在當(dāng)前形勢(shì)下，我們需要做的就是宏觀政策、行業(yè)政策、改革政策三個(gè)維度上互相配合——

經(jīng)濟(jì)應(yīng)對(duì)政策需要形成政策組合

經(jīng)濟(jì)下行壓力來自哪里

眾所周知，中國經(jīng)濟(jì)自改革開放以來取得了顯著的成就。改革的最初30至40年間，平均年增長(zhǎng)率保持在9%以上，成績(jī)斐然。然而，過去十幾年來，特別是2010年、2012年之后，發(fā)展面臨下行壓力，且在近幾年尤為突出。目前許多政策討論都與如何應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力有關(guān)。

在探討應(yīng)對(duì)之策之前，先簡(jiǎn)要談?wù)劗?dāng)前經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩現(xiàn)象的成因。在我看來有三方面因素：第一個(gè)原因，周期性因素。周期性因素一般與短期變化相關(guān)，例如經(jīng)濟(jì)危機(jī)、出口受阻，或如新冠疫情等突發(fā)事件。這些都會(huì)對(duì)總需求產(chǎn)生影響，進(jìn)而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增速減緩。我們目前可能仍未完全擺脫疫情沖擊的后遺癥，地方政府、企業(yè)和家戶的資產(chǎn)負(fù)債表均遭受了一定程度的損害，對(duì)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)仍產(chǎn)生著影響。

第二個(gè)原因，結(jié)構(gòu)性因素。中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來許多變化，其中突出的一點(diǎn)是居民收入水平的提升。收入水平上升也意味著成本的上升，再結(jié)合其他許多因素的變化，使得產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)必須進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。過去，中國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)多年依賴于勞動(dòng)密集型、低成本、低附加值的制造業(yè)，但如今，低成本優(yōu)勢(shì)已不復(fù)存在，因此，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)除了關(guān)注總量和總需求不足的問題外，還需關(guān)注結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的問題。我們的新能源、人工智能、機(jī)器人等新興產(chǎn)業(yè)正蓬勃興起，展現(xiàn)出巨大的活力，但從總量上看，它們尚不足以支撐中國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)。

第三個(gè)原因，趨勢(shì)性因素。過去我們?cè)J(rèn)為，中國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度必須保持在8%以上，但隨著時(shí)間的推移，增速逐漸降至7%，進(jìn)而低于6%，我們對(duì)此也逐漸接受了。隨著經(jīng)濟(jì)水平的提高，增長(zhǎng)速度的逐漸下降是一種正?，F(xiàn)象。但與此同時(shí)，我們確實(shí)也面臨著一些新的挑戰(zhàn)，例如總要素生產(chǎn)率并不理想，效率不太高等。這表明我們?nèi)該碛芯薮蟮陌l(fā)展空間和潛力。

簡(jiǎn)而言之，我們的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)確實(shí)面臨著下行壓力，而壓力源自至少三個(gè)維度，是周期性因素、結(jié)構(gòu)性因素以及趨勢(shì)性因素作用的綜合結(jié)果。

為什么要強(qiáng)調(diào)政策組合

理解下行壓力的成因之后，政策應(yīng)對(duì)就會(huì)變得清晰。今年兩會(huì)上政府工作報(bào)告提出了一系列需要在2025年落地的重要政策措施。而在我看來，應(yīng)對(duì)的政策需要形成政策組合。

這套政策組合包括三個(gè)政策維度：第一是總量的維度，涉及宏觀政策的制定，旨在調(diào)節(jié)總需求，改善市場(chǎng)預(yù)期，進(jìn)而扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)的下行勢(shì)頭；

第二是結(jié)構(gòu)的維度，即行業(yè)政策，關(guān)鍵在于當(dāng)舊的增長(zhǎng)動(dòng)能逐漸退出時(shí)，我們是否能夠加速新動(dòng)能的構(gòu)建與成長(zhǎng)；

第三是制度或改革的維度，改革政策的實(shí)施至關(guān)重要，其核心目的在于增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)主體的信心，提升資源配置效率。

若三個(gè)維度的政策均得以妥善落實(shí)，將有望提高經(jīng)濟(jì)的總效率，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力，從而加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐。

為什么我強(qiáng)調(diào)政策組合？因?yàn)楫?dāng)經(jīng)濟(jì)面臨下行壓力時(shí)，經(jīng)濟(jì)學(xué)者通常會(huì)很自然地想到通過宏觀政策進(jìn)行逆周期調(diào)節(jié)。這是一種很正常的反應(yīng)。然而，在中國討論這個(gè)問題時(shí)，需要考慮我們相對(duì)比較獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)。對(duì)于成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體而言，其經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)相對(duì)穩(wěn)定，市場(chǎng)環(huán)境相對(duì)明確，因此，只要宏觀經(jīng)濟(jì)政策保持穩(wěn)定，問題基本上就能得到解決。然而，我國是一個(gè)發(fā)展中國家，是持續(xù)轉(zhuǎn)型中的經(jīng)濟(jì)體，這意味著我們的許多制度和政策環(huán)境仍在不斷變化和完善的過程中。如果我們能夠改善市場(chǎng)環(huán)境，就可能提高效率，使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)更快。

回想1978年以來我國取得的巨大成就，正是由于改革政策的實(shí)施，才使得大家的積極性被調(diào)動(dòng)，效率得到提升，經(jīng)濟(jì)發(fā)展得以加速。當(dāng)前，我們的產(chǎn)業(yè)正處于快速迭代階段，若能采取有效措施使產(chǎn)業(yè)更新?lián)Q代進(jìn)一步加快，那么，穩(wěn)經(jīng)濟(jì)政策的成效將更為顯著。因此我認(rèn)為，在我國，除了宏觀總量政策外，行業(yè)政策和改革政策的重要性更加突出。

但這并不是說，行業(yè)政策和改革政策在成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家不重要。日本前首相安倍曾提出“三支箭”，就是財(cái)政政策、貨幣政策和結(jié)構(gòu)改革的組合，可見日本也強(qiáng)調(diào)改革的重要性。當(dāng)下，馬斯克在美國總統(tǒng)特朗普授意下所推行的主要也是結(jié)構(gòu)改革。我想強(qiáng)調(diào)的大思路是，在探討穩(wěn)增長(zhǎng)時(shí)，宏觀政策至關(guān)重要，但若能與行業(yè)政策和改革政策相結(jié)合，其效果可能會(huì)更加顯著。

客觀而言，這些政策的效果在不同時(shí)期內(nèi)發(fā)揮作用的空間并不相同。在經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重下滑的時(shí)期，重點(diǎn)應(yīng)放在宏觀政策上。在過去這一兩年中，增強(qiáng)宏觀調(diào)控的力度已是大多數(shù)學(xué)者的共識(shí)。2024年9月底一攬子政策的出臺(tái)，也確實(shí)顯示了成效，第四季度的GDP出現(xiàn)反彈，2025年第一季度的表現(xiàn)目前看來也不錯(cuò)。在經(jīng)濟(jì)下行壓力巨大時(shí)，宏觀政策應(yīng)首當(dāng)其沖，但當(dāng)經(jīng)濟(jì)達(dá)到適度穩(wěn)定狀態(tài)后，則應(yīng)考慮讓不同的政策互相配合。若能將不同政策協(xié)調(diào)一致，區(qū)分輕重緩急，綜合運(yùn)用的效果會(huì)更佳。

觀察過去十幾、二十年可以得出一個(gè)觀點(diǎn)，我國宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的主要驅(qū)動(dòng)力來自建筑和房地產(chǎn)行業(yè)。這一觀點(diǎn)具有一定的合理性。2008年次貸危機(jī)沖擊之后，我國經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了短暫的疲軟，但很快便恢復(fù)了活力。當(dāng)時(shí)推出的四萬億刺激計(jì)劃，大家至今仍記憶猶新。然而，從不同行業(yè)的變化來分析，最終持續(xù)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的實(shí)際上是建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)。這里的建筑業(yè)主要指基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2020年以后，經(jīng)濟(jì)再次呈現(xiàn)下行趨勢(shì)，背后的主要驅(qū)動(dòng)力也是房地產(chǎn)行業(yè)。房地產(chǎn)行業(yè)的衰退對(duì)經(jīng)濟(jì)周期產(chǎn)生了顯著影響。這一觀點(diǎn)大家可能比較容易理解，因?yàn)榻ㄖI(yè)和房地產(chǎn)業(yè)在中國經(jīng)濟(jì)中的比重非常大。

然而，從另一方面來看，我們獲得了兩個(gè)重要的啟示：

第一，若要把當(dāng)前經(jīng)濟(jì)真正穩(wěn)住，我們需要想辦法穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)。因?yàn)槿舴康禺a(chǎn)市場(chǎng)無法穩(wěn)定，那么穩(wěn)住總體經(jīng)濟(jì)的難度會(huì)更大；第二，需要承認(rèn)這樣一個(gè)事實(shí)：房地產(chǎn)以及低端勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的黃金時(shí)期已經(jīng)結(jié)束，因此，現(xiàn)在我們需要發(fā)展一批新興產(chǎn)業(yè)，即現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)，以支撐我們下一輪的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

增長(zhǎng)目標(biāo)與實(shí)際增速這兩條線現(xiàn)在咬得非常緊。那么，有沒有可能是因?yàn)槲覀儼言鲩L(zhǎng)目標(biāo)看得過重了？有時(shí)我們可能不得不付出額外努力去推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，確保目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。雖然最終增長(zhǎng)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)了，但經(jīng)濟(jì)質(zhì)量可能并未得到相應(yīng)的快速改善。一方面，總要素生產(chǎn)率在過去幾年的表現(xiàn)并不理想；另一方面，我們也觀察到債務(wù)水平的上升以及新興產(chǎn)業(yè)的興起并不顯著。這些問題值得我們進(jìn)一步關(guān)注。因此我認(rèn)為，我們應(yīng)該在短期內(nèi)對(duì)增長(zhǎng)目標(biāo)持有更為放松的心態(tài)。

固然，不少學(xué)者認(rèn)為，設(shè)定較高的增長(zhǎng)目標(biāo)依然很重要，因?yàn)槿裟繕?biāo)設(shè)定過低，可能削弱人們的信心。而且，當(dāng)前普遍認(rèn)為，若設(shè)定的增長(zhǎng)目標(biāo)偏低，則可能無法實(shí)現(xiàn)我們?cè)?ldquo;十四五”規(guī)劃中提出的至2035年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和人均收入翻倍的目標(biāo)。為了滿足這一長(zhǎng)期目標(biāo)，年均GDP增長(zhǎng)率必須達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)。在我看來，雖然設(shè)定增長(zhǎng)目標(biāo)確實(shí)至關(guān)重要，我們亦需致力于實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，但是當(dāng)前我們確實(shí)需要將關(guān)注點(diǎn)從增長(zhǎng)的數(shù)量轉(zhuǎn)向增長(zhǎng)的質(zhì)量。這一觀點(diǎn)已提出二十余年，仍需持續(xù)強(qiáng)調(diào)。唯有增長(zhǎng)質(zhì)量得到提升，經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)性才有可能得到保障。更為重要的是，若適度放松心態(tài)，騰出手來將更多精力投入到改善經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和提升質(zhì)量上，未來我們的增長(zhǎng)空間或許將更為廣闊。

前面提到，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提升，增長(zhǎng)速度往往會(huì)下降，這是一般性的規(guī)律。通常情況下，較為發(fā)達(dá)的國家其增速相對(duì)較慢，這是普遍現(xiàn)象。然而，需要強(qiáng)調(diào)的是，這一論斷基于一個(gè)關(guān)鍵的假設(shè)，即技術(shù)保持不變。在技術(shù)不變的前提下，隨著發(fā)展水平的提高，國家越接近技術(shù)的前沿，進(jìn)一步提升的難度就越大，那么增長(zhǎng)速度自然會(huì)逐漸減緩。但是，如果能經(jīng)歷重大的技術(shù)革新，增長(zhǎng)速度不僅可能不會(huì)下降，反而有可能實(shí)現(xiàn)上升。

今天，我們正處于數(shù)字革命的黃金時(shí)期，特別是通用型人工智能、機(jī)器人技術(shù)、能源儲(chǔ)存、智能測(cè)序、公域和區(qū)塊鏈等技術(shù)迎來了大發(fā)展。如果我們能夠成功抓住機(jī)遇并實(shí)現(xiàn)落地，我們的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)將獲得更大的動(dòng)力。

因此，在當(dāng)前形勢(shì)下，我們需要做的就是宏觀政策、行業(yè)政策、改革政策三個(gè)維度上互相配合。

地方政府的角色如何轉(zhuǎn)型

關(guān)于改革政策，在短期內(nèi)最主要是兩個(gè)方面：一方面是提升企業(yè)家信心，尤其是民營(yíng)企業(yè)家的信心。政府工作報(bào)告提出了2025年的工作任務(wù)，其中一項(xiàng)是“推動(dòng)標(biāo)志性改革舉措加快落地”。這一點(diǎn)的重要意義在于，標(biāo)志性改革舉措一旦落地，將能有效提振信心并提升效率，使經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的可能性大大增加；另一方面則是提升資源配置效率。關(guān)于資源配置效率的提升，眾所周知，地方政府在中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮了巨大的作用，不少學(xué)者甚至認(rèn)為，放權(quán)是改革開放初期推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵因素之一。由于決策權(quán)從中央政府轉(zhuǎn)移到地方政府，激發(fā)了地方的積極性，提升了工作效率，促使各地官員努力工作，因地制宜做決策，甚至形成了所謂的“GDP錦標(biāo)賽”，地方間相互競(jìng)爭(zhēng)以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。然而，我們必須認(rèn)識(shí)到，十八屆三中全會(huì)和二十屆三中全會(huì)均重申了改革的最終目標(biāo)，即讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用。雖然資源配置權(quán)限從中央向地方轉(zhuǎn)移是改革進(jìn)程中的重大進(jìn)步，但這并非改革的終極目標(biāo)。未來，我們需要更多地將資源配置的權(quán)限交給市場(chǎng)。

因此我認(rèn)為，在當(dāng)前地方財(cái)政面臨諸多挑戰(zhàn)和變化的背景下，我們也許可以考慮將地方政府轉(zhuǎn)型作為下一輪經(jīng)濟(jì)改革中的一項(xiàng)關(guān)鍵舉措。具體而言可以包括三方面：第一，通過央地財(cái)政關(guān)系重置，解決地方政府長(zhǎng)期面臨的事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配的問題。第二，地方政府肩負(fù)著眾多任務(wù)，包括招商引資、制定產(chǎn)業(yè)政策等，但這些工作必須在其自身的資產(chǎn)負(fù)債表預(yù)算約束內(nèi)進(jìn)行。過去，地方政府大量借款，用的是國家的信用。這當(dāng)中涉及軟預(yù)算約束問題，需要逐步去解決。第三，地方政府應(yīng)將工作重心聚焦于傳統(tǒng)政府功能，即提供公共服務(wù)、維護(hù)公共秩序、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，并在條件允許且預(yù)算約束明確的前提下，適度進(jìn)行投資和制定產(chǎn)業(yè)政策。

隨著經(jīng)濟(jì)改革的深入，一些曾經(jīng)行之有效的措施在達(dá)到一定階段后需要繼續(xù)推進(jìn)。過去取得的成就固然輝煌，但未來的發(fā)展要求我們不斷前行。因此，地方政府的轉(zhuǎn)型或許應(yīng)成為下一步市場(chǎng)化改革進(jìn)程中的關(guān)鍵步驟之一。

（作者為北京大學(xué)博雅特聘教授、國發(fā)院院長(zhǎng)、南南合作與發(fā)展學(xué)院院長(zhǎng)、數(shù)字金融研究中心主任）