chǔ)上做出一定突破并統(tǒng)一適用到環(huán)境與資源保護(hù)領(lǐng)域，《環(huán)保法》的有限修改還是可以獲得圓滿成功的。

（作者單位：北京大學(xué)法學(xué)院）

（原題為：《環(huán)保法》修改從“有限”實(shí)現(xiàn)“有效”必須解決）