關(guān)于《中華人民共和國全國人民代表大會和
地方各級人民代表大會選舉法修正案（草案）》的說明
——２０１０年３月８日在第十一屆全國人民代表大會第三次會議上

全國人民代表大會常務(wù)委員會副委員長 王兆國

各位代表：

　　我受全國人大常委會委托，現(xiàn)對《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法修正案（草案）》作說明。

　　一、修改選舉法的必要性

　　選舉制度是人民代表大會制度的基礎(chǔ)，選舉法是保障公民依法行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)，依法產(chǎn)生各級人大代表的重要法律。選舉法最早于１９５３年制定，１９７９年重新修訂，其后經(jīng)過四次修改。黨的十七大提出，要堅定不移地發(fā)展社會主義民主政治，擴大人民民主，保證人民當家作主，建議逐步實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表。貫徹落實黨的十七大的要求，有必要在深入總結(jié)選舉工作實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對選舉法進行適當修改。

　　選舉人大代表的城鄉(xiāng)人口比例，是選舉法中的一個重要內(nèi)容。新中國成立后，１９５３年制定第一部選舉法時，我國的城鎮(zhèn)人口比重較低，根據(jù)當年人口普查統(tǒng)計，只有１３．２６％?？紤]到我國當時工人階級主要集中在城市的具體情況，為了體現(xiàn)工人階級在國家政治生活中的領(lǐng)導(dǎo)地位和工業(yè)化發(fā)展方向，選舉法對農(nóng)村和城市選舉每一代表所需的人口數(shù)作了不同的規(guī)定。比如，規(guī)定全國人大代表的選舉，各省按每８０萬人選代表１人，直轄市和人口在５０萬以上的省轄市按每１０萬人選代表１人。這樣規(guī)定，符合我國的政治制度和當時的實際情況，是完全必要的。１９７９年修訂選舉法時，當時的城鎮(zhèn)人口比重也才達到１８．９６％，因此基本上延續(xù)了１９５３年的規(guī)定，對于選舉人大代表的城鄉(xiāng)不同人口比例未作大的修改，但對不同層級規(guī)定得更加明確：全國為８∶１，省、自治區(qū)為５∶１，自治州、縣、自治縣為４∶１。

　　改革開放后，我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化不斷推進，城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)比例發(fā)生較大變化，全國人大常委會根據(jù)新形勢、新情況，適時完善選舉制度，逐步對城鄉(xiāng)按不同人口比例選舉人大代表的規(guī)定進行修改完善。１９８２年修改選舉法，增加規(guī)定：縣、自治縣境內(nèi)，鎮(zhèn)的人口特多或者企事業(yè)組織職工人數(shù)比例較大的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人大常委會決定，農(nóng)村每一代表與鎮(zhèn)或企事業(yè)組織職工每一代表所代表的人口數(shù)之比可以小于４∶１直至１∶１。１９９５年修改選舉法，將全國和省、自治區(qū)農(nóng)村與城市每一代表所代表的人口數(shù)比例，與自治州、縣一樣，統(tǒng)一修改為４∶１。

　　１９９５年以來，我國的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進一步加速，農(nóng)村經(jīng)濟文化水平大幅提高，社會結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化。我國城鎮(zhèn)人口比重已由１９９５年的２９．０４％上升為２００９年的４６．６％。與此同時，我國各級人大經(jīng)歷了數(shù)次換屆選舉，積累了豐富的經(jīng)驗，社會主義民主政治建設(shè)和法制建設(shè)取得巨大成就，黨領(lǐng)導(dǎo)的人民民主專政的階級基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)不斷鞏固和擴大。修改選舉法，實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表的客觀條件已經(jīng)具備。

　　二、選舉法修正案草案的指導(dǎo)思想和形成過程

　　選舉法修正案草案的指導(dǎo)思想是，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，按照黨的十七大的要求，總結(jié)實踐經(jīng)驗，完善選舉制度，實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表，更好地體現(xiàn)人人平等、地區(qū)平等和民族平等原則，擴大人民民主，保證人民當家作主，為堅持和完善人民代表大會制度、發(fā)展社會主義民主政治提供堅實的制度保障。

　　草案起草工作遵循以下原則：一是把握方向，擴大民主。選舉法是一部政治性很強的法律，修改選舉法必須把握正確的政治方向，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一，堅持中國特色社會主義政治發(fā)展道路，堅持從中國國情和實際出發(fā)。要從人民民主是社會主義的生命的高度，完善選舉制度，進一步增強人大代表選舉的普遍性和平等性，切實保證人民當家作主。二是突出重點，統(tǒng)籌兼顧。這次修改選舉法，重點是落實黨的十七大提出的實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表的要求，同時統(tǒng)籌考慮選舉法其他內(nèi)容的必要修改。選舉法的修改，是中國特色社會主義選舉制度的自我完善與發(fā)展，要與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)，循序漸進，逐步完善。三是積極穩(wěn)妥，分類處理。對選舉法實施中出現(xiàn)的帶有一定普遍性的問題，進行深入研究，條件成熟、認識一致的，有針對性地進行修改；對于一些目前尚不具備解決條件的問題，暫不作規(guī)定，可以在實踐中繼續(xù)探索。

　　根據(jù)常委會的工作部署，從２００８年開始，全國人大常委會法工委即著手研究選舉法的修改，研究整理近幾年來全國人大代表提出的關(guān)于修改選舉法的議案、建議和其他方面的意見；會同有關(guān)方面組成調(diào)研組，先后到８個省（區(qū)、市）進行調(diào)研，并召開３１個省（區(qū)、市）人大常委會負責同志座談會和中央有關(guān)部門座談會，重點聽取對實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表問題的意見；對城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表涉及的問題，深入分析、反復(fù)論證。

　　在認真梳理代表議案建議、充分調(diào)查研究、廣泛聽取意見的基礎(chǔ)上，形成了選舉法修正案草案。２００９年１０月，十一屆全國人大常委會第十一次會議對選舉法修正案草案進行了初次審議。會后，將草案印發(fā)中央有關(guān)部門、各地和有關(guān)方面征求意見，并根據(jù)常委會組成人員的審議意見和各方面的意見，對修正案草案進行了修改完善。１２月常委會第十二次會議對選舉法修正案草案進行了再次審議。兩次常委會會議審議，對修正案草案都給予充分肯定和高度評價。常委會組成人員和列席會議的同志普遍贊成這次修改的指導(dǎo)思想、主要原則，贊成一步到位實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表，并保證各地區(qū)、各民族、各方面都有適當數(shù)量的人大代表的修改方案。全國人大常委會經(jīng)兩次審議，決定將修正案草案提請十一屆全國人大三次會議審議。

　　全國人大常委會辦公廳按照法定程序，于今年１月８日將選舉法修正案草案發(fā)送全國人大代表。代表們對修正案草案進行了認真的研讀討論，為審議作好準備。代表們普遍認為，修正案草案符合黨的十七大精神，符合我國經(jīng)濟社會發(fā)展實際，能夠更好地體現(xiàn)人人平等、地區(qū)平等和民族平等，有利于進一步擴大人民民主，保證人民當家作主。根據(jù)常委會組成人員的審議意見和代表們在討論中提出的意見，對草案又作了一些修改，形成了提請大會審議的選舉法修正案草案。

　　三、關(guān)于選舉法修正案草案的主要內(nèi)容

　?。ㄒ唬┏青l(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表

　　根據(jù)我國國體、政體，實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表，應(yīng)當體現(xiàn)以下原則要求：一是保障公民都享有平等的選舉權(quán)，實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉代表，體現(xiàn)人人平等；二是保障各地方在國家權(quán)力機關(guān)有平等的參與權(quán)，各行政區(qū)域不論人口多少，都應(yīng)有相同的基本名額數(shù)，都能選舉一定數(shù)量的代表，體現(xiàn)地區(qū)平等；三是保障各民族都有適當數(shù)量的代表，人口再少的民族，也要有一名代表，體現(xiàn)民族平等。這三個平等是我國國體、政體的內(nèi)在要求，是有機統(tǒng)一的整體，不能強調(diào)其中一個方面而忽視其他方面。此外，各方面代表性人物比較集中的地方，也應(yīng)給予適當?shù)恼疹櫋?/P>

　　基于以上，建議將選舉法第十六條關(guān)于全國人大代表名額分配的規(guī)定，修改為：“全國人民代表大會代表名額，由全國人民代表大會常務(wù)委員會根據(jù)各省、自治區(qū)、直轄市的人口數(shù)，按照每一代表所代表的城鄉(xiāng)人口數(shù)相同的原則，以及保證各地區(qū)、各民族、各方面都有適當數(shù)量代表的要求進行分配?！薄笆?、自治區(qū)、直轄市應(yīng)選全國人民代表大會代表名額，由根據(jù)人口數(shù)計算確定的名額數(shù)、相同的地區(qū)基本名額數(shù)和其他應(yīng)選名額數(shù)構(gòu)成?！薄叭珖嗣翊泶髸砻~的具體分配，由全國人民代表大會常務(wù)委員會決定?！?/P>

　　將第十二條、第十三條、第十四條關(guān)于地方各級人大代表名額分配的規(guī)定，合并為一條，修改為：“地方各級人民代表大會代表名額，由本級人民代表大會常務(wù)委員會或者本級選舉委員會根據(jù)本行政區(qū)域所轄的下一級各行政區(qū)域或者各選區(qū)的人口數(shù)，按照每一代表所代表的城鄉(xiāng)人口數(shù)相同的原則，以及保證各地區(qū)、各民族、各方面都有適當數(shù)量代表的要求進行分配。在縣、自治縣的人民代表大會中，人口特少的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，至少應(yīng)有代表一人。”“地方各級人民代表大會代表名額的分配辦法，由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會常務(wù)委員會參照全國人民代表大會代表名額分配的辦法，結(jié)合本地區(qū)的具體情況規(guī)定?！?/P>

　　將第二十五條關(guān)于直接選舉中各選區(qū)每一代表所代表人口數(shù)的規(guī)定，修改為：“本行政區(qū)域內(nèi)各選區(qū)每一代表所代表的人口數(shù)應(yīng)當大體相等?！?/P>

　　這里需要說明的是，對于實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表，涉及到的全國人大代表名額分配問題，采取分兩步走的辦法。第一步是集中精力，把選舉法修改好、完善好；第二步是在選舉法修改完成后，根據(jù)選舉法確定的原則，在廣泛聽取意見基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌考慮，由全國人大及其常委會作出決定，科學(xué)合理地分配。