須實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)囊惑w化、制度化和規(guī)范化

“誰受益，誰補(bǔ)償”，國務(wù)院辦公廳日前印發(fā)《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》，這標(biāo)志著生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制頂層設(shè)計(jì)取得重大進(jìn)展。

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)暮诵氖亲屔鷳B(tài)受益者付費(fèi)、讓生態(tài)保護(hù)者獲償。從我國生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐看，主要方法是在綜合考慮生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本和生態(tài)服務(wù)價(jià)值的基礎(chǔ)上，由中央政府運(yùn)用行政和經(jīng)濟(jì)手段，平衡生態(tài)保護(hù)者和生態(tài)受益者之間以及地方之間的利益關(guān)系。

這些年來，中央政府通過多種方式，在森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等國家重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)區(qū)域投入大量資金，與試點(diǎn)地方政府聯(lián)合開展了數(shù)百項(xiàng)生態(tài)保護(hù)與建設(shè)工程項(xiàng)目，以及跨流域和跨區(qū)域試點(diǎn)補(bǔ)償示范項(xiàng)目，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)、取得了重大的成效。

但另一方面，現(xiàn)行法律法規(guī)僅原則性、鼓勵(lì)性地對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償作出規(guī)定，并散見于各單項(xiàng)法律之中，對(duì)保護(hù)者和受益者的責(zé)權(quán)利關(guān)系等的規(guī)定模糊不清，以致主要靠中央政府重復(fù)不斷地制定指導(dǎo)性政策文件來推行。在依法治國的背景下，進(jìn)一步形成誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補(bǔ)償?shù)睦嬲{(diào)節(jié)格局，明確保護(hù)區(qū)與受益區(qū)、流域上游與下游的權(quán)責(zé)體系，必須實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)囊惑w化、制度化和規(guī)范化。

加快生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償管理體制機(jī)制創(chuàng)新。一是可以考慮將開發(fā)利用自然資源的民事權(quán)利從現(xiàn)有行政主管部門監(jiān)管權(quán)力中適當(dāng)分離出來，通過“招、拍、掛”等許可方式授權(quán)受益方行使，同時(shí)明確其生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹Ц读x務(wù)。此舉可以從根本上改變由政府替代受益方支付生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金的被動(dòng)局面。二是可以建立由綜合經(jīng)濟(jì)行政部門和財(cái)政部門主導(dǎo)、行政主管部門參與的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)調(diào)機(jī)制，解決當(dāng)前行政主管部門眾多且職權(quán)職責(zé)不明、各自為政的問題。

科學(xué)合理地界定保護(hù)者與受益者的利益關(guān)系，建立多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償投入機(jī)制。一是要明確生態(tài)保護(hù)者享有的權(quán)利和生態(tài)受益者的支付義務(wù)。當(dāng)某個(gè)地方政府成為保護(hù)者或者受益者時(shí)，也應(yīng)當(dāng)明確其在法律關(guān)系中的主體地位，并將支付的費(fèi)用或者獲償?shù)馁Y金均納入財(cái)政預(yù)算。二是界定中央政府和地方政府之間、地方政府之間各自作為保護(hù)者與受益者的界限，據(jù)此明確跨流域、跨區(qū)域補(bǔ)償?shù)臋?quán)利義務(wù)關(guān)系。三是可以建立一體化的中央和地方政府生態(tài)保護(hù)基金，解決當(dāng)下存在的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償費(fèi)用擠占財(cái)政預(yù)算資金以及來源無保障的現(xiàn)象。四是可以建立保護(hù)者和受益者之間的互動(dòng)機(jī)制，解決補(bǔ)償方式單一的問題。例如，對(duì)森林、荒漠建立以政府購買服務(wù)為主的管護(hù)機(jī)制，將貧困地區(qū)的部分人口轉(zhuǎn)為生態(tài)保護(hù)員，等等。

建立科學(xué)合理的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償評(píng)價(jià)體系，完善生態(tài)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制。一是應(yīng)該建立科學(xué)的生態(tài)服務(wù)價(jià)值評(píng)估體系，合理確定生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，通過市場需求確定生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)格。二是應(yīng)該建立生態(tài)保護(hù)績效評(píng)估制度，將生態(tài)保護(hù)目標(biāo)完成情況與政府生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基金的資金分配掛鉤。三是應(yīng)該建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)督考評(píng)機(jī)制以及生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)呢?zé)任追究機(jī)制。

通過制定生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例和生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償體制機(jī)制的創(chuàng)新，才能讓全社會(huì)樹立生態(tài)產(chǎn)品有價(jià)、保護(hù)生態(tài)人人有責(zé)的意識(shí)，讓所有人能夠合理共享生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)漠a(chǎn)品和利益。

（作者為北京大學(xué)法學(xué)院教授）