作者： 采訪整理：南方周末記者 朱紅軍

現(xiàn)在，一些地方治理城市水患，仍陷在農(nóng)業(yè)社會那種大災(zāi)之后才有大治的模式之中，而短期根治城市水患的期待或承諾，反而可能導(dǎo)致不切實際的方案，加重民眾與政府之間的不信任，不利于形成治水的合力。

程曉陶(水利部防洪抗旱減災(zāi)工程技術(shù)研究中心常務(wù)副主任)

一周前的北京，暴雨成災(zāi)，積澇難排，導(dǎo)致交通癱瘓、地鐵停運、航班延誤，甚至人被吸入下水道的傷亡事故，這些都是典型的城市型水災(zāi)害的后果。

北京市防范城市水災(zāi)害的能力，就國內(nèi)而言，已算是名列前茅了。2004年7月10日的一場暴雨襲擊，曾給迎接奧運中的北京市敲響了警鐘，北京市在加強防洪排澇基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與改造，在暴雨監(jiān)測、預(yù)報、預(yù)警等系統(tǒng)建設(shè)方面投入的資金，也是全國最多的。有人樂觀以為北京可以做到“萬無一失”了。但是，。事實表明，治理城市水患，不是靠短期高投入就能徹底解決問題。

治水理念非調(diào)整不可

2010年，我曾先后對泰國、菲律賓與越南的部分城市防洪情況作了調(diào)查。目前亞太地區(qū)的城市正以每月一個新加坡的面積在迅速擴張，發(fā)展中國家?guī)缀醵济媾R著城市水患愈演愈烈的挑戰(zhàn)。

2010年我國洪澇災(zāi)害直接經(jīng)濟損失高達3745億元，遠遠超出了特大水災(zāi)年份1998年的2550.9億。尤為關(guān)鍵的是，2010年我國城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋壤呀?jīng)接近50%。過去作為一個傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)國家，水災(zāi)總損失中農(nóng)林牧漁業(yè)損失一般占到80%以上，而2010年近2/3的損失卻來自于城市，全國縣級以上受淹城市竟超過了250座，且大多為暴雨內(nèi)澇。但是，我們治理城市水患的理念與模式，相當(dāng)程度上還停留在農(nóng)業(yè)社會的狀態(tài)，非下大力調(diào)整不可。

比如城市防洪排澇的工程措施，并非像農(nóng)業(yè)社會那樣單靠筑堤防洪、建泵抽水就能提高防御標準的，因為洪水可能并無出路，僅是達到了以鄰為壑的結(jié)果。當(dāng)雨水盡快排出之后，我們又會為干旱缺水與環(huán)境惡化而犯愁。因此，必須通過法律、行政、經(jīng)濟、科技等綜合手段來推動有利于整體與長遠的工程措施。當(dāng)務(wù)之急是明確職責(zé)、整合力量、認清城市水患的風(fēng)險分布特性與演變趨向。對于城市新開發(fā)區(qū)，要徹底扭轉(zhuǎn)“先地上，后地下”的開發(fā)模式；對于老城區(qū)，在提高排澇標準的同時，要考慮如何恢復(fù)與增強必要的雨洪調(diào)蓄與滲透功能。同時要基于風(fēng)險的分析與評估來制定可行的應(yīng)急預(yù)案。

日本是個可供借鑒的例子。二戰(zhàn)后，日本在快速城市化的浪潮中，城市建設(shè)也有過“先地上，后地下”的經(jīng)歷，直到1977年，才有計劃地推進城市綜合治水對策。最早也是在修堤筑壩提高防洪標準的基礎(chǔ)上加大了排水系統(tǒng)的建設(shè)力度，其后發(fā)現(xiàn)，在地面已經(jīng)城市化的情況下，不僅地下管網(wǎng)改造的代價倍增，而且隨著保護范圍不斷向上游延伸，洪水更快、更集中地危害到下游城市化區(qū)域。因此，日本治水理念有了重大的調(diào)整——不是讓雨水越快排入河道越好，而是千方百計采取各種蓄滯措施?？梢姡皇欠篮楸Ｗo范圍擴得越大、標準提得越高就越好，而是要在提高整體防災(zāi)能力的同時，避免洪水風(fēng)險向更發(fā)達區(qū)域轉(zhuǎn)移。

我們的研究表明：至2050年，在氣候變化與流域城市化背景下，單純沿襲現(xiàn)行治水模式，我國流域洪水風(fēng)險將與經(jīng)濟發(fā)展同比增長，如果措施不當(dāng)，風(fēng)險增長甚至超過經(jīng)濟的增長。

地方的難處和誤區(qū)

因為城市內(nèi)澇頻發(fā)，國家《城市防洪工程設(shè)計標準》、《城市防洪工程設(shè)計規(guī)范》等一系列文件都已處于修編報批的階段。坦率地說，這些文件的修編并不是件容易的事情。

我國幅員遼闊，不同地區(qū)不同類型的城市，不僅暴雨洪水的特性差異很大，而且經(jīng)濟水平、技術(shù)水平的差別也十分顯著，加之城市水患防治涉及的部門眾多，現(xiàn)行城市防洪排澇的管理模式與運行機制難以統(tǒng)一。比如，人們常聽到水利部門說江河防洪的標準可以達到50年一遇、100年一遇甚至更高，而聽到城建部門說起城市排澇的標準只有1年一遇、3年一遇，實際上這是兩個完全不同的技術(shù)指標體系，迫切需要形成統(tǒng)一的、切實可行的標準、規(guī)范。

具體到地方則更有難處。在迅猛的城市化浪潮中，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的任務(wù)十分艱巨，供水、供電、供氣、交通、通訊、污水處理……這些生命線系統(tǒng)每時每刻都在影響著城市的正常運轉(zhuǎn)。而防汛畢竟是汛期的事情，即使到了汛期，也未必趕上大水年。于是主政者容易抱著“賭一把”的心態(tài)把防汛的事情往后放。再者，供水系統(tǒng)修好了可以收水費，供電系統(tǒng)修好了可以收電費，但是排水系統(tǒng)修好了排的是雨水，找誰收錢呢？這是一些城市非得大災(zāi)之后才有大治，甚至大災(zāi)之后也僅耍?；ㄈC腿的主要原因。

但也正基于此，一些發(fā)達國家已經(jīng)逐步將那些能夠創(chuàng)收的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，轉(zhuǎn)入按市場機制運作了，而對于防洪排澇設(shè)施的建設(shè)至今仍明確為政府的職責(zé)。政府要拿出治理的規(guī)劃，并向市民公布，接受社會各界的監(jiān)督；政府要立法規(guī)定，將治理的資金與財政收入按比例掛鉤，這樣才能保證有持續(xù)不斷的投入。由于無法在短期內(nèi)建成高標準的防洪排澇系統(tǒng)，因此，政府還有責(zé)任以風(fēng)險圖的形式將受淹的危險性告知民眾，即在什么樣的情況下，哪些地方受淹難以避免，可能淹多深，淹多長時間，以幫助機構(gòu)、企業(yè)與市民采取合理必要的自保措施。

尋找政府作為的動力

現(xiàn)在，一些地方治理城市水患，仍陷在農(nóng)業(yè)社會那種大災(zāi)之后才有大治的模式之中，民眾也期盼政府能夠一舉根治城市水患。而現(xiàn)實中，我們短期能夠做到的不是消除城市水患，而是能否有效抑制城市水患風(fēng)險增長的態(tài)勢。短期根治城市水患的期待或承諾，反而可能導(dǎo)致出不切實際的方案，加重民眾與政府之間的不信任，不利于形成治水的合力。

而要想讓政府切實負起責(zé)任，還需要解決一個推進機制的問題。

首先政府應(yīng)樹立起正確的政績觀。“創(chuàng)造安全的生存環(huán)境”應(yīng)成為領(lǐng)導(dǎo)政績考評的重要指標，堅決剎住濫做形象工程的歪風(fēng)。一屆政府如果能夠切實做好一個綜合性的治水規(guī)劃，并向社會公布，以后歷屆政府能夠堅持下去，則其功莫大焉。但是，現(xiàn)實中，一個書記一張圖的現(xiàn)象還是普遍存在，似乎只有這樣，才能算得上是新任領(lǐng)導(dǎo)的政績。

其次，從政府到民間都要樹立自然災(zāi)害的風(fēng)險觀。如果消費者買房時以防洪安全指標來要求開發(fā)商，開發(fā)商購地時以防洪排澇基礎(chǔ)設(shè)施為指標來與政府討價還價；同時消費者購買保險時將水淹因素考慮進去，保險業(yè)為避免重大理賠損失也要呼吁政府建好基礎(chǔ)設(shè)施，再加之媒體的監(jiān)督作用，就可能形成促使政府作為的持久動力。

第三，將災(zāi)情信息收集整理與評估制度化?，F(xiàn)在一些城市受了災(zāi)，災(zāi)后連一張基本的實際受淹范圍圖都沒有留下來，哪些地方、什么原因發(fā)生的人員傷亡，也無人去整理分析。要爭取救災(zāi)投入時，隨意夸大災(zāi)情；要爭功請賞時又宣稱已經(jīng)將災(zāi)害損失降低到了“最小最小”。如果信口開河就能防洪減災(zāi)，還用得著花錢下力去治水嗎？只有將災(zāi)情信息收集整理與評估制度化，用實實在在的事實、數(shù)據(jù)與圖表來說話，才有利于痛定思痛，亡羊補牢。