關(guān)于《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和
地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法修正案（草案）》的說明
——２０１０年３月８日在第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議上

全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)副委員長(zhǎng) 王兆國(guó)

各位代表：

　　我受全國(guó)人大常委會(huì)委托，現(xiàn)對(duì)《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法修正案（草案）》作說明。

　　一、修改選舉法的必要性

　　選舉制度是人民代表大會(huì)制度的基礎(chǔ)，選舉法是保障公民依法行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)，依法產(chǎn)生各級(jí)人大代表的重要法律。選舉法最早于１９５３年制定，１９７９年重新修訂，其后經(jīng)過四次修改。黨的十七大提出，要堅(jiān)定不移地發(fā)展社會(huì)主義民主政治，擴(kuò)大人民民主，保證人民當(dāng)家作主，建議逐步實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表。貫徹落實(shí)黨的十七大的要求，有必要在深入總結(jié)選舉工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)選舉法進(jìn)行適當(dāng)修改。

　　選舉人大代表的城鄉(xiāng)人口比例，是選舉法中的一個(gè)重要內(nèi)容。新中國(guó)成立后，１９５３年制定第一部選舉法時(shí)，我國(guó)的城鎮(zhèn)人口比重較低，根據(jù)當(dāng)年人口普查統(tǒng)計(jì)，只有１３．２６％?？紤]到我國(guó)當(dāng)時(shí)工人階級(jí)主要集中在城市的具體情況，為了體現(xiàn)工人階級(jí)在國(guó)家政治生活中的領(lǐng)導(dǎo)地位和工業(yè)化發(fā)展方向，選舉法對(duì)農(nóng)村和城市選舉每一代表所需的人口數(shù)作了不同的規(guī)定。比如，規(guī)定全國(guó)人大代表的選舉，各省按每８０萬人選代表１人，直轄市和人口在５０萬以上的省轄市按每１０萬人選代表１人。這樣規(guī)定，符合我國(guó)的政治制度和當(dāng)時(shí)的實(shí)際情況，是完全必要的。１９７９年修訂選舉法時(shí)，當(dāng)時(shí)的城鎮(zhèn)人口比重也才達(dá)到１８．９６％，因此基本上延續(xù)了１９５３年的規(guī)定，對(duì)于選舉人大代表的城鄉(xiāng)不同人口比例未作大的修改，但對(duì)不同層級(jí)規(guī)定得更加明確：全國(guó)為８∶１，省、自治區(qū)為５∶１，自治州、縣、自治縣為４∶１。

　　改革開放后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化不斷推進(jìn)，城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)比例發(fā)生較大變化，全國(guó)人大常委會(huì)根據(jù)新形勢(shì)、新情況，適時(shí)完善選舉制度，逐步對(duì)城鄉(xiāng)按不同人口比例選舉人大代表的規(guī)定進(jìn)行修改完善。１９８２年修改選舉法，增加規(guī)定：縣、自治縣境內(nèi)，鎮(zhèn)的人口特多或者企事業(yè)組織職工人數(shù)比例較大的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)決定，農(nóng)村每一代表與鎮(zhèn)或企事業(yè)組織職工每一代表所代表的人口數(shù)之比可以小于４∶１直至１∶１。１９９５年修改選舉法，將全國(guó)和省、自治區(qū)農(nóng)村與城市每一代表所代表的人口數(shù)比例，與自治州、縣一樣，統(tǒng)一修改為４∶１。

　　１９９５年以來，我國(guó)的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)一步加速，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)文化水平大幅提高，社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化。我國(guó)城鎮(zhèn)人口比重已由１９９５年的２９．０４％上升為２００９年的４６．６％。與此同時(shí)，我國(guó)各級(jí)人大經(jīng)歷了數(shù)次換屆選舉，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，社會(huì)主義民主政治建設(shè)和法制建設(shè)取得巨大成就，黨領(lǐng)導(dǎo)的人民民主專政的階級(jí)基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)不斷鞏固和擴(kuò)大。修改選舉法，實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表的客觀條件已經(jīng)具備。

　　二、選舉法修正案草案的指導(dǎo)思想和形成過程

　　選舉法修正案草案的指導(dǎo)思想是，以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，按照黨的十七大的要求，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，完善選舉制度，實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表，更好地體現(xiàn)人人平等、地區(qū)平等和民族平等原則，擴(kuò)大人民民主，保證人民當(dāng)家作主，為堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度、發(fā)展社會(huì)主義民主政治提供堅(jiān)實(shí)的制度保障。

　　草案起草工作遵循以下原則：一是把握方向，擴(kuò)大民主。選舉法是一部政治性很強(qiáng)的法律，修改選舉法必須把握正確的政治方向，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一，堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路，堅(jiān)持從中國(guó)國(guó)情和實(shí)際出發(fā)。要從人民民主是社會(huì)主義的生命的高度，完善選舉制度，進(jìn)一步增強(qiáng)人大代表選舉的普遍性和平等性，切實(shí)保證人民當(dāng)家作主。二是突出重點(diǎn)，統(tǒng)籌兼顧。這次修改選舉法，重點(diǎn)是落實(shí)黨的十七大提出的實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表的要求，同時(shí)統(tǒng)籌考慮選舉法其他內(nèi)容的必要修改。選舉法的修改，是中國(guó)特色社會(huì)主義選舉制度的自我完善與發(fā)展，要與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)，循序漸進(jìn)，逐步完善。三是積極穩(wěn)妥，分類處理。對(duì)選舉法實(shí)施中出現(xiàn)的帶有一定普遍性的問題，進(jìn)行深入研究，條件成熟、認(rèn)識(shí)一致的，有針對(duì)性地進(jìn)行修改；對(duì)于一些目前尚不具備解決條件的問題，暫不作規(guī)定，可以在實(shí)踐中繼續(xù)探索。

　　根據(jù)常委會(huì)的工作部署，從２００８年開始，全國(guó)人大常委會(huì)法工委即著手研究選舉法的修改，研究整理近幾年來全國(guó)人大代表提出的關(guān)于修改選舉法的議案、建議和其他方面的意見；會(huì)同有關(guān)方面組成調(diào)研組，先后到８?jìng)€(gè)?。▍^(qū)、市）進(jìn)行調(diào)研，并召開３１個(gè)?。▍^(qū)、市）人大常委會(huì)負(fù)責(zé)同志座談會(huì)和中央有關(guān)部門座談會(huì)，重點(diǎn)聽取對(duì)實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表問題的意見；對(duì)城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表涉及的問題，深入分析、反復(fù)論證。

　　在認(rèn)真梳理代表議案建議、充分調(diào)查研究、廣泛聽取意見的基礎(chǔ)上，形成了選舉法修正案草案。２００９年１０月，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議對(duì)選舉法修正案草案進(jìn)行了初次審議。會(huì)后，將草案印發(fā)中央有關(guān)部門、各地和有關(guān)方面征求意見，并根據(jù)常委會(huì)組成人員的審議意見和各方面的意見，對(duì)修正案草案進(jìn)行了修改完善。１２月常委會(huì)第十二次會(huì)議對(duì)選舉法修正案草案進(jìn)行了再次審議。兩次常委會(huì)會(huì)議審議，對(duì)修正案草案都給予充分肯定和高度評(píng)價(jià)。常委會(huì)組成人員和列席會(huì)議的同志普遍贊成這次修改的指導(dǎo)思想、主要原則，贊成一步到位實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表，并保證各地區(qū)、各民族、各方面都有適當(dāng)數(shù)量的人大代表的修改方案。全國(guó)人大常委會(huì)經(jīng)兩次審議，決定將修正案草案提請(qǐng)十一屆全國(guó)人大三次會(huì)議審議。

　　全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳按照法定程序，于今年１月８日將選舉法修正案草案發(fā)送全國(guó)人大代表。代表們對(duì)修正案草案進(jìn)行了認(rèn)真的研讀討論，為審議作好準(zhǔn)備。代表們普遍認(rèn)為，修正案草案符合黨的十七大精神，符合我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，能夠更好地體現(xiàn)人人平等、地區(qū)平等和民族平等，有利于進(jìn)一步擴(kuò)大人民民主，保證人民當(dāng)家作主。根據(jù)常委會(huì)組成人員的審議意見和代表們?cè)谟懻撝刑岢龅囊庖?，?duì)草案又作了一些修改，形成了提請(qǐng)大會(huì)審議的選舉法修正案草案。

　　三、關(guān)于選舉法修正案草案的主要內(nèi)容

　　（一）城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表

　　根據(jù)我國(guó)國(guó)體、政體，實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)以下原則要求：一是保障公民都享有平等的選舉權(quán)，實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉代表，體現(xiàn)人人平等；二是保障各地方在國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)有平等的參與權(quán)，各行政區(qū)域不論人口多少，都應(yīng)有相同的基本名額數(shù)，都能選舉一定數(shù)量的代表，體現(xiàn)地區(qū)平等；三是保障各民族都有適當(dāng)數(shù)量的代表，人口再少的民族，也要有一名代表，體現(xiàn)民族平等。這三個(gè)平等是我國(guó)國(guó)體、政體的內(nèi)在要求，是有機(jī)統(tǒng)一的整體，不能強(qiáng)調(diào)其中一個(gè)方面而忽視其他方面。此外，各方面代表性人物比較集中的地方，也應(yīng)給予適當(dāng)?shù)恼疹櫋?/P>

　　基于以上，建議將選舉法第十六條關(guān)于全國(guó)人大代表名額分配的規(guī)定，修改為：“全國(guó)人民代表大會(huì)代表名額，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)根據(jù)各省、自治區(qū)、直轄市的人口數(shù)，按照每一代表所代表的城鄉(xiāng)人口數(shù)相同的原則，以及保證各地區(qū)、各民族、各方面都有適當(dāng)數(shù)量代表的要求進(jìn)行分配?！薄笆?、自治區(qū)、直轄市應(yīng)選全國(guó)人民代表大會(huì)代表名額，由根據(jù)人口數(shù)計(jì)算確定的名額數(shù)、相同的地區(qū)基本名額數(shù)和其他應(yīng)選名額數(shù)構(gòu)成。”“全國(guó)人民代表大會(huì)代表名額的具體分配，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定?！?/P>

　　將第十二條、第十三條、第十四條關(guān)于地方各級(jí)人大代表名額分配的規(guī)定，合并為一條，修改為：“地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表名額，由本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)或者本級(jí)選舉委員會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域所轄的下一級(jí)各行政區(qū)域或者各選區(qū)的人口數(shù)，按照每一代表所代表的城鄉(xiāng)人口數(shù)相同的原則，以及保證各地區(qū)、各民族、各方面都有適當(dāng)數(shù)量代表的要求進(jìn)行分配。在縣、自治縣的人民代表大會(huì)中，人口特少的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，至少應(yīng)有代表一人?！薄暗胤礁骷?jí)人民代表大會(huì)代表名額的分配辦法，由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)參照全國(guó)人民代表大會(huì)代表名額分配的辦法，結(jié)合本地區(qū)的具體情況規(guī)定?！?/P>

　　將第二十五條關(guān)于直接選舉中各選區(qū)每一代表所代表人口數(shù)的規(guī)定，修改為：“本行政區(qū)域內(nèi)各選區(qū)每一代表所代表的人口數(shù)應(yīng)當(dāng)大體相等?！?/P>

　　這里需要說明的是，對(duì)于實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表，涉及到的全國(guó)人大代表名額分配問題，采取分兩步走的辦法。第一步是集中精力，把選舉法修改好、完善好；第二步是在選舉法修改完成后，根據(jù)選舉法確定的原則，在廣泛聽取意見基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌考慮，由全國(guó)人大及其常委會(huì)作出決定，科學(xué)合理地分配。