作者： 采訪整理：南方周末記者 朱紅軍

現在，一些地方治理城市水患，仍陷在農業(yè)社會那種大災之后才有大治的模式之中，而短期根治城市水患的期待或承諾，反而可能導致不切實際的方案，加重民眾與政府之間的不信任，不利于形成治水的合力。

程曉陶(水利部防洪抗旱減災工程技術研究中心常務副主任)

一周前的北京，暴雨成災，積澇難排，導致交通癱瘓、地鐵停運、航班延誤，甚至人被吸入下水道的傷亡事故，這些都是典型的城市型水災害的后果。

北京市防范城市水災害的能力，就國內而言，已算是名列前茅了。2004年7月10日的一場暴雨襲擊，曾給迎接奧運中的北京市敲響了警鐘，北京市在加強防洪排澇基礎設施的建設與改造，在暴雨監(jiān)測、預報、預警等系統建設方面投入的資金，也是全國最多的。有人樂觀以為北京可以做到“萬無一失”了。但是，。事實表明，治理城市水患，不是靠短期高投入就能徹底解決問題。

治水理念非調整不可

2010年，我曾先后對泰國、菲律賓與越南的部分城市防洪情況作了調查。目前亞太地區(qū)的城市正以每月一個新加坡的面積在迅速擴張，發(fā)展中國家?guī)缀醵济媾R著城市水患愈演愈烈的挑戰(zhàn)。

2010年我國洪澇災害直接經濟損失高達3745億元，遠遠超出了特大水災年份1998年的2550.9億。尤為關鍵的是，2010年我國城鎮(zhèn)人口占總人口的比例已經接近50%。過去作為一個傳統的農業(yè)國家，水災總損失中農林牧漁業(yè)損失一般占到80%以上，而2010年近2/3的損失卻來自于城市，全國縣級以上受淹城市竟超過了250座，且大多為暴雨內澇。但是，我們治理城市水患的理念與模式，相當程度上還停留在農業(yè)社會的狀態(tài)，非下大力調整不可。

比如城市防洪排澇的工程措施，并非像農業(yè)社會那樣單靠筑堤防洪、建泵抽水就能提高防御標準的，因為洪水可能并無出路，僅是達到了以鄰為壑的結果。當雨水盡快排出之后，我們又會為干旱缺水與環(huán)境惡化而犯愁。因此，必須通過法律、行政、經濟、科技等綜合手段來推動有利于整體與長遠的工程措施。當務之急是明確職責、整合力量、認清城市水患的風險分布特性與演變趨向。對于城市新開發(fā)區(qū)，要徹底扭轉“先地上，后地下”的開發(fā)模式；對于老城區(qū)，在提高排澇標準的同時，要考慮如何恢復與增強必要的雨洪調蓄與滲透功能。同時要基于風險的分析與評估來制定可行的應急預案。

日本是個可供借鑒的例子。二戰(zhàn)后，日本在快速城市化的浪潮中，城市建設也有過“先地上，后地下”的經歷，直到1977年，才有計劃地推進城市綜合治水對策。最早也是在修堤筑壩提高防洪標準的基礎上加大了排水系統的建設力度，其后發(fā)現，在地面已經城市化的情況下，不僅地下管網改造的代價倍增，而且隨著保護范圍不斷向上游延伸，洪水更快、更集中地危害到下游城市化區(qū)域。因此，日本治水理念有了重大的調整——不是讓雨水越快排入河道越好，而是千方百計采取各種蓄滯措施。可見，不是防洪保護范圍擴得越大、標準提得越高就越好，而是要在提高整體防災能力的同時，避免洪水風險向更發(fā)達區(qū)域轉移。

我們的研究表明：至2050年，在氣候變化與流域城市化背景下，單純沿襲現行治水模式，我國流域洪水風險將與經濟發(fā)展同比增長，如果措施不當，風險增長甚至超過經濟的增長。

地方的難處和誤區(qū)

因為城市內澇頻發(fā)，國家《城市防洪工程設計標準》、《城市防洪工程設計規(guī)范》等一系列文件都已處于修編報批的階段。坦率地說，這些文件的修編并不是件容易的事情。

我國幅員遼闊，不同地區(qū)不同類型的城市，不僅暴雨洪水的特性差異很大，而且經濟水平、技術水平的差別也十分顯著，加之城市水患防治涉及的部門眾多，現行城市防洪排澇的管理模式與運行機制難以統一。比如，人們常聽到水利部門說江河防洪的標準可以達到50年一遇、100年一遇甚至更高，而聽到城建部門說起城市排澇的標準只有1年一遇、3年一遇，實際上這是兩個完全不同的技術指標體系，迫切需要形成統一的、切實可行的標準、規(guī)范。

具體到地方則更有難處。在迅猛的城市化浪潮中，城市基礎設施建設的任務十分艱巨，供水、供電、供氣、交通、通訊、污水處理……這些生命線系統每時每刻都在影響著城市的正常運轉。而防汛畢竟是汛期的事情，即使到了汛期，也未必趕上大水年。于是主政者容易抱著“賭一把”的心態(tài)把防汛的事情往后放。再者，供水系統修好了可以收水費，供電系統修好了可以收電費，但是排水系統修好了排的是雨水，找誰收錢呢？這是一些城市非得大災之后才有大治，甚至大災之后也僅耍?；ㄈC腿的主要原因。

但也正基于此，一些發(fā)達國家已經逐步將那些能夠創(chuàng)收的基礎設施建設，轉入按市場機制運作了，而對于防洪排澇設施的建設至今仍明確為政府的職責。政府要拿出治理的規(guī)劃，并向市民公布，接受社會各界的監(jiān)督；政府要立法規(guī)定，將治理的資金與財政收入按比例掛鉤，這樣才能保證有持續(xù)不斷的投入。由于無法在短期內建成高標準的防洪排澇系統，因此，政府還有責任以風險圖的形式將受淹的危險性告知民眾，即在什么樣的情況下，哪些地方受淹難以避免，可能淹多深，淹多長時間，以幫助機構、企業(yè)與市民采取合理必要的自保措施。

尋找政府作為的動力

現在，一些地方治理城市水患，仍陷在農業(yè)社會那種大災之后才有大治的模式之中，民眾也期盼政府能夠一舉根治城市水患。而現實中，我們短期能夠做到的不是消除城市水患，而是能否有效抑制城市水患風險增長的態(tài)勢。短期根治城市水患的期待或承諾，反而可能導致出不切實際的方案，加重民眾與政府之間的不信任，不利于形成治水的合力。

而要想讓政府切實負起責任，還需要解決一個推進機制的問題。

首先政府應樹立起正確的政績觀。“創(chuàng)造安全的生存環(huán)境”應成為領導政績考評的重要指標，堅決剎住濫做形象工程的歪風。一屆政府如果能夠切實做好一個綜合性的治水規(guī)劃，并向社會公布，以后歷屆政府能夠堅持下去，則其功莫大焉。但是，現實中，一個書記一張圖的現象還是普遍存在，似乎只有這樣，才能算得上是新任領導的政績。

其次，從政府到民間都要樹立自然災害的風險觀。如果消費者買房時以防洪安全指標來要求開發(fā)商，開發(fā)商購地時以防洪排澇基礎設施為指標來與政府討價還價；同時消費者購買保險時將水淹因素考慮進去，保險業(yè)為避免重大理賠損失也要呼吁政府建好基礎設施，再加之媒體的監(jiān)督作用，就可能形成促使政府作為的持久動力。

第三，將災情信息收集整理與評估制度化。現在一些城市受了災，災后連一張基本的實際受淹范圍圖都沒有留下來，哪些地方、什么原因發(fā)生的人員傷亡，也無人去整理分析。要爭取救災投入時，隨意夸大災情；要爭功請賞時又宣稱已經將災害損失降低到了“最小最小”。如果信口開河就能防洪減災，還用得著花錢下力去治水嗎？只有將災情信息收集整理與評估制度化，用實實在在的事實、數據與圖表來說話，才有利于痛定思痛，亡羊補牢。