堅持依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一，是習近平法治思想的原創(chuàng)性、標志性理論成果，是中國特色社會主義法治與西方資本主義法治的根本區(qū)別。我們要處理好依法治國和依規(guī)治黨的辯證關系，發(fā)揮其互補作用，推動依規(guī)治黨深入黨心、依法治國深入民心，統(tǒng)籌推進依法治國與依規(guī)治黨一體建設。

處理好依法治國和依規(guī)治黨的關系

習近平總書記指出：“全面依法治國必須正確處理政治和法治、改革和法治、依法治國和以德治國、依法治國和依規(guī)治黨的關系。”依法治國和依規(guī)治黨的基本關系為各有側(cè)重的互補關系。

依法治國與依規(guī)治黨共同促進“中國之治”。管黨治黨與治國理政是“中國之治”的兩個重要面向。中國特色社會主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨領導，黨的領導是中國特色社會主義法治之魂，“中國之治”的關鍵是中國共產(chǎn)黨之治。治國必先治黨，治黨務必從嚴，從嚴必依法度。在國家治理體系所包含的制度中，黨內(nèi)法規(guī)居于首席；在中國共產(chǎn)黨之治所依據(jù)的各類制度、所遵循的各種規(guī)矩中，黨內(nèi)法規(guī)擔當脊梁。黨內(nèi)法規(guī)是規(guī)范黨的領導和黨的建設活動的專門規(guī)章制度，凡是涉及創(chuàng)設黨組織職權(quán)職責、黨員義務權(quán)利、黨的紀律處分和組織處理的，只能由黨內(nèi)法規(guī)作出規(guī)定；凡是涉及黨中央集中統(tǒng)一領導的黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范事項，只能由中央黨內(nèi)法規(guī)作出規(guī)定。黨內(nèi)法規(guī)在維護黨中央集中統(tǒng)一領導、保障黨長期執(zhí)政和國家長治久安、推進新時代黨的建設新的偉大工程、落實全面從嚴治黨方面發(fā)揮著重大作用。因此，中國共產(chǎn)黨之治的關鍵是依規(guī)治黨。

依法治國與依規(guī)治黨共同確保黨依法執(zhí)政。黨依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，著重解決依據(jù)憲法法律治國理政問題；依規(guī)治黨是管黨治黨的基本方式，是運用法治思維與法治方式管黨治黨的重大創(chuàng)舉，著重解決依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨問題。黨依法執(zhí)政，必然要將依法治國與依規(guī)治黨緊密結(jié)合起來，雙輪驅(qū)動、齊頭并進，在法治軌道上將治國理政和管黨治黨貫通起來。

發(fā)揮依法治國和依規(guī)治黨的互補性作用

習近平總書記指出：“要發(fā)揮依法治國和依規(guī)治黨的互補性作用，確保黨既依據(jù)憲法法律治國理政，又依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨、從嚴治黨。”依法治國和依規(guī)治黨的互補性作用，體現(xiàn)在以下兩個方面。

依法治國為依規(guī)治黨提供基礎和依托。國家法律為包括黨組織在內(nèi)的各類組織、包括黨員在內(nèi)的全體公民劃出行為底線，提出共性要求。依法治國強調(diào)在全社會弘揚社會主義法治精神，提升全社會尊法學法守法用法的意識。這對于廣大黨員干部養(yǎng)成尊規(guī)學規(guī)守規(guī)用規(guī)的意識，具有積極促進作用。依法治國的規(guī)則意識、限權(quán)思想、權(quán)由法定觀念乃至成熟的立法技術(shù)都可以為依規(guī)治黨提供有益借鑒。依規(guī)治黨以依法治國為依托，必將為管黨治黨注入更多法治元素。

依規(guī)治黨為依法治國提供引領和保障。黨內(nèi)法規(guī)在很多地方比國家法律的要求更嚴格，是在國家法律基礎上的“二次調(diào)整”。黨內(nèi)法規(guī)可通過在某些方面率先作出嚴格要求，以良好黨風帶動政風社風民風，進而促進國家法律不斷健全完善，產(chǎn)生依規(guī)治黨引領依法治國的良好效果。全面推進依法治國這件大事能不能辦好，最關鍵的是方向是不是正確、政治保證是不是堅強有力。黨內(nèi)法規(guī)是對黨的指導思想的制度化、法規(guī)化表達，黨內(nèi)法規(guī)制度建設將健全“兩個維護”制度體系作為首要政治任務。黨章將“模范遵守國家的法律法規(guī)”規(guī)定為黨員的義務，《關于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》明確規(guī)定：“黨的各級組織和領導干部必須在憲法法律范圍內(nèi)活動，增強法治意識、弘揚法治精神，自覺按法定權(quán)限、規(guī)則、程序辦事，決不能以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法，決不能違規(guī)干預司法。”《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》還專章規(guī)定了對違法犯罪黨員的紀律處分。貫徹實施好相關規(guī)定，能夠為依法治國提供堅強有力的保障。

推動依規(guī)治黨深入黨心民心

習近平總書記指出：“依規(guī)治黨深入黨心，依法治國才能深入民心。”這說明依規(guī)治黨不僅與依法治國具有互補性關系，而且對依法治國具有決定性意義。

依規(guī)治黨深入黨心的關鍵在領導干部。我國有上行下效、“以吏為師”的文化傳統(tǒng)。領導干部具體行使黨的執(zhí)政權(quán)和國家立法權(quán)、行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、司法權(quán)，是全面依法治國的關鍵，在很大程度上決定著全面依法治國的方向、道路、進度以及效果。依規(guī)治黨的一個重要功能在于，通過實施黨內(nèi)法規(guī)促進領導干部帶頭尊法學法守法用法。當前，有規(guī)可依的問題基本得到解決，但黨內(nèi)法規(guī)的實施還存在薄弱環(huán)節(jié)，個別黨員領導干部黨規(guī)意識淡薄，必須通過增強黨內(nèi)法規(guī)權(quán)威性和執(zhí)行力加以改觀。

黨內(nèi)法規(guī)制度建設應從黨性著眼、從信念入手。黨心、民心皆為人心，人心以信念為基礎。信念是制度得到切實有效執(zhí)行的內(nèi)在力量，是制度能夠發(fā)生實效的主觀要素。大量黨員干部違紀違法的案件表明，一些黨員干部在日常工作生活中通常信奉“潛規(guī)則”而漠視“明規(guī)矩”。習近平總書記指出，“應該把尊法放在第一位，因為領導干部增強法治意識、提高法治素養(yǎng)，首先要解決好尊法問題。只有內(nèi)心尊崇法治，才能行為遵守法律。只有銘刻在人們心中的法治，才是真正牢不可破的法治”。把這種理念運用到依規(guī)治黨之中，就是強調(diào)“依規(guī)治黨深入黨心”。這要求黨內(nèi)法規(guī)制度建設從黨性著眼、從信念入手，發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)的教育、引導、評價、規(guī)范、制裁等功能。

統(tǒng)籌推進依法治國和依規(guī)治黨

習近平總書記指出：“我們黨要履行好執(zhí)政興國的重大歷史使命、贏得具有許多新的歷史特點的偉大斗爭勝利、實現(xiàn)黨和國家的長治久安，必須堅持依法治國與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進、一體建設。”堅持二者統(tǒng)籌推進的基本路徑是健全黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接協(xié)調(diào)機制，直接目標是形成國家法律和黨內(nèi)法規(guī)相輔相成、相互促進、相互保障的格局。

健全黨內(nèi)法規(guī)同國家法律法規(guī)銜接協(xié)調(diào)機制。統(tǒng)籌推進依法治國與依規(guī)治黨，一個關鍵問題是落實好“注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)”的要求。《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》不僅將“堅持黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)”確立為黨內(nèi)法規(guī)制定工作的重要原則，而且規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)前置審核、黨內(nèi)法規(guī)沖突處理、黨內(nèi)法規(guī)備案審查等程序機制，以確保黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)。黨的二十屆三中全會對“深化立法領域改革”進一步作出“健全黨內(nèi)法規(guī)同國家法律法規(guī)銜接協(xié)調(diào)機制”的部署要求。一方面，基于黨的二十屆三中全會提出的大量改革舉措涉及國家法律法規(guī)的立改廢釋纂，相關黨內(nèi)法規(guī)也要及時跟進調(diào)整，以及時消除不適應、不一致、不銜接、不協(xié)調(diào)等問題。另一方面，在改革推進過程中，國家立法機關要注重將黨內(nèi)法規(guī)中的一些可以、適合、應該轉(zhuǎn)化為國家法律的制度規(guī)定，及時轉(zhuǎn)化為國家法律制度。為此，必須健全黨內(nèi)法規(guī)同國家法律法規(guī)銜接協(xié)調(diào)機制，以確保二者對接聯(lián)動、同頻共振、形成制度合力，防止出現(xiàn)制度合成謬誤。

形成國家法律和黨內(nèi)法規(guī)相輔相成、相互促進、相互保障的格局。目前，這一格局已經(jīng)基本形成，體現(xiàn)為黨內(nèi)法規(guī)和國家法律之間的四種關系形態(tài)。一是“自轉(zhuǎn)”與“公轉(zhuǎn)”相統(tǒng)一的基本形態(tài)。此種形態(tài)下，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在各自專屬調(diào)整范圍內(nèi)分工負責又同向發(fā)力，類同行星“自轉(zhuǎn)”，二者同時圍繞黨依法執(zhí)政和全面領導發(fā)揮作用，類同行星圍繞太陽“公轉(zhuǎn)”。二是銜接互補形態(tài)。一方面，在黨的領導活動中，國家法律側(cè)重于確認黨的領導地位或者黨對某方面的領導權(quán)，至于黨如何領導，則主要通過黨內(nèi)法規(guī)進行規(guī)范。另一方面，當某一主體兼具黨員和公民、黨的領導干部和國家機關工作人員等多重身份時，需要在國家法律規(guī)定基礎上，由黨內(nèi)法規(guī)進行二次調(diào)整。三是共同但不同側(cè)重調(diào)整形態(tài)。包括三種情形：第一種是在黨的主張向國家意志轉(zhuǎn)化過程中，在黨委集體決策、黨委意圖向有關單位黨組（黨委）指示傳達、有關單位黨組（黨委）推動黨委決策轉(zhuǎn)化為國家政權(quán)機關決策意向等環(huán)節(jié)，主要由相關黨內(nèi)法規(guī)作出規(guī)定；在有關國家機關通過制定出臺法律法規(guī)、作出行政決定、作出司法裁判等實現(xiàn)黨的主張向國家意志轉(zhuǎn)化的最終環(huán)節(jié)，則主要由憲法以及相關法律法規(guī)作出規(guī)定。第二種是在黨組織推薦的人選成為國家機關的領導人員過程中，對有關領導干部人選推薦、提名環(huán)節(jié)的工作由相關黨內(nèi)法規(guī)作出規(guī)定，至于選舉、任命環(huán)節(jié)的工作則由相關組織法等作出規(guī)定。第三種是對于需要黨強力領導甚至直接管理的有關國家和社會事務，根據(jù)事項特點，或由黨內(nèi)法規(guī)作出原則性規(guī)定、國家法律作出具體規(guī)定，或由國家法律作出原則性規(guī)定、黨內(nèi)法規(guī)作出具體規(guī)定。四是交替互動形態(tài)。包括兩種情形：一種是制度規(guī)范健全完善方面的互動。黨章與憲法之間的互動最為典型。另一種是制度遵守和執(zhí)行方面的互動，主要表現(xiàn)為黨內(nèi)法規(guī)推動黨組織和黨員帶頭落實國家法律，國家法律以其強制力為黨內(nèi)法規(guī)實施提供兜底保障。此外，針對黨政同責的領導事項、黨政兼有的保障性工作等，采取黨政聯(lián)合制定黨內(nèi)法規(guī)的形式，實質(zhì)上屬于黨規(guī)國法一體化調(diào)整的特殊形態(tài)。

在全面依法治國框架中處理依法治國與依規(guī)治黨的關系，將作為全面從嚴治黨范疇的依規(guī)治黨納入全面依法治國場域并與依法治國統(tǒng)籌推進，深刻體現(xiàn)了習近平法治思想的時代性、原創(chuàng)性。

（本文系國家社科基金重大項目“中國共產(chǎn)黨依規(guī)治黨的歷史邏輯、理論邏輯與實踐邏輯研究”（21＆ZD042）階段性成果）

（作者系中國法學會黨內(nèi)法規(guī)研究中心主任、研究員）