擺在立法者面前的現(xiàn)實(shí)是：18年來(lái)我國(guó)社會(huì)主義法律體系不斷完善，環(huán)保單項(xiàng)法律制度不斷健全，環(huán)保機(jī)構(gòu)改革不斷推進(jìn)，公眾環(huán)境意識(shí)不斷提高，環(huán)境司法保障不斷增強(qiáng)。如果再加上環(huán)保壓力不斷增大的現(xiàn)實(shí)背景，我認(rèn)為本次修法成功的關(guān)鍵是要將“有限修改”的基本命題化為“有效修改”的立法行動(dòng)。

早在1993年八屆全國(guó)人大成立環(huán)資委之時(shí)，1989年《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《環(huán)保法》）的修改就被納入到修法的議事日程。盡管此后第九、十、十一屆全國(guó)人大常委會(huì)均將修法納入立法規(guī)劃，并開展了數(shù)十次專題調(diào)研、執(zhí)法檢查以及專門組織法律專家和官員赴境外考察培訓(xùn)環(huán)境立法，但直到18年后的2011年年初，全國(guó)人大常委會(huì)才最終決定將《環(huán)保法》的修改作為2011年度的立法工作，環(huán)資委也將修法草案的工作委托環(huán)保部進(jìn)行。從修法動(dòng)議的這一歷程可以看出，修改《環(huán)保法》的難度是相當(dāng)大的。

出乎很多學(xué)者、官員以及各界人士的意料，本次修法確定的總目標(biāo)是“有限修改”，修法的基本原則是“有限目標(biāo)、突出重點(diǎn)”、“穩(wěn)定體制、固化職責(zé)”與“強(qiáng)化責(zé)任、完善制度”。根據(jù)我個(gè)人1993年以來(lái)多次參與全國(guó)人大環(huán)資委以及與有關(guān)部門就修法工作進(jìn)行研討的理解，做出這種選擇，一是因?yàn)?8年來(lái)伴隨環(huán)境污染和生態(tài)破壞的不斷加劇，修法呼聲日益高漲；二是因?yàn)樾薹ㄗ鳛榄h(huán)保法治的一項(xiàng)系統(tǒng)工程面臨諸多現(xiàn)實(shí)課題，不僅理論分歧較大，而且因體制和機(jī)制問題導(dǎo)致的實(shí)踐難度也很高。在這個(gè)背景下，全國(guó)人大常委會(huì)決定修法并將總目標(biāo)定為有限修改，是特定歷史條件下，既高度肯定1989年《環(huán)保法》的地位與作用又合理推動(dòng)作為環(huán)?；痉ǖ摹董h(huán)保法》與不斷修改完善的有關(guān)環(huán)保單項(xiàng)法律法規(guī)在制度之間建立互動(dòng)關(guān)系的兩全之策。

擺在立法者面前的現(xiàn)實(shí)是：18年來(lái)我國(guó)社會(huì)主義法律體系不斷完善，環(huán)保單項(xiàng)法律制度不斷健全，環(huán)保機(jī)構(gòu)改革不斷推進(jìn)，公眾環(huán)境意識(shí)不斷提高，環(huán)境司法保障不斷增強(qiáng)。如果再加上環(huán)保壓力不斷增大的現(xiàn)實(shí)背景，我認(rèn)為本次修法成功的關(guān)鍵是要將“有限修改”的基本命題化為“有效修改”的立法行動(dòng)。以下本文擬就“有限”與“有效”的關(guān)系結(jié)合我國(guó)環(huán)保法律實(shí)施的現(xiàn)狀與問題，就修法工作涉及的十大立法課題及其應(yīng)對(duì)策略作基本論述。

課題一：有效協(xié)調(diào)修法思路和立法模式

對(duì)于《環(huán)保法》的立法思路及其與我國(guó)環(huán)境法體系的關(guān)系，法學(xué)界一直存在著法典模式與“基本法—單項(xiàng)法”模式的不同認(rèn)識(shí)。在兩大模式之下還有更為細(xì)致與不同的分化，因此一直沒有統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。這也是十多年來(lái)法學(xué)界影響《環(huán)保法》修改的重要因素之一。

本次全國(guó)人大常委會(huì)決定有限修改《環(huán)保法》，似乎從修法思路上回避了模式選擇問題，但若修改不當(dāng)，則會(huì)給未來(lái)構(gòu)建環(huán)境法律體系或者法典化編撰帶來(lái)更多麻煩，從而影響我國(guó)社會(huì)主義法律體系的進(jìn)一步完善。因此有效協(xié)調(diào)修法思路和立法模式成為有限修改成功的第一個(gè)課題。

我認(rèn)為，有效協(xié)調(diào)修法思路和立法模式，應(yīng)當(dāng)在保持《環(huán)保法》現(xiàn)有框架體系的基礎(chǔ)上，將該法定位在國(guó)家環(huán)?；痉ǖ姆懂犞?。據(jù)我觀察，無(wú)論是法學(xué)界還是政府有關(guān)部門，他們對(duì)《環(huán)保法》作為國(guó)家環(huán)?；痉ǖ恼J(rèn)識(shí)與適法上對(duì)該法的“普遍尊重”是現(xiàn)實(shí)存在的。但是，除環(huán)境污染防治單項(xiàng)法律的結(jié)構(gòu)與內(nèi)容基本一致外，自然資源與能源、循環(huán)經(jīng)濟(jì)與清潔生產(chǎn)領(lǐng)域等的立法無(wú)論在管理模式、制度體系還是在執(zhí)法方式等方面都大相徑庭，很難形成目標(biāo)一致、體系完整的廣義環(huán)境法的體系。

因此，盡管修改有限，但在立法思路與模式上應(yīng)當(dāng)對(duì)既有自然資源保護(hù)、能源合理利用和清潔生產(chǎn)與循環(huán)經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域目標(biāo)一致的法律制度在修法中予以統(tǒng)一。同時(shí)此舉也不影響未來(lái)我國(guó)環(huán)境法體系及其發(fā)展模式的構(gòu)建與選擇。

課題二：有效解決《環(huán)保法》自身問題

分析20多年前制定的《環(huán)保法》自身存在的問題，我認(rèn)為主要表現(xiàn)在計(jì)劃色彩濃厚（盡管在實(shí)行有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)時(shí)期）、與單項(xiàng)環(huán)境與資源保護(hù)法律之間效力定位不清、全方位環(huán)保監(jiān)管思路不明、政府責(zé)任缺失以及與其他基本法（如民法、刑法、程序法以及相關(guān)法律）在適用上關(guān)系混亂等方面。因此有效解決《環(huán)保法》自身存在的問題成為有限修改成功的第二個(gè)課題。

雖然不能指望對(duì)《環(huán)保法》的有限修改能夠一一解決上述問題，但本次修法必須確立幾個(gè)相對(duì)明確的原則和操作指引。如明確政府憑借公權(quán)力實(shí)施環(huán)保監(jiān)管與環(huán)境利用行為人主動(dòng)積極地通過(guò)市場(chǎng)自主、自愿調(diào)控的關(guān)系，確立與污染防治條款同等的生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域開發(fā)與保護(hù)目標(biāo)和方法，創(chuàng)立環(huán)保執(zhí)法的聯(lián)動(dòng)與糾錯(cuò)機(jī)制，借鑒《水污染防治法》修改確立的環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度，等等。

課題三：有效銜接其他環(huán)保單項(xiàng)法律法規(guī)與國(guó)家有關(guān)基本法律

有限修改《環(huán)保法》成功與否的第三個(gè)課題，是修法是否能夠有效銜接《環(huán)保法》與其他環(huán)保單項(xiàng)法律法規(guī)以及國(guó)家有關(guān)基本法律的問題。

本文已在前一修法課題中提及這兩個(gè)問題。首先，自1989年《環(huán)保法》頒行以來(lái)，我國(guó)先后頒布實(shí)施或者修改了20多部環(huán)境與資源保護(hù)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)與清潔生產(chǎn)以及節(jié)約能源等方面的單項(xiàng)法律和行政法規(guī)。其次，也更為重要的是，國(guó)家民事、刑事和規(guī)范行政行為的基本法律也在不斷制定或者修改完善，環(huán)境法治的氛圍和條件已經(jīng)基本形成。

我國(guó)環(huán)境與資源保護(hù)單項(xiàng)法律法規(guī)的不斷完善，特別是國(guó)家民事、刑事與行政立法的不斷健全，已將作為環(huán)?；痉ǖ摹董h(huán)保法》推向一個(gè)越來(lái)越尷尬的境地。首先，論法律調(diào)整的環(huán)境資源要素或者法律關(guān)系領(lǐng)域，它的制度建設(shè)不及環(huán)境與資源保護(hù)單項(xiàng)法律法規(guī)廣泛、具體和具有可操作性；其次，論涉及環(huán)保的傳統(tǒng)實(shí)體法責(zé)任與程序法規(guī)則，它較之于國(guó)家民事、刑事與行政立法要么點(diǎn)到為止、要么因效力不及而影響實(shí)施，我們也從未看到國(guó)家司法機(jī)關(guān)對(duì)《環(huán)保法》規(guī)定的司法條款作出解釋；最后，上述兩類法律未作規(guī)范、需要由《環(huán)保法》解決的法律空白，卻在《環(huán)保法》文本中找不到任何根據(jù)，自身也是空白。所以我十多年來(lái)一直對(duì)《環(huán)保法》的存在價(jià)值表示懷疑，也曾多次提及若不作出有針對(duì)性的修改還不如將其廢止的主張。

鑒于《環(huán)保法》的修改涉及諸多環(huán)境與資源保護(hù)單項(xiàng)法律法規(guī)的效力及其范圍，同時(shí)還涉及部分國(guó)家基本法有關(guān)環(huán)保與資源、能源開發(fā)利用的原則規(guī)定以及有針對(duì)性的實(shí)體規(guī)定或者程序規(guī)定，因此從有效銜接其他環(huán)保單項(xiàng)法律法規(guī)與國(guó)家有關(guān)基本法律上看，修法還應(yīng)當(dāng)對(duì)《環(huán)保法》與這兩方面法律法規(guī)在適用上的關(guān)系、法條競(jìng)合及其適用等方面作出特別規(guī)定，以避免各個(gè)法律今后在具體適用上可能出現(xiàn)的麻煩與混亂。

同時(shí)，此舉還可以為今后國(guó)家進(jìn)行環(huán)境法律體系的整理和清理或者編撰環(huán)境法典奠定立法基礎(chǔ)。

課題四：有效完善公眾參與途徑

環(huán)保公眾參與，一直是我國(guó)環(huán)保立法的一項(xiàng)基本原則。而現(xiàn)行《環(huán)保法》和其他單項(xiàng)法律法規(guī)、包括《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》及其相關(guān)法規(guī)規(guī)章至今也沒有切實(shí)解決這個(gè)問題，所以說(shuō)有效完善公眾參與途徑是有限修改成功的第四個(gè)課題。

我們常說(shuō)，環(huán)保法在部門法分類上既不屬于行政法，也不屬于民法。限于環(huán)境和資源的多元價(jià)值，環(huán)境法律關(guān)系在構(gòu)成上往往兼具公權(quán)與私權(quán)性質(zhì)，一個(gè)看似簡(jiǎn)單的行政許可開發(fā)行為，法律關(guān)系的主體一定會(huì)涉及諸多對(duì)環(huán)境多元價(jià)值進(jìn)行本能性利用的公眾和群體，即使是司法機(jī)關(guān)在處理環(huán)境民事權(quán)益糾紛時(shí)也會(huì)拿公權(quán)力的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量是非。這也是為什么會(huì)有環(huán)境權(quán)的概念的根本原因，因?yàn)椴划?dāng)?shù)沫h(huán)境與資源開發(fā)利用行為，會(huì)侵害廣大公眾的環(huán)境權(quán)益。

從這個(gè)意義上講，我們應(yīng)當(dāng)順應(yīng)全國(guó)人大提出的建立有中國(guó)特色的社會(huì)主義法律體系的要求，將以往《環(huán)保法》的行政管制法本位向社會(huì)法本位的方向推進(jìn)。

這一點(diǎn)，立法者應(yīng)當(dāng)多聽法學(xué)者的建言和公眾、環(huán)保團(tuán)體的訴求，他們才真正代表民意。我們決不能為了便于政府及其主管部門“好管”而將公眾參與條款原則化、教條化。因?yàn)椤董h(huán)保法》不僅是政府及其有關(guān)部門實(shí)施環(huán)境管制的工具，也是所有公眾和個(gè)人拿法律說(shuō)事并據(jù)以保護(hù)自身合法權(quán)益不受侵害的來(lái)源和準(zhǔn)據(jù)。

修法時(shí)有效完善公眾參與途徑最簡(jiǎn)單的方法，就是將公眾環(huán)境權(quán)益包括知悉權(quán)、建言權(quán)、受尊重權(quán)以及救濟(jì)權(quán)等在現(xiàn)有條文的基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確，特別是在行使權(quán)利和謀求救濟(jì)的程序上要具有可操作性。

課題五：有效明確政府官員環(huán)保責(zé)任

無(wú)論是作為環(huán)境法體系中的環(huán)?；痉ㄟ€是環(huán)境法典，各國(guó)環(huán)保立法無(wú)不將政府主要官員作為環(huán)保責(zé)任的首要對(duì)象。

或許是受限于“黨管干部”的原則，我國(guó)環(huán)保立法對(duì)政府官員責(zé)任的規(guī)定一直呈躲躲閃閃之勢(shì)，或者干脆只規(guī)定行為模式而不規(guī)定法律后果，導(dǎo)致《環(huán)保法》缺乏起碼的責(zé)任追究機(jī)制。加上一些地方制定的領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核機(jī)制缺乏公民環(huán)境福祉考量目標(biāo)以及中央和地方財(cái)政“分灶吃飯”的體制，引導(dǎo)地方政府官員熱衷于“招商引資”和搞“短平快”的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目。我國(guó)環(huán)境質(zhì)量狀況20多年來(lái)一直呈“局部有所好轉(zhuǎn)、總體還在惡化”之勢(shì)的最重要的原因，在我看來(lái)，應(yīng)當(dāng)歸咎于地方政府官員沒有依法對(duì)環(huán)保負(fù)起責(zé)任。所以有效明確政府官員環(huán)保責(zé)任是有限修改成功的第五個(gè)課題。

我國(guó)“十一五”規(guī)劃中節(jié)能減排等約束性指標(biāo)的完成情況表明，只有將環(huán)保責(zé)任與政府官員的政績(jī)考評(píng)掛鉤，才能使對(duì)政府官員保障環(huán)境質(zhì)量不斷改善的環(huán)保指標(biāo)和責(zé)任落實(shí)到位。本次修法應(yīng)當(dāng)總結(jié)這一經(jīng)驗(yàn)并利用《國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃》的實(shí)施，明確將政府官員的環(huán)保責(zé)任與政績(jī)考評(píng)聯(lián)系起來(lái)，實(shí)行環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度，將環(huán)保目標(biāo)完成情況作為對(duì)地方政府及其負(fù)責(zé)人考核評(píng)價(jià)的主要內(nèi)容。

課題六：有效突破環(huán)保行政外部制約

實(shí)際上，環(huán)保行政的主要外部制約因素來(lái)源于地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部。這一問題及其解決方法前文已述。這里所講的有效突破環(huán)保行政外部制約，是指有效突破來(lái)自其他與環(huán)保相關(guān)的政府部門的制約，它是有限修改《環(huán)保法》是否有效的第六個(gè)課題。

《環(huán)保法》規(guī)定了環(huán)保統(tǒng)管與分管相結(jié)合的管理體制，十多個(gè)政府主管部門與環(huán)保部門統(tǒng)管職能都有直接交叉。盡管30年來(lái)環(huán)保部門經(jīng)歷了從國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)管理部門到國(guó)務(wù)院組成部門的演變，但因各部門職能交叉導(dǎo)致環(huán)保執(zhí)法監(jiān)督體制不暢、“統(tǒng)管管不了、分管管不到”的現(xiàn)象比比皆是，呈現(xiàn)出高消耗、低效能、低產(chǎn)出。

誠(chéng)然，修法不應(yīng)回避體制不順?biāo)鶐?lái)的矛盾和問題，而體制問題并非修法所能解決的。為避免修法過(guò)程中引發(fā)相關(guān)部門因不同認(rèn)識(shí)而發(fā)生的爭(zhēng)議，在有限修改的同時(shí)我們應(yīng)將20多年來(lái)政府機(jī)構(gòu)改革的成果和國(guó)務(wù)院“三定方案”已確立的環(huán)保職權(quán)職責(zé)關(guān)系在修法中一并考慮，將重點(diǎn)放在落實(shí)部門責(zé)任上，才能使修法實(shí)現(xiàn)既照顧現(xiàn)狀，又為未來(lái)政府實(shí)行大部制改革、理順環(huán)境管理體制提供模本的作用。

課題七：有效強(qiáng)化環(huán)保監(jiān)管

“環(huán)保執(zhí)法難”是當(dāng)前我國(guó)環(huán)保法律實(shí)施的真實(shí)狀況。我曾經(jīng)專門對(duì)此做過(guò)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)“環(huán)保執(zhí)法難”的主要根源是環(huán)保執(zhí)法權(quán)受限于地方政府的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)政策，因?yàn)檎块T中只有環(huán)保部門扮演著環(huán)境公益推動(dòng)者和經(jīng)濟(jì)發(fā)展平衡者的角色，恰恰這些都有悖于地方政府官員的短期發(fā)展政績(jī)。因此過(guò)去在環(huán)保立法中政府常常會(huì)向立法機(jī)關(guān)施加壓力，以“不切合中國(guó)的實(shí)際為由”盡量讓法律法規(guī)減少賦予環(huán)保部門更多有強(qiáng)制力的執(zhí)行權(quán)，從而使環(huán)保部門有責(zé)無(wú)權(quán)，實(shí)踐中降低了環(huán)保執(zhí)法的有效性。

最近5年，隨著環(huán)保機(jī)構(gòu)改革的深入、司法保障作用的加強(qiáng)以及修改單項(xiàng)環(huán)保法律時(shí)與時(shí)俱進(jìn)地固化環(huán)保執(zhí)法權(quán)限，各級(jí)政府在加強(qiáng)環(huán)保執(zhí)法權(quán)能工作方面已取得了很多突破。因此，能否在本次修法中將分散在各個(gè)單項(xiàng)法律法規(guī)以及國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案等文件中強(qiáng)化環(huán)保監(jiān)管的內(nèi)容納入修法之中，是有限修改《環(huán)保法》能否有效的第七個(gè)課題。

從內(nèi)容上看，如下幾個(gè)方面的條文應(yīng)當(dāng)在修法中予以固化。第一，建立中央與地方環(huán)保部門分別管轄的監(jiān)管體制，如建立跨地區(qū)的污染聯(lián)防體制并設(shè)立區(qū)域性國(guó)家環(huán)境督察機(jī)構(gòu)，由他們代表國(guó)家環(huán)保部門行使執(zhí)法權(quán)和生態(tài)破壞索賠權(quán)；第二，與制定中的《行政強(qiáng)制法》內(nèi)容相一致，賦予環(huán)保部門在一定執(zhí)法范圍和領(lǐng)域的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，引入執(zhí)行罰手段（如按日連續(xù)處罰制）讓環(huán)保行政命令能夠令行禁止；第三，引入人大執(zhí)法檢查制度與環(huán)保執(zhí)法報(bào)告制度，從立法監(jiān)督的角度保障環(huán)保執(zhí)法的有效性。

課題八：完善環(huán)?；痉芍贫?/p>

本次有限修改《環(huán)保法》的實(shí)質(zhì)，是對(duì)包括環(huán)評(píng)、排污收費(fèi)、限期治理、公眾環(huán)境權(quán)益、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境監(jiān)測(cè)、跨行政區(qū)污染防治協(xié)調(diào)、人民政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任等在內(nèi)的環(huán)?；局贫冗M(jìn)行完善。因?yàn)樵境鲇凇董h(huán)保法》的這些制度在后來(lái)的立法與執(zhí)法實(shí)踐中，它們的程序、方法、內(nèi)容與效力等都已發(fā)生了重大改變，而且目前還在不斷變化。

以我參加國(guó)家立法的經(jīng)驗(yàn)，在環(huán)?；痉ㄖ兄厣晡廴痉乐螁雾?xiàng)法律法規(guī)已經(jīng)規(guī)定得更為具體的條款是比較困難的，因?yàn)閺姆蛇m用上看寫了也等于白寫。因此，有效完善環(huán)保基本法律制度是有限修改成功的第八個(gè)課題。

那么，修法應(yīng)當(dāng)如何找到重申這些基本法律制度的突破口以保成功、有效呢？

首先，在修法時(shí)應(yīng)當(dāng)做到“固化既有、拓展前沿”，即將已改革完善的制度內(nèi)容作概括性與銜接性重申，同時(shí)應(yīng)當(dāng)為制度的進(jìn)一步完善或創(chuàng)新留出立法空間；其次，在修法時(shí)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注并解決“制度本質(zhì)相同但權(quán)務(wù)關(guān)系不同”的問題，即將不同時(shí)期針對(duì)不同環(huán)境要素制定或者修改的單項(xiàng)法律法規(guī)對(duì)同一制度作出規(guī)定的不同在修法時(shí)予以統(tǒng)一并澄清；最后，在修法時(shí)應(yīng)當(dāng)“輕行為模式、重法律后果”，即在制度明晰的前提下將重點(diǎn)放在切實(shí)保障制度得以有效執(zhí)行的措施方面。例如，環(huán)評(píng)制度應(yīng)當(dāng)關(guān)注設(shè)立“補(bǔ)辦”的條件與“三同時(shí)”監(jiān)管以及政府有關(guān)項(xiàng)目審批部門違反程序操作的責(zé)任；排污收費(fèi)制度應(yīng)當(dāng)關(guān)注并與未來(lái)中國(guó)稅費(fèi)改革措施相銜接；限期治理制度更要強(qiáng)調(diào)制度的行政強(qiáng)制屬性，確保令行禁止；公眾環(huán)境權(quán)益規(guī)定更應(yīng)當(dāng)關(guān)注權(quán)利的行使與救濟(jì)保障；環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度則需要強(qiáng)調(diào)編制標(biāo)準(zhǔn)的民主性以及適時(shí)修改和補(bǔ)充標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容；環(huán)境監(jiān)測(cè)制度應(yīng)當(dāng)在考慮現(xiàn)有國(guó)家環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)和體制下各部門的配合分工與市場(chǎng)化并明確統(tǒng)一發(fā)布環(huán)境信息機(jī)關(guān)的權(quán)力及其效力；跨行政區(qū)污染防治協(xié)調(diào)必須建立相鄰行政區(qū)域的聯(lián)防互動(dòng)機(jī)制與利益分配機(jī)制；人民政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任制度則更應(yīng)當(dāng)關(guān)注政府官員任期的質(zhì)量目標(biāo)和要求。

特別需要指出的是，本次修法有關(guān)環(huán)保法律制度的完善不僅要考慮執(zhí)法主體在法律適用上的有效性，還需要考慮引入信息公開和公眾參與機(jī)制。因?yàn)榄h(huán)保立法的任何一項(xiàng)制度的實(shí)施都必然涉及公眾環(huán)境權(quán)益的各個(gè)方面，環(huán)保行政法律關(guān)系的構(gòu)成絕不僅僅是環(huán)保部門與相對(duì)人之間那么簡(jiǎn)單。

課題九：有效解決“違法成本低”

目前，企業(yè)通過(guò)違法獲取利益的行為主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：第一，在項(xiàng)目環(huán)評(píng)階段，項(xiàng)目建設(shè)單位不理睬環(huán)評(píng)程序或未經(jīng)環(huán)評(píng)批復(fù)先建，在環(huán)保部門發(fā)現(xiàn)后通過(guò)“補(bǔ)辦”環(huán)評(píng)手續(xù)彌補(bǔ)，此舉既可以贏得項(xiàng)目建設(shè)時(shí)間，又可以倒逼環(huán)保部門事后予以批復(fù)同意；第二，在項(xiàng)目建設(shè)“三同時(shí)”階段，利用環(huán)保監(jiān)管密度不高故意逃避環(huán)保設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營(yíng)義務(wù)，或者在竣工驗(yàn)收時(shí)騙取環(huán)保部門許可，達(dá)到減少環(huán)保投入的目的；第三，在排污申報(bào)或者登記、現(xiàn)場(chǎng)檢查等階段，故意瞞報(bào)或者編造虛假數(shù)據(jù)騙取環(huán)保部門的信任，達(dá)到少繳或者免繳排污費(fèi)、超標(biāo)排污費(fèi)以及逃避違法處罰的目的；第四，故意私設(shè)暗管偷排污染物，或者拒不執(zhí)行環(huán)保部門依法做出的責(zé)令限期改正、限期整改或者限期治理命令，持續(xù)獲取違法收益。

盡管違法企業(yè)在事后會(huì)有很多借口推脫責(zé)任，但是故意鉆法律的漏洞或者主動(dòng)規(guī)避法律制度的企業(yè)仍不在少數(shù)。因此，有效解決企業(yè)“違法成本低”問題是有限修改成功的第九個(gè)課題。

實(shí)際上，解決這個(gè)問題的立法方法很簡(jiǎn)單，除了在完善環(huán)保法律制度的法律后果方面規(guī)定與行為模式要求相匹配、得以填補(bǔ)制度規(guī)范性與實(shí)效性不強(qiáng)等漏洞的處罰條款外，還應(yīng)當(dāng)通過(guò)修法確立統(tǒng)一、共通追究環(huán)保違法行為責(zé)任的條款。這一點(diǎn)，各國(guó)與各地區(qū)目前通行的將按日計(jì)罰作為確保行為模式與行政命令得以徹底遵守的執(zhí)行罰措施，應(yīng)當(dāng)成為本次修法重點(diǎn)考慮的可以有效解決“違法成本低”的手段與方法。

課題十：有效運(yùn)用環(huán)保司法手段

綜觀30年來(lái)我國(guó)的環(huán)保立法，強(qiáng)調(diào)政府環(huán)保行政作用的指導(dǎo)思想遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于重視并運(yùn)用司法手段保護(hù)環(huán)境的理念。因此，當(dāng)環(huán)保行政遇到司法審查問題時(shí)，當(dāng)污染被害人需要司法救濟(jì)時(shí)，以及當(dāng)人們認(rèn)為對(duì)嚴(yán)重污染環(huán)境行為應(yīng)當(dāng)給予刑罰制裁時(shí)，環(huán)保立法給出的司法條款總是欠缺得很多。所以，能否在法律責(zé)任章盡可能多地完善法律后果規(guī)定，引導(dǎo)今后更多地運(yùn)用司法手段保護(hù)環(huán)境，理所當(dāng)然地成為修法是否成功和有效的第十個(gè)課題。

在委托環(huán)保部修法的文件中，全國(guó)人大環(huán)資委特別提出“要在形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的新起點(diǎn)上”開展修法工作。這里的“法律體系的新起點(diǎn)”，是指全國(guó)人大對(duì)我國(guó)現(xiàn)行部門法律體系類別所作的最新劃分，這一劃分已將我國(guó)環(huán)保法律體系納入社會(huì)法律體系的范疇。因此，這一點(diǎn)一定要引起參與修法的官員、學(xué)者與其他參與立法者的注意。

本文已多次指出，鑒于環(huán)保有關(guān)法律行為涉及諸多不同性質(zhì)的法律關(guān)系，因此我們不應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)單地套用環(huán)境政策所倡導(dǎo)的“環(huán)?？空?rdquo;思想將環(huán)保法律也定位于國(guó)家行政管制類立法之中。這一點(diǎn)，過(guò)去由環(huán)保部門主導(dǎo)的環(huán)保法律在立法指導(dǎo)思想上總是存在著偏差。

如前所述，環(huán)境法律關(guān)系除了管理者與被管理者主體間的行政管理關(guān)系外，更多的是存在于環(huán)境污染破壞者與被害者之間的民事關(guān)系方面，它不可能靠環(huán)境行政規(guī)制等方法予以解決。所以作為環(huán)境與資源保護(hù)領(lǐng)域的基本法律，《環(huán)保法》所確立的基本法律制度及其體系應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)出濃厚的社會(huì)法屬性，也即在改革現(xiàn)行環(huán)保行政管制制度措施的同時(shí)，在管制行政之外注重在立法本位上突出權(quán)利而非義務(wù)，增加以公民合法環(huán)境權(quán)益對(duì)抗開發(fā)利用環(huán)境行為的條款。

最近幾年，環(huán)保法庭與環(huán)保審判庭的建立初步實(shí)現(xiàn)了補(bǔ)強(qiáng)行政與專業(yè)判案的目的，最高人民法院還發(fā)布了關(guān)于支持污染被害人起訴和支持環(huán)保部門代表國(guó)家索賠訴訟的意見，因此修法還應(yīng)當(dāng)在訴訟法和民法之外確立特別法規(guī)范，規(guī)定諸如環(huán)保部門和其他環(huán)保監(jiān)管部門可以代表國(guó)家提起污染致生態(tài)破壞的索賠訴訟以及公民、環(huán)保團(tuán)體或者檢察機(jī)關(guān)為主體的環(huán)境公益訴訟。

小結(jié)

總之，盡管本次修法的總體思路是有限修改，但修法的目標(biāo)仍必須在形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的新起點(diǎn)上，應(yīng)對(duì)環(huán)保法律法規(guī)實(shí)施亟待解決的執(zhí)法課題，以提高環(huán)保法律法規(guī)實(shí)施的有效性。我認(rèn)為，在這個(gè)背景下，與完善環(huán)保法律制度體系相比，修法的更應(yīng)理解為一種昭示與釋放國(guó)家環(huán)保法治信念與發(fā)展路徑的信號(hào)。結(jié)合《環(huán)保法》在環(huán)保及其相關(guān)領(lǐng)域的基本法地位，只要將目前環(huán)保部門已經(jīng)實(shí)施或者實(shí)踐證明行之有效的做法以及各部門已就環(huán)境與資源保護(hù)達(dá)成一致的意見予以規(guī)范化、制度化，在此基礎(chǔ)上做出一定突破并統(tǒng)一適用到環(huán)境與資源保護(hù)領(lǐng)域，《環(huán)保法》的有限修改還是可以獲得圓滿成功的。

（作者單位：北京大學(xué)法學(xué)院）

（原題為：《環(huán)保法》修改從“有限”實(shí)現(xiàn)“有效”必須解決）