【摘要】在上合組織天津峰會(huì)上，中國(guó)國(guó)家主席習(xí)近平提出全球治理倡議，并明確了其五個(gè)方面的核心理念，既體現(xiàn)了中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人根據(jù)國(guó)際形勢(shì)變化對(duì)上合組織未來(lái)發(fā)展方向和功能定位的新設(shè)計(jì)，也為構(gòu)建更加公正合理的全球治理體系提供了重要支撐。百年變局背景下的世界面貌正在發(fā)生巨大變化，多極化趨勢(shì)更加明顯，大國(guó)博弈呈現(xiàn)新的特征，上合組織推動(dòng)完善全球治理體系，要在以下方面做出努力：首先要增強(qiáng)地區(qū)國(guó)家的互信，尊重彼此的制度和文化差異；其次要形成相互依存、共同發(fā)展的伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，利用具有戰(zhàn)略性質(zhì)的雙邊和多邊合作，提升地區(qū)國(guó)家間合作的水平；第三要確定公認(rèn)的規(guī)則和制度框架，形成各種推動(dòng)多邊合作的有效機(jī)制，為構(gòu)建新型國(guó)際關(guān)系發(fā)揮引領(lǐng)和示范作用。

8月31日至9月1日，上海合作組織成員國(guó)元首理事會(huì)第二十五次會(huì)議在天津舉行。來(lái)自20多個(gè)國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)人以及聯(lián)合國(guó)、東盟等10個(gè)國(guó)際組織的負(fù)責(zé)人參會(huì)，簽署并發(fā)表《天津宣言》，批準(zhǔn)《上合組織未來(lái)10年（2026－2035年）發(fā)展戰(zhàn)略》，發(fā)表和通過(guò)關(guān)于第二次世界大戰(zhàn)勝利和聯(lián)合國(guó)成立80周年的聲明及其他成果文件。天津峰會(huì)是上合組織成立以來(lái)規(guī)模最大、成果最豐碩的一次盛會(huì)，在上合組織發(fā)展進(jìn)程中寫(xiě)下濃墨重彩的一筆，具有重要的里程碑意義。習(xí)近平主席在“上海合作組織+”會(huì)議上首提全球治理倡議，強(qiáng)調(diào)同各國(guó)一道，推動(dòng)構(gòu)建更加公正合理的全球治理體系，攜手邁向人類命運(yùn)共同體。這是繼全球安全倡議、全球發(fā)展倡議、全球文明倡議之后第四個(gè)中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人提出的全球倡議，其核心理念包括：奉行主權(quán)平等；遵守國(guó)際法治；踐行多邊主義；倡導(dǎo)以人為本；注重行動(dòng)導(dǎo)向。習(xí)近平主席強(qiáng)調(diào)，面對(duì)加速演進(jìn)的世界百年未有之大變局，上海合作組織要發(fā)揮引領(lǐng)作用，為維護(hù)世界和平穩(wěn)定貢獻(xiàn)“上合力量”，為推動(dòng)全球開(kāi)放合作展現(xiàn)“上合擔(dān)當(dāng)”，為弘揚(yáng)全人類共同價(jià)值作出“上合示范”，為捍衛(wèi)國(guó)際公平正義采取“上合行動(dòng)”，當(dāng)好踐行全球治理倡議的表率。

一、全球治理體系構(gòu)建與上合組織的特殊角色

全球治理倡議來(lái)源于中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人提出的全球治理觀，2017年10月中國(guó)共產(chǎn)黨的十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，中國(guó)秉持共商共建共享的全球治理觀，倡導(dǎo)國(guó)際關(guān)系民主化，堅(jiān)持國(guó)家不分大小、強(qiáng)弱、貧富一律平等，支持聯(lián)合國(guó)發(fā)揮積極作用，支持?jǐn)U大發(fā)展中國(guó)家在國(guó)際事務(wù)中的代表性和發(fā)言權(quán)。中國(guó)將繼續(xù)發(fā)揮負(fù)責(zé)任大國(guó)作用，積極參與全球治理體系改革和建設(shè)，不斷貢獻(xiàn)中國(guó)智慧和力量。之所以提出全球治理觀，與國(guó)際形勢(shì)發(fā)生的復(fù)雜變化密切相關(guān)：新興經(jīng)濟(jì)體的群體性崛起，改變了舊有的國(guó)際格局；中國(guó)成為僅次于美國(guó)的世界第二大經(jīng)濟(jì)體，成為國(guó)際舞臺(tái)上舉足輕重的力量；新形勢(shì)下各國(guó)面臨的挑戰(zhàn)前所未有，各種全球問(wèn)題相互交織、相互激蕩。關(guān)于世界向何處去，有兩種截然不同的立場(chǎng)與趨勢(shì)：一個(gè)是堅(jiān)持冷戰(zhàn)思維、霸凌主義，通過(guò)單邊主義和“小院高墻”來(lái)維護(hù)狹隘的自身利益，特朗普再度執(zhí)政后對(duì)他國(guó)肆意發(fā)動(dòng)關(guān)稅戰(zhàn)，破壞了正常的全球經(jīng)濟(jì)秩序；另一個(gè)則是堅(jiān)決反對(duì)強(qiáng)權(quán)政治，樹(shù)立新型安全觀與合作觀，維護(hù)真正的多邊主義和公平的多邊貿(mào)易體制，積極促進(jìn)國(guó)際關(guān)系民主化。

（一）國(guó)際變局與全球治理的關(guān)系

持續(xù)的國(guó)際變局波及全球的各個(gè)角落，具有十分深刻的影響，決定了國(guó)際關(guān)系不斷進(jìn)行調(diào)整的基本態(tài)勢(shì)。20世紀(jì)人類社會(huì)經(jīng)歷了前所未有的沖擊和變革，從兩次世界大戰(zhàn)、美蘇兩極對(duì)抗，再到民族主義的迅猛發(fā)展，冷戰(zhàn)后和平和發(fā)展成為時(shí)代課題。進(jìn)入新世紀(jì)后，從經(jīng)濟(jì)全球化、區(qū)域一體化到科技革命、互聯(lián)網(wǎng)的迅速普及，又給各國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步創(chuàng)造條件，同時(shí)民粹主義、極端主義泛起，各種各樣的全球性、地區(qū)性問(wèn)題頻發(fā)。美國(guó)等少數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家近些年來(lái)從維護(hù)自身霸權(quán)的需要出發(fā)，逆潮流而動(dòng)，肆無(wú)忌憚地拋出單邊制裁、霸凌主義、新干涉主義，動(dòng)搖以聯(lián)合國(guó)為核心的現(xiàn)有多邊體系的基礎(chǔ)，給“全球南方”國(guó)家參與全球治理設(shè)置障礙，損害以聯(lián)合國(guó)憲章為基礎(chǔ)的國(guó)際法準(zhǔn)則，給各國(guó)的平等互利合作帶來(lái)嚴(yán)峻考驗(yàn)。

國(guó)際變局帶來(lái)的新挑戰(zhàn)被中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人歸納為“四大赤字”，即治理赤字、信任赤字、和平赤字和發(fā)展赤字。其中治理赤字是多種因素共同作用引發(fā)的新問(wèn)題，氣候變化、恐怖主義、網(wǎng)絡(luò)安全、難民問(wèn)題、債務(wù)危機(jī)等越來(lái)越突出，影響范圍越來(lái)越廣。根據(jù)聯(lián)合國(guó)的統(tǒng)計(jì)，2020年全球的國(guó)家債務(wù)達(dá)到世界GDP總量的83%，全球移民數(shù)量達(dá)到2.72億（2000年為1.73億）。要破解這些難題需要完善現(xiàn)有國(guó)際規(guī)則和體系，甚至打破傳統(tǒng)的思維觀念和力量格局。隨著新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)的不斷涌現(xiàn)和各種跨國(guó)、跨地區(qū)的非傳統(tǒng)安全問(wèn)題日益凸顯，全球經(jīng)濟(jì)治理和安全治理的問(wèn)題也越來(lái)越突出，涉及的領(lǐng)域和議題越來(lái)越廣泛，推動(dòng)了新的多邊框架不斷出現(xiàn)，相關(guān)領(lǐng)域的國(guó)際對(duì)話日益增多。

冷戰(zhàn)后世界政治經(jīng)濟(jì)和安全格局的深刻調(diào)整，導(dǎo)致歐亞大陸上力量對(duì)比關(guān)系此消彼長(zhǎng)，新的權(quán)力中心逐步形成，多極化趨勢(shì)不斷加強(qiáng)，全球治理也要適應(yīng)這種新的變化。各種區(qū)域組織在全球治理體系中的作用越來(lái)越重要，但在變局中也都面臨機(jī)制建設(shè)和功能設(shè)定上的轉(zhuǎn)型壓力。對(duì)于全球和地區(qū)治理來(lái)說(shuō)，主體、機(jī)制和規(guī)范是三個(gè)不可或缺的要素，相互之間的關(guān)聯(lián)性很強(qiáng)，對(duì)多邊合作能夠發(fā)揮的作用起到非常關(guān)鍵的作用。作為2001年才正式宣告成立的新型區(qū)域合作機(jī)制，上合組織要在歐亞地區(qū)治理當(dāng)中扮演特殊角色，維護(hù)成員國(guó)的共同利益，也要看主體、機(jī)制和規(guī)范等三個(gè)方面的建設(shè)成效如何，在功能定位上是否能夠相互協(xié)調(diào)、取得共識(shí)。

（二）全球治理面臨的主要挑戰(zhàn)

當(dāng)前，全球治理體系某種程度上處于“停擺”“空轉(zhuǎn)”的狀態(tài)，與其基本要素存在明顯的缺陷相關(guān)。簡(jiǎn)言之，就是：治理主體的失衡、治理機(jī)制的不足和治理規(guī)范的僵化。從歷史上看，形成于17世紀(jì)的威斯特伐利亞體系，開(kāi)始把國(guó)家作為國(guó)際社會(huì)的主導(dǎo)行為體，以主權(quán)原則作為依據(jù)，才有了真正現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系意義上的“治理”概念，但對(duì)于弱小國(guó)家來(lái)說(shuō)，其在國(guó)際事務(wù)中事務(wù)的話語(yǔ)權(quán)一直非常有限，得不到應(yīng)有的尊重。正如全球治理研究的知名學(xué)者托尼·麥克格魯所指出的，即使在全球化時(shí)代任何關(guān)于全球治理的令人信服的解釋，都不會(huì)忽視國(guó)家間權(quán)力不平等的核心。權(quán)力等級(jí)制度塑造了全球治理的結(jié)構(gòu)、根本目的和優(yōu)先權(quán)。因此，較早參與全球權(quán)力劃分的西方列強(qiáng)在國(guó)際體系中占據(jù)了有利地位，西方大國(guó)在國(guó)際治理中能夠掌控的機(jī)會(huì)更多，發(fā)揮主導(dǎo)作用，發(fā)展中國(guó)家作為后發(fā)和弱勢(shì)的一方，參與全球和地區(qū)治理時(shí)受到不公平對(duì)待，形成一種有利于西方的等級(jí)關(guān)系。

當(dāng)前構(gòu)建全球治理體系面臨的突出問(wèn)題主要包括：1.治理主體的合法性不足。從現(xiàn)行的全球治理體系來(lái)看，發(fā)達(dá)國(guó)家仍然擁有更多的話語(yǔ)權(quán)和規(guī)則制定權(quán)，比如西方七國(guó)集團(tuán)擁有的國(guó)際影響力，廣大發(fā)展中國(guó)家屬于相對(duì)弱勢(shì)的地位，這樣的“國(guó)際治理”顯然沒(méi)有公平性可言；2.治理機(jī)制的有效性不足。治理機(jī)制無(wú)法發(fā)揮應(yīng)有的作用和效力，既是主體失衡導(dǎo)致的直接后果，也與實(shí)踐當(dāng)中狹隘的民族主義、保護(hù)主義和單邊主義等行為有關(guān)，加上各國(guó)利益上的巨大差異，容易陷入“集體行動(dòng)困境”。美國(guó)等西方國(guó)家通過(guò)建立排他的多邊機(jī)制來(lái)遏制、削弱“競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”，把全球和地區(qū)治理機(jī)制納入其戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的范疇，導(dǎo)致這些機(jī)制在解決全球和地區(qū)問(wèn)題上的效能降低；3．治理規(guī)范的約束力不足。當(dāng)前形勢(shì)下非正式制度安排、多邊伙伴關(guān)系等層出不窮，這類多邊機(jī)制大多只具有對(duì)話和協(xié)商的性質(zhì)，通過(guò)的文件或制定的規(guī)則約束性不足。多邊機(jī)制由于比較松散，也不能對(duì)無(wú)視規(guī)則的成員和做法進(jìn)行必要的“懲罰”，造成凝聚力下降，在參與全球和地區(qū)治理時(shí)也沒(méi)有足夠的號(hào)召力。

全球性問(wèn)題不斷增加，彰顯國(guó)際合作的必要性，但全球治理體系本身卻面臨有效性與合法性危機(jī)。主要發(fā)達(dá)國(guó)家參與全球治理及推動(dòng)其改革完善的能力和動(dòng)力下降，千方百計(jì)要維護(hù)對(duì)自己有利的舊體系，或者按照本國(guó)利益出臺(tái)保護(hù)主義政策，導(dǎo)致發(fā)展赤字和治理赤字的缺口有增無(wú)減。美國(guó)把自己主導(dǎo)的多邊治理機(jī)制作為維護(hù)霸權(quán)的工具，特朗普?qǐng)?zhí)政后標(biāo)榜所謂“退出外交”和“交易外交”，損害了現(xiàn)有全球治理規(guī)則的嚴(yán)肅性、權(quán)威性。同時(shí)，少數(shù)西方大國(guó)還泛化國(guó)家安全概念，濫用單邊制裁措施，肆意將本國(guó)利益和法律凌駕于國(guó)際社會(huì)共同利益和全球治理多邊規(guī)則之上，嚴(yán)重違反了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和公平競(jìng)爭(zhēng)原則。

（三）上合組織踐行新的全球治理觀

雖然上合組織關(guān)注的核心區(qū)域是地處歐亞大陸腹地的中亞，但其成立和發(fā)展都離不開(kāi)特殊的國(guó)際環(huán)境，甚至與全球形勢(shì)與戰(zhàn)略格局的變化直接相關(guān)。上海合作組織是冷戰(zhàn)后成立的新型國(guó)際組織，在20多年的發(fā)展過(guò)程中始終與地區(qū)和國(guó)際局勢(shì)的變化密切相關(guān)。一般來(lái)說(shuō)多邊機(jī)制的出現(xiàn)與多邊合作的發(fā)端，往往是地區(qū)和國(guó)際環(huán)境給參與國(guó)制造壓力帶來(lái)的結(jié)果，有了“聯(lián)合自強(qiáng)”的需要和動(dòng)力。

上合組織的前身“上海五國(guó)”機(jī)制是由解決雙邊問(wèn)題產(chǎn)生的，要徹底結(jié)束冷戰(zhàn)時(shí)期中國(guó)和蘇聯(lián)20年軍事對(duì)抗的不愉快歷史，在1996年、1997年先后簽署邊境地區(qū)軍事領(lǐng)域相互信任和相互裁軍的兩個(gè)重要協(xié)定以后，又開(kāi)始關(guān)注地區(qū)安全和發(fā)展問(wèn)題，由五個(gè)相鄰國(guó)家輪流舉行的元首定期會(huì)晤變成一個(gè)迅速成型的區(qū)域組織。上合組織成為中、俄兩個(gè)大國(guó)幫助中亞國(guó)家解決內(nèi)部問(wèn)題，共同維護(hù)地區(qū)穩(wěn)定的重要機(jī)制，而且隨著國(guó)際環(huán)境的變化，多邊合作的重點(diǎn)也不斷進(jìn)行調(diào)整。

上合組織2001年6月宣告成立時(shí)就簽署了打擊極端主義、恐怖主義、分裂主義的《上海公約》，把安全合作的重點(diǎn)放在打擊“三股勢(shì)力”和毒品走私等跨國(guó)犯罪上，確定了維護(hù)地區(qū)穩(wěn)定與和平的主要任務(wù)；2005年中亞國(guó)家發(fā)生的“顏色革命”讓各方意識(shí)到政治合作的重要性，支持各國(guó)根據(jù)國(guó)情選擇自己的發(fā)展道路，反對(duì)外來(lái)干涉，在國(guó)際事務(wù)中相互協(xié)調(diào)與配合，并于2007年簽署具有里程碑意義的上合組織成員國(guó)《長(zhǎng)期睦鄰友好合作條約》；2008年席卷全球的金融危機(jī)又促使成員國(guó)重視開(kāi)展廣泛的經(jīng)濟(jì)合作，召開(kāi)成員國(guó)財(cái)長(zhǎng)和央行行長(zhǎng)會(huì)議，應(yīng)對(duì)全球金融風(fēng)險(xiǎn)。2014年烏克蘭危機(jī)以后受到西方制裁的俄羅斯，為盡快擺脫在國(guó)際上的不利地位，積極說(shuō)服其他成員國(guó)加快擴(kuò)員進(jìn)程，迅速擴(kuò)大上合組織的地理空間，使印度、巴基斯坦、伊朗、白俄羅斯先后成為新成員，上合組織的地緣戰(zhàn)略影響力上升；隨著美國(guó)鼓吹“本國(guó)利益優(yōu)先”，單邊主義和貿(mào)易保護(hù)主義政策肆虐，挑起針對(duì)他國(guó)的關(guān)稅戰(zhàn)，在這種情況下上合組織又成為維護(hù)真正多邊主義、完善全球治理的積極倡導(dǎo)者。

可以看出，上合組織越來(lái)越關(guān)注全球問(wèn)題，一方面是由于隨著擴(kuò)員多邊合作的議題越來(lái)越廣泛，另一方面也是區(qū)域的發(fā)展與穩(wěn)定受到國(guó)際大環(huán)境的影響越來(lái)越深刻。2018年青島峰會(huì)中國(guó)國(guó)家主席習(xí)近平提出包括“全球治理觀”在內(nèi)的新理念，以共商共建共享為基本合作原則，為“上海精神”注入更多時(shí)代內(nèi)涵。有西方學(xué)者提出，一些有影響的區(qū)域組織，“在全球化的世界中權(quán)力不只是在地方的、國(guó)家的或國(guó)際范圍內(nèi)組織與運(yùn)作，而是逐漸獲得了跨國(guó)的、區(qū)域的甚至全球的向度”。上合組織的發(fā)展壯大，在西方習(xí)慣的陳舊治理規(guī)范的認(rèn)知框架中，容易被解構(gòu)為要挑戰(zhàn)既有的西方主導(dǎo)的“國(guó)際秩序”，把中、俄在地區(qū)層面的合作視作對(duì)西方霸權(quán)的挑戰(zhàn)，對(duì)此要采取極端的遏制手段，導(dǎo)致出現(xiàn)陣營(yíng)對(duì)抗的現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)。中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人在上合組織峰會(huì)上提出全球治理觀，與新的安全觀、合作觀、發(fā)展觀、文明觀形成良好互動(dòng)，有助于消除區(qū)域機(jī)制協(xié)調(diào)性不足的問(wèn)題，也是對(duì)西方慣性思維的最好回應(yīng)。