城市群發(fā)展的趨勢

2011年—2022年間，中國城鎮(zhèn)化率從51.83%上升至65.22%。至2035年，中國常住人口城鎮(zhèn)化率將達70%以上，城市群的發(fā)展進入到中后期的發(fā)展階段，城市群的發(fā)展從“規(guī)模集聚”向“功能提升”轉變。

京津冀、長三角和珠三角城市群是我國人口規(guī)模最大、經(jīng)濟活力最足和創(chuàng)新能力最強的城市群，在制度創(chuàng)新、科技進步、產(chǎn)業(yè)升級、綠色發(fā)展等方面均走在全國前列，在人口規(guī)模、經(jīng)濟規(guī)模等指標上，也位居世界城市群的前列。但在世界城市群綜合競爭力方面，在全球優(yōu)質資源的競爭與配置中，與美國東北部大西洋沿岸城市群、日本太平洋沿岸城市群、歐洲西北部城市群等依然有明顯的差距。

未來建設世界級城市群面臨三個挑戰(zhàn)：首先是產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟功能，如何提升三大城市群的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟功能，提升高端制造業(yè)和知識創(chuàng)新經(jīng)濟等在全球價值鏈中的資源配置能力？其次是創(chuàng)新與人文環(huán)境，如何提升城市群的創(chuàng)新環(huán)境和人文環(huán)境，加強城市群的全球人才集聚能力和技術研發(fā)能力，提升在全球創(chuàng)新網(wǎng)絡中的國家整體競爭力？最后是城市區(qū)域功能協(xié)調(diào)，如何提升城市區(qū)域的功能協(xié)調(diào)和一體化，促進人口、產(chǎn)業(yè)、公共服務業(yè)等的有序組織，增強城市群人民群眾生活的滿足感和事業(yè)的獲得感？

從城市群的功能本質上來講，無論是城市群發(fā)展目前存在的普遍性問題，還是京津冀、長三角、珠三角建設世界級城市群面臨的挑戰(zhàn)問題，都離不開既有城市群功能提升和城市群人口功能的匹配性問題。建設世界級的城市群，必須建立起與世界級城市群相匹配的人口功能，才能在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新、人才匯聚等多個方向上形成發(fā)展的合力。

中國城市群人口功能布局的特征和問題

1、城市群地區(qū)人口高度集聚，總人口規(guī)模呈現(xiàn)持續(xù)增長的態(tài)勢。當前全國超過10億人生活在城市群地區(qū)，占全國人口比重的70%左右。其中京津冀、長三角和珠三角城市群集聚的人口規(guī)模最大，超過3億人，占全國人口四分之一，是我國人口密度最高、外來人口規(guī)模最大、人員交往最頻繁的城市群。人口向京津冀、長三角和珠三角三大城市群集聚態(tài)勢依然強勁，未來京津冀、長三角和珠三角城市群的優(yōu)化與調(diào)控面臨著總人口規(guī)模增長和城市群內(nèi)部人口功能優(yōu)化的雙重壓力與挑戰(zhàn)。

2、老齡人口、流動人口和人才等結構性問題對城市群人口功能布局提出新挑戰(zhàn)。城市群功能與人口結構不匹配的特征問題日益凸顯，主要表現(xiàn)在老齡人口、流動人口和人才等不同類型的人口功能方面。

第一，城市群老齡化問題突出。我國65歲以上老年人口比重已經(jīng)超過10%，京津冀、長三角和珠三角城市群均面臨不同程度的老齡化問題，城市老年居民養(yǎng)老問題和城市群的創(chuàng)新活力等方面面臨挑戰(zhàn)。

第二，流動人口的問題凸顯，城市群的核心城市人口凈遷移率仍然顯著高于其他城市。京津冀、長三角和珠三角城市群的常住人口普遍高于戶籍人口，流動人口市民化及公共服務設施一體化保障壓力依然較大。

其三，人才結構成為城市人口功能布局的重要影響因素。城市群地區(qū)已然成為國內(nèi)人才高度集聚的首選目的地，三大城市群常住人口中大專及以上學歷人口比重均顯著高于全國平均水平。從國際人才來看，相較于美國東北部大西洋沿岸城市群、日本太平洋沿岸城市群、歐洲西北部城市群等世界級城市群和舊金山灣區(qū)等，我國城市群的國際人才體量和比重仍然明顯偏低。

3、產(chǎn)業(yè)轉型升級和科技創(chuàng)新競爭對城市群內(nèi)部人口功能布局優(yōu)化提出新挑戰(zhàn)。改革開放以來，“世界工廠”效應推動了沿海地區(qū)劇烈的城市“人口-產(chǎn)業(yè)”集聚，形成以產(chǎn)引人、以人興產(chǎn)、產(chǎn)城互促的城市規(guī)模擴張的模式，催生了規(guī)模體量宏大的超級城市群。城市群不再表現(xiàn)為中心城市為核心的明顯位序分布的等級結構，而是呈現(xiàn)出多元化的發(fā)展趨勢。不同城市群分異特征明顯，京津冀城市群中大多數(shù)河北城市仍然屬于中小城市，表現(xiàn)為中心-外圍的等級規(guī)模特征；珠三角主要城市均發(fā)育成為超大城市、特大城市和大城市，形成大城市為主體的網(wǎng)絡化組織特征；長三角城市群各個層級城市群發(fā)育相對均衡，基本形成大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的城市群區(qū)域。2019年，我國常住人口城鎮(zhèn)化率突破60%，城鎮(zhèn)人口增長和城市規(guī)模增長放緩，城市群內(nèi)部人口功能布局迎來從“規(guī)模增長”到“功能優(yōu)化”的挑戰(zhàn)。

一是產(chǎn)業(yè)轉型升級影響勞動力結構，外資撤資、產(chǎn)業(yè)轉移、新舊動能轉換等對傳統(tǒng)制造業(yè)大城產(chǎn)業(yè)轉型帶來挑戰(zhàn)，制造業(yè)技能型勞動力如何轉崗、就業(yè)和定居面臨挑戰(zhàn)。

二是科技創(chuàng)新時代的“人才競爭”，數(shù)字經(jīng)濟、智能制造、前沿科技等是提升現(xiàn)代城市群整體競爭力的重要內(nèi)容，城市群如何協(xié)調(diào)各城市人力資本優(yōu)勢、提升科技創(chuàng)新能級面臨挑戰(zhàn)。

三是“城-城”人口遷移加劇，隨著優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、就業(yè)機會、教育、醫(yī)療、文體等資源向超大、特大和大城市集聚，低層位城市向高層位城市的層遞人口遷移愈發(fā)突出，如何一體化協(xié)調(diào)大中小城市職能分工、提升中小城市人口吸納能力面臨挑戰(zhàn)。

4、生態(tài)文明建設和人居環(huán)境訴求對城市群人口功能有序集疏提出新挑戰(zhàn)。在相當長的一段時期內(nèi)，我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的資源環(huán)境代價較大。新時代，生態(tài)文明建設和人民群眾越來越高的宜居環(huán)境訴求，倒逼城市群在承載力范圍內(nèi)，對宜居和宜業(yè)功能進行再組織和優(yōu)化調(diào)控。

一是城市群的資源環(huán)境承載力不是無限增長的，且本底條件并不是均質的，難以滿足城市群規(guī)模的無限擴張和內(nèi)部城市間無序的集聚，如京津冀城市群部分城市面臨水資源短缺問題，深圳土地資源瓶頸問題依然突出，如何協(xié)調(diào)不同城市群之間和城市群內(nèi)不同城市之間的人口承載容量、有序推動跨區(qū)域自然資源調(diào)配重組面臨挑戰(zhàn)。

二是生態(tài)宜居與環(huán)境保護問題依然嚴峻，最典型的例子就是空氣污染和固體廢棄物垃圾的處理問題，嚴重影響了城市的宜居環(huán)境建設和生態(tài)環(huán)境維護，并損害了居民健康。如何提升城市群環(huán)境治理水平，在城市群內(nèi)形成宜居宜游宜業(yè)的合理格局面臨巨大挑戰(zhàn)。

三是城鎮(zhèn)居民對人居環(huán)境幸福度和滿意度的訴求提升。綠地、廣場、公園、城郊游憩場所等開敞空間是居民生活身心健康的重要載體，亟需推進城市群內(nèi)部人居環(huán)境一體化提升和城市交界郊區(qū)環(huán)境一體化共建共享。

世界級城市群人口功能布局優(yōu)化的基本方略

京津冀、長三角、珠三角城市群仍將保持人口與經(jīng)濟集聚態(tài)勢，加快建設世界級的城市群，更高層次地融入世界城市網(wǎng)絡進行全球資源的鏈接與調(diào)控，符合國家以城市群為主體形態(tài)的城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，也符合城市群發(fā)育的客觀規(guī)律。世界級城市群的突出標志，就是在全球城市網(wǎng)絡中占據(jù)樞紐地位，在全球技術創(chuàng)新、文化傳播和現(xiàn)代經(jīng)濟培育等方面具有全球資源配置的能力。

這就要求以功能導向對城市群區(qū)域進行重構。核心要求表現(xiàn)在：一是城市群必須把集聚高素質人才、形成與世界級城市群相匹配的人口功能作為建設重點，引領全球的技術創(chuàng)新和文化傳播。二是城市群整體參與全球競爭，要求城市群必須在內(nèi)部形成人口與產(chǎn)業(yè)布局的合理配置，在現(xiàn)代經(jīng)濟培育方面形成“城市-區(qū)域”的組織模式。優(yōu)化城市群內(nèi)部的人口布局，不僅是減輕超大城市人口過度集中所帶來的“城市病”，同時也是實現(xiàn)世界級城市群人口功能高層次化，提升城市群整體參與全球競爭的必要手段。三是具有全球視野的人口功能布局優(yōu)化，必然考慮世界級城市群多元人口結構對于城市空間和城市功能的差異化需求，提高城市群綜合承載能力。

為此，提出城市群人口功能優(yōu)化的基本方略：

一是要以持續(xù)人口集聚態(tài)勢為前提，增強世界級城市群的人口綜合承載能力，在總人口規(guī)模增長的過程中優(yōu)化城市群內(nèi)部的人口功能布局。創(chuàng)新人口功能的地域空間組織，鼓勵在城市群核心圈層周邊建設宜居小鎮(zhèn)或專業(yè)核心鎮(zhèn)，以高品質居住社區(qū)郊區(qū)化推動超大城市的多中心結構發(fā)育。

二是以提升特大城市的能級為保障，通過調(diào)控特大城市功能并建立與之相匹配的人才、土地等政策，實現(xiàn)超大城市人口疏解過程中的升級。特大城市應是以信息與決策中心、文化窗口與門戶功能、創(chuàng)新創(chuàng)意與現(xiàn)代經(jīng)濟為主的綜合性中心，把建立全球視野的人才結構體系作為核心戰(zhàn)略，打造與世界先進水平接軌的高端國際人才相對集中的工作場所和生活社區(qū)。統(tǒng)籌超大城市非核心功能，技術、產(chǎn)業(yè)、公共服務、就業(yè)向中等城市同步擴散，以高質量就業(yè)結構持續(xù)推動高質量的經(jīng)濟結構轉型和城市群空間結構優(yōu)化，引導中等城市成為城市群產(chǎn)業(yè)協(xié)同與區(qū)域協(xié)同的主要承載體。

三是多策并舉，推動城市群人口功能與產(chǎn)業(yè)功能、城市功能布局的優(yōu)化與協(xié)調(diào)。產(chǎn)業(yè)縱向和橫向分工相結合，通過產(chǎn)業(yè)功能在城市群內(nèi)部的優(yōu)化布局，實現(xiàn)“以產(chǎn)帶人、以業(yè)留人”；人居環(huán)境均質化和特色化相結合，通過打造不同城鎮(zhèn)對不同類型人（才）的吸引力，實現(xiàn)“產(chǎn)隨人走”；基于職住平衡和“服務一生”等不同理念，發(fā)展功能型和魅力型城鎮(zhèn)，提高生活福祉水平。以中小城市為主體，加快構建以社會保障、養(yǎng)老服務、健康支持、宜居環(huán)境為核心的應對老齡化制度體系和養(yǎng)老公共服務體系，推動超大城市老齡人口向中小城市轉移，引導多中心宜居康養(yǎng)小鎮(zhèn)建設成為城市群的重要有機組成部分。

（作者為中國科學院地理科學與資源研究所研究員）