[中圖分類號] F323； F299.2 [文獻標識碼] A [文章編號] 0529-1445（2025）01-0014-05

到2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，關鍵在加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。而農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，關鍵又在于完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》）對完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制進行了全面部署，作出重要制度創(chuàng)新。2024年12月，中央經(jīng)濟工作會議指出：“統(tǒng)籌推進新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。”認真學習和落實有關精神，對實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興具有決定性意義。

統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興

《決定》提出：“必須統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興”，把新型工業(yè)化納入統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展之中并擺在首要位置，形成三位一體發(fā)展格局，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略增加了新內涵。在由農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉型的歷史進程中，工業(yè)居于主導地位，具有帶動作用。

農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化主要表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的工業(yè)化，即從傳統(tǒng)的作業(yè)方式和靠天吃飯轉變?yōu)闄C械化、智慧化、綠色化的生產(chǎn)方式，從而大大提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和土地產(chǎn)出率，使農(nóng)業(yè)由一個落后的、脆弱的產(chǎn)業(yè)轉變?yōu)橄冗M的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)。實現(xiàn)農(nóng)業(yè)這一歷史性轉變，必須有強大的工業(yè)支持?！稕Q定》把新型工業(yè)化放在城鄉(xiāng)融合發(fā)展突出位置，就是強調發(fā)揮新型工業(yè)化對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的帶動作用。這是對經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律認識的深化。

把新型工業(yè)化納入城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略，具有一定程度的補償意義。改革開放以來，農(nóng)村勞動力、土地、資本以較低價格源源不斷流入城市，支持了工業(yè)和城市的繁榮。3億農(nóng)村精壯勞動力進入城市，為工業(yè)化、城市化快速推進作出了重要貢獻。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市，土地升值成為城市建設資金的重要來源。農(nóng)村金融機構存款有相當大一部分流向工業(yè)和城市建設項目。生產(chǎn)要素單向流動和不等價交換導致城鄉(xiāng)發(fā)展差距拉大。強調以新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化帶動鄉(xiāng)村全面振興，是新時代必須切實付諸實施的重大戰(zhàn)略。只有農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展、農(nóng)民收入大幅度提高，才能實現(xiàn)農(nóng)業(yè)與工業(yè)之間、城鄉(xiāng)之間的協(xié)調發(fā)展，從而為2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化提供強有力的支撐。

把新型工業(yè)化納入城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略，就是要改變工業(yè)過度集中于大城市和沿海地區(qū)的局面，實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品就地加工增值，把一部分工業(yè)利潤留在農(nóng)村。農(nóng)產(chǎn)品加工的附加值可達到初級產(chǎn)品價值的10倍以上。把農(nóng)產(chǎn)品加工批發(fā)集中在特色小鎮(zhèn)和縣城，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，不僅可以促進專業(yè)分工、農(nóng)民致富，為民營經(jīng)濟留出發(fā)展空間，而且有助于推動農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，減少農(nóng)產(chǎn)品運輸量，從而為鄉(xiāng)村全面振興提供產(chǎn)業(yè)支撐，實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同繁榮。同時，這樣也有利于優(yōu)化城市結構，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的崛起和充分發(fā)展，既是鄉(xiāng)村全面振興的客觀要求，也是中國式現(xiàn)代化的重要特色。

全面提高城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設、治理融合水平

推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度的必然要求，是全面深化改革的重要目標?！稕Q定》把城鄉(xiāng)治理與城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設并列為提高城鄉(xiāng)融合水平的三大要求，是對城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略的制度創(chuàng)新，對城鄉(xiāng)融合提出了更高目標，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興的重大舉措。

黨中央提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略之后，各地在實施城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設一體化方面積極探索，鄉(xiāng)村基礎設施、空間布局、公共服務、生態(tài)環(huán)境、居住條件等方面有了較大改善。特別是城市郊區(qū)和經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，鄉(xiāng)村建設投入增加，鄉(xiāng)村面貌發(fā)生巨大變化。但是，城鄉(xiāng)融合的治理體制尚未建立起來，這在一定程度上制約著以城帶鄉(xiāng)、以工補農(nóng)政策的實施和城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃建設。

2015年4月30日，習近平總書記在中央政治局集體學習關于健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制問題時發(fā)表重要講話，指出推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的目標，是“逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民基本權益平等化、城鄉(xiāng)公共服務均等化、城鄉(xiāng)居民收入均衡化、城鄉(xiāng)要素配置合理化，以及城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展融合化”。2017年，黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，同時提出建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，把城鄉(xiāng)融合發(fā)展作為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的根本舉措。黨的二十屆三中全會《決定》提出：“全面提高城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設、治理融合水平”，強調城鄉(xiāng)治理融合的重要性，抓住了城鄉(xiāng)差距拉大的癥結所在，為深化城鄉(xiāng)管理體制改革指明了方向，體現(xiàn)了黨中央迎難而上、敢啃硬骨頭的改革決心。實現(xiàn)城鄉(xiāng)治理制度的融合，必將釋放出鄉(xiāng)村蘊藏的巨大發(fā)展?jié)摿Γ瑢τ诮鉀Q當前需求收縮問題、實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)回升向好發(fā)揮重要作用。

戶籍權和財產(chǎn)權屬于居民的基本權益。實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民基本權益平等化，理應包括戶籍權和財產(chǎn)權在內。城鄉(xiāng)居民戶籍管理以及與此相關的房地產(chǎn)管理體制，是城鄉(xiāng)治理體制改革的核心問題，也是矛盾焦點所在。改革開放以來，城市率先進行住房商品化改革，很快緩解了城市居民住房緊缺問題，把房地產(chǎn)業(yè)培育為一大支柱產(chǎn)業(yè)。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進的過程中，我們避免了許多發(fā)展中國家城市出現(xiàn)的大量貧民窟的現(xiàn)象。到2023年末，我國常住人口城鎮(zhèn)化率已達66.16%，工業(yè)化進入中后期階段，人均收入達到中高收入國家水平。在經(jīng)濟發(fā)展新階段，需要努力探索適時取消城鄉(xiāng)之間的行政壁壘，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的管理體制。一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)在這方面進行了積極探索，不斷推進城鄉(xiāng)關系調整和改革，實施以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，有效推進了農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，取得了很好效果。

推行由常住地登記戶口提供基本公共服務制度

《決定》提出：“健全推進新型城鎮(zhèn)化體制機制”“推行由常住地登記戶口提供基本公共服務制度，推動符合條件的農(nóng)業(yè)轉移人口社會保險、住房保障、隨遷子女義務教育等享有同遷入地戶籍人口同等權利，加快農(nóng)業(yè)轉移人口市民化”。這是一項惠及幾億人口的改革。據(jù)人力資源社會保障部數(shù)據(jù)，目前，我國農(nóng)民工約3億人，其中，外出務工農(nóng)民工1.9億人。我國常住人口城鎮(zhèn)化率已達66.16%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率為48.3%，兩者相差近18個百分點，涉及2.5億人。如果全國外出農(nóng)民工及其家屬能夠在城市落戶和團聚，城市人口將會增加3億人以上。如果本地農(nóng)民工部分遷入小城鎮(zhèn)或縣城居住，可增加城市人口1億以上。兩類入城人口加起來，城市戶籍人口將增加4億人以上。這將會使我國城鄉(xiāng)結構發(fā)生重大變化并產(chǎn)生深刻的社會影響。

工業(yè)化創(chuàng)造供給，城市化創(chuàng)造需求。戶籍人口城鎮(zhèn)化率的大幅提高，將帶來需求的大幅增加。消費水平的提高將帶來第一個發(fā)展紅利，特別是對教育、醫(yī)療、信息、康養(yǎng)、娛樂、餐飲等服務消費的需求將持續(xù)增加。與此同時，對住房、交通、網(wǎng)絡、水電氣等基礎設施的需求也必然大幅增加，這將帶來對城市建設的巨大需求，成為發(fā)展帶來的第二個紅利。兩個紅利相加，將成為解決當前面臨的需求收縮問題的強有力舉措。農(nóng)民工為城市發(fā)展作出了重要貢獻，為所在城市創(chuàng)造了財富，吸納農(nóng)民工的城市理應為農(nóng)民工及其家屬轉變?yōu)槌鞘袘艏峁┲С郑瑸樾率忻裉峁┡c老市民一視同仁的服務。

農(nóng)村人口的減少，將為發(fā)展土地規(guī)?；?jīng)營創(chuàng)造條件。農(nóng)村發(fā)展合作社、農(nóng)業(yè)公司、家庭農(nóng)場等新型經(jīng)營主體，帶來農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和土地產(chǎn)出率的提高，逐步使我國農(nóng)業(yè)成為具有國際競爭力的產(chǎn)業(yè)。農(nóng)民在村莊的住房通過入股、合作、租賃等形式與資本和技術結合，可產(chǎn)生新的生產(chǎn)力；農(nóng)民也可以在自愿的基礎上選擇有償退出，使大量寶貴的土地資源得到充分利用。

完善承包地經(jīng)營權流轉價格形成機制

《決定》提出：“深化承包地所有權、承包權、經(jīng)營權分置改革”“完善農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，完善承包地經(jīng)營權流轉價格形成機制，促進農(nóng)民合作經(jīng)營，推動新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體扶持政策同帶動農(nóng)戶增收掛鉤”“發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟，構建產(chǎn)權明晰、分配合理的運行機制，賦予農(nóng)民更加充分的財產(chǎn)權益”。這一系列改革部署，為加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供了體制保障。

人多地少是我國的基本國情。長期以來，我國農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率低、農(nóng)民收入水平低的根本原因是土地經(jīng)營規(guī)模小。農(nóng)業(yè)勞動力逐步向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉移是生產(chǎn)力進步的重要標志。我國工業(yè)化吸納大批農(nóng)業(yè)勞動力從而為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化開辟了道路。過去，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營進展緩慢，原因之一是缺乏土地經(jīng)營權轉讓價格形成機制。價格過高，接受轉包者缺乏積極性；價格過低，轉包者覺得吃虧。外出打工者的土地由親戚朋友代耕或由留守老人耕種的現(xiàn)象比較普遍。經(jīng)驗證明，如果土地能夠向專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)公司、國營農(nóng)場、種糧大戶集中，畝產(chǎn)水平可實現(xiàn)有效提高?！稕Q定》提出完善土地經(jīng)營權轉讓價格形成機制，抓住了土地經(jīng)營權流轉的核心問題。應當以招投標的形式，通過市場競爭形成合理價格，鼓勵土地規(guī)?；?jīng)營。

實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的綠色化、數(shù)字化、智慧化，是我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的方向，需要培育掌握現(xiàn)代科技、有實力的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體?！稕Q定》從農(nóng)業(yè)發(fā)展的實際出發(fā)，提出切實可行的改革舉措，需要我們根據(jù)各地不同情況，大膽實驗，逐步摸索出有效的土地流轉機制和管理體制。通過深化改革，把農(nóng)業(yè)打造成為一個科技含量高、收入不低于其他產(chǎn)業(yè)、勞動環(huán)境優(yōu)于城市的產(chǎn)業(yè)，就能吸引有志青年到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)、吸引先進生產(chǎn)要素在農(nóng)村集聚，從而把農(nóng)業(yè)打造為具有國際競爭力的產(chǎn)業(yè)。

完善補充耕地質量驗收機制

我國正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的歷史進程中，這是幾千年以來經(jīng)濟、社會的重大轉型，城鄉(xiāng)布局、產(chǎn)業(yè)結構、人口分布、要素流動等都將發(fā)生前所未有的變化。土地作為重要的生產(chǎn)要素，其用途及其空間布局都將發(fā)生巨大變化，因此土地管理體制必須主動適應這一變化，從而為中國式現(xiàn)代化建設提供有利條件。在土地用途調整中，有一些原則必須堅持，如必須堅持土地公有制，牢牢守住18億畝耕地紅線等。土地制度改革要在堅持原則的前提下通過優(yōu)化配置，滿足經(jīng)濟發(fā)展和人民生活改善的需要，提高土地資源的配置效益。

處理好耕地和建設用地調整的關系，是土地用途調整過程中必須面對的突出問題。《決定》提出：“改革完善耕地占補平衡制度，各類耕地占用納入統(tǒng)一管理，完善補充耕地質量驗收機制，確保達到平衡標準”“允許農(nóng)戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用。有序推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市改革，健全土地增值收益分配機制”。按照《決定》要求推進土地制度改革，應當把握好以下四個重要方面。

一是堅持占補平衡。2024年12月，中央經(jīng)濟工作會議指出：“嚴守耕地紅線，嚴格耕地占補平衡管理。”占用耕地用于建設，必須使補充耕地在面積和質量上與占用耕地相平衡。也就是說，如果補充耕地的單位面積生產(chǎn)能力低于占用耕地，就應當對補充耕地面積乘以一個縮減指數(shù)，通過增加補充耕地面積，達到增減生產(chǎn)能力的平衡。不能因占用耕地使糧食生產(chǎn)能力下降，要確保國家糧食安全。我國確定了18億畝耕地紅線，這是保證人民基本食物需要的底線，是不可觸碰的。實施耕地占補平衡政策，是為子孫后代著想的長期國策。

二是建立健全補充耕地質量驗收機制。這是土地占補平衡制度的核心。多年來，由于缺少土地質量驗收機制，出于對以次充好、降低糧食生產(chǎn)能力的擔憂，土地占補平衡政策推行緩慢。抓住土地質量驗收這一中心環(huán)節(jié)，土地市場才能建立起來，耕地占補平衡制度才能正常運轉。應當圍繞土地生產(chǎn)能力，建立科學的土地質量評估標準，包括土壤成分、灌溉條件、農(nóng)機裝備耕作的適宜性等，并由第三方組成相對獨立的質量評估中介機構。

三是盤活農(nóng)村閑置房產(chǎn)。改革開放以來，大批農(nóng)民工外出導致農(nóng)村大量住房閑置、倒塌或成為危房?！稕Q定》提出允許農(nóng)民合法擁有的房產(chǎn)入股、出租、合作，為實現(xiàn)農(nóng)民住房商品化、增加財產(chǎn)性收入提供了重要出路。在城鎮(zhèn)居民住房已經(jīng)實現(xiàn)商品化的情況下，農(nóng)村住房制度改革勢在必行。

四是推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市改革。2019年4月，《中共中央國務院關于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》提出，建立集體經(jīng)營性建設用地入市制度，要求加快完成農(nóng)村集體建設用地使用權確權登記頒證。在符合國土空間規(guī)劃、用途管制和依法取得前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市，允許就地入市或異地調整入市，允許村集體在農(nóng)民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地轉變?yōu)榧w經(jīng)營性建設用地入市。落實這些改革部署，將使農(nóng)村土地轉化為資本，在滿足城鄉(xiāng)建設用地需求的同時，使農(nóng)民財產(chǎn)性收入有一個快速增長。

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（作者簡介：鄭新立，北京市習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心學術顧問，中央政策研究室原副主任）