民營經(jīng)濟促進法將穩(wěn)定民營經(jīng)濟發(fā)展預(yù)期，提振市場信心，強化發(fā)展動力——

強化對民營經(jīng)濟組織及其經(jīng)營者的權(quán)益保障

近日，司法部、國家發(fā)展改革委公布《中華人民共和國民營經(jīng)濟促進法（草案征求意見稿）》（以下簡稱《草案》），向全社會公開征求意見，表明了黨和國家對民營經(jīng)濟發(fā)展的高度重視，向全社會傳遞了黨和國家支持民營經(jīng)濟發(fā)展的莊重承諾?！恫莅浮返牧咙c很多，尤其在權(quán)益保障方面，在規(guī)則設(shè)計上具有不少的創(chuàng)新。

深化對民營經(jīng)濟組織及其經(jīng)營者人身和財產(chǎn)權(quán)益的行政保障

依法行政是保障私權(quán)的關(guān)鍵。為了通過深化行政執(zhí)法的方式保障民營經(jīng)濟組織及其經(jīng)營者的合法權(quán)益，《草案》規(guī)定了幾項關(guān)鍵措施：

一是強化契約精神?！恫莅浮返?8條第1款明確規(guī)定，政府應(yīng)當(dāng)履行依法向民營經(jīng)濟組織作出的政策承諾和與民營經(jīng)濟組織訂立的合同，如果因為客觀原因無法履行合同的，應(yīng)當(dāng)對民營經(jīng)濟組織予以補償。因此，政府應(yīng)當(dāng)樹立大力推進法治政府和政務(wù)誠信的觀念，特別是不得以“新官不理舊賬”等理由任意毀約。相反，政府部門更應(yīng)當(dāng)帶頭以政務(wù)誠信來帶動整個社會的誠信。

二是嚴(yán)格要求依據(jù)法定程序辦案，保障民營經(jīng)濟組織經(jīng)營者的人身權(quán)益。依據(jù)《草案》第58條的規(guī)定，國家機關(guān)及其工作人員依法開展調(diào)查或者要求協(xié)助調(diào)查，應(yīng)當(dāng)避免對正常生產(chǎn)經(jīng)營活動產(chǎn)生影響。實施限制人身自由的強制措施，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照法定權(quán)限、條件和程序進行。防范不當(dāng)立案、選擇性執(zhí)法司法、趨利性執(zhí)法司法或地方司法保護。在辦案過程中，要避免超權(quán)限、超范圍、超時限查封扣押凍結(jié)財產(chǎn)。依法依規(guī)開展羈押、留置等措施，依規(guī)依紀(jì)依法開展審查調(diào)查工作。在辦案過程中不能因為辦案簡單化而不講方式、方法，導(dǎo)致企業(yè)遭受一些不必要的損失，避免“辦一個案件搞垮一個企業(yè)”。

三是嚴(yán)格規(guī)范異地執(zhí)法行為。異地執(zhí)法在實踐中受趨利性執(zhí)法影響，出現(xiàn)了一些不規(guī)范現(xiàn)象，尤其是濫用執(zhí)法權(quán)罰沒外地企業(yè)財產(chǎn)的執(zhí)法事件時有發(fā)生，侵害了民營經(jīng)濟組織和經(jīng)營者的合法權(quán)益。針對此種現(xiàn)象，《草案》第62條第1款規(guī)定：“辦理案件需要異地執(zhí)法的，應(yīng)當(dāng)遵守法定權(quán)限、條件和程序。國家機關(guān)之間對案件管轄有爭議的，可以進行協(xié)商，協(xié)商不成的，提請共同的上級機關(guān)決定，法律另有規(guī)定的從其規(guī)定。”該條不僅要求異地行政執(zhí)法要依法進行，而且規(guī)定了行政機關(guān)異地執(zhí)法的爭議解決規(guī)則，為規(guī)范行政機關(guān)異地執(zhí)法行為提供了具體的規(guī)則。

四是對違法行為的處罰堅持同等原則和比例原則。針對實踐中出現(xiàn)的小過重罰、濫罰款等現(xiàn)象，《草案》第50條規(guī)定：“對民營經(jīng)濟組織及其經(jīng)營者違法行為的處罰應(yīng)當(dāng)按照與其他經(jīng)濟組織同等原則實施。對違法行為依法需要實施行政處罰或者其他措施的，應(yīng)當(dāng)與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當(dāng)。違法行為具有《中華人民共和國行政處罰法》規(guī)定的從輕、減輕或者不予處罰情形的，依照其規(guī)定從輕、減輕或者不予處罰。”一方面，針對民營企業(yè)出現(xiàn)的違法行為，應(yīng)當(dāng)堅持同等原則，進行平等對待，不得以歧視性執(zhí)法的態(tài)度加重對民營經(jīng)濟組織違法行為的處罰。另一方面，要堅持比例原則，不能夠小過重罰，過罰失當(dāng)。這既是依法行政的基本要求，也是平等保護民營經(jīng)濟組織及其經(jīng)營者權(quán)益的具體體現(xiàn)。

深化對民營經(jīng)濟組織及其經(jīng)營者人身和財產(chǎn)權(quán)益的司法保障

以法治力量護航民營經(jīng)濟行穩(wěn)致遠，必須深化對民營經(jīng)濟組織及其經(jīng)營者民事權(quán)益的司法保障。《草案》在規(guī)范對民營經(jīng)濟組織及其經(jīng)營者司法保護方面，有幾項重要的亮點：

一是要求嚴(yán)格區(qū)分罪與非罪的界限。必須堅持罪刑法定、疑罪從無，特別是對新業(yè)態(tài)、新領(lǐng)域、新型交易的糾紛，要嚴(yán)格區(qū)分經(jīng)濟糾紛與犯罪的界限，防止和糾正利用刑事手段非法干預(yù)經(jīng)濟糾紛的情況。在罪與非罪界限不清晰時，通過民事法律手段就能妥善處理的社會糾紛、經(jīng)濟案件，就盡量不使用刑事法律手段，以保持刑法的謙抑性?！恫莅浮返?8條規(guī)定：“國家機關(guān)及其工作人員依法開展調(diào)查或者要求協(xié)助調(diào)查，應(yīng)當(dāng)避免對正常生產(chǎn)經(jīng)營活動產(chǎn)生影響。實施限制人身自由的強制措施，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照法定權(quán)限、條件和程序進行。”該條對國家機關(guān)及其工作人員依法開展調(diào)查等行為時不得非法侵害民營經(jīng)濟組織及其經(jīng)營者合法權(quán)益的規(guī)則作出了規(guī)定。

二是禁止利用公權(quán)力違法干預(yù)經(jīng)濟糾紛。實踐中，公權(quán)力機關(guān)利用行政手段干預(yù)經(jīng)濟糾紛的現(xiàn)象時有發(fā)生，這不僅會影響相關(guān)經(jīng)濟糾紛的公平公正解決，而且可能對民營經(jīng)濟組織的正常經(jīng)營活動產(chǎn)生重大不利影響，還可能導(dǎo)致其經(jīng)營者身陷囹圄，甚至使企業(yè)一夜之間瀕臨破產(chǎn)。為此，《草案》第61條第2款規(guī)定：“禁止利用行政或者刑事手段違法干預(yù)經(jīng)濟糾紛。”該條確立了一項有效保護民營經(jīng)濟組織及其經(jīng)營者合法權(quán)益的關(guān)鍵措施。行政權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)具備法律規(guī)定的條件和程序，嚴(yán)格堅持“法無授權(quán)不可為”的原則，對于涉及民營經(jīng)濟組織及其經(jīng)營者的糾紛，除非符合法律規(guī)定的行使行政權(quán)的條件，否則行政機關(guān)不得隨意利用行政權(quán)干預(yù)經(jīng)濟糾紛。

三是禁止濫用查封、扣押措施。依法適用涉及公民人身權(quán)利的強制措施以及查封、扣押、凍結(jié)等強制措施，是保障公民基本權(quán)利和保護產(chǎn)權(quán)的重要舉措。但在實踐中，濫用涉及公民人身權(quán)利的強制措施，以及超權(quán)限、超范圍、超數(shù)額、超時限查封、扣押、凍結(jié)財產(chǎn)的情況仍時有發(fā)生，不僅侵害了民營企業(yè)的財產(chǎn)權(quán)益，而且嚴(yán)重影響民營企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營活動。習(xí)近平總書記指出：“對濫用查封、扣押、凍結(jié)財產(chǎn)等強制措施，把民事糾紛刑事化，搞選擇性執(zhí)法、偏向性司法的，要嚴(yán)肅追責(zé)問責(zé)。”為落實這一指示，《草案》第60條要求嚴(yán)格按照法定程序采取查封、扣押、凍結(jié)等措施。在涉企業(yè)家案件的辦理中，要規(guī)范執(zhí)法辦案機關(guān)實施強制措施，進一步明確強制措施的設(shè)定、實施和監(jiān)督、救濟，防止權(quán)力濫用，保障當(dāng)事人合法權(quán)益。

四是要嚴(yán)格區(qū)分違法所得、其他涉案財物與合法財產(chǎn)。《草案》第60條規(guī)定：“嚴(yán)格區(qū)分違法所得、其他涉案財物與合法財產(chǎn)，民營經(jīng)濟組織財產(chǎn)與民營經(jīng)濟組織經(jīng)營者個人財產(chǎn)，本人財產(chǎn)與案外人財產(chǎn)。”這實際上是要求在處置涉案財產(chǎn)時，不得混淆個人財產(chǎn)和家庭成員財產(chǎn)、企業(yè)法人財產(chǎn)甚至其他利害關(guān)系人的財產(chǎn)，否則，必然會導(dǎo)致被追訴人家庭成員和所在企業(yè)的財產(chǎn)權(quán)或者其他利害關(guān)系人的財產(chǎn)權(quán)受到侵害。企業(yè)家個人犯罪只能查封個人在公司的股份，不能因查封個人財產(chǎn)而將公司財產(chǎn)全部凍結(jié)，甚至非法吊銷公司的營業(yè)執(zhí)照和其他營業(yè)許可。對企業(yè)違法，在處置企業(yè)法人財產(chǎn)時不任意牽連股東、企業(yè)經(jīng)營管理者個人合法財產(chǎn)。嚴(yán)格區(qū)分違法所得和合法財產(chǎn)，區(qū)分涉案人員個人財產(chǎn)和家庭成員財產(chǎn)，在處置違法所得時不牽連合法財產(chǎn)。

五是要發(fā)揮檢察機關(guān)依法監(jiān)督的功能。有研究表明，實踐中違法采取查封、扣押、凍結(jié)措施，違法處理涉案財產(chǎn)的不規(guī)范現(xiàn)象時有發(fā)生，一個重要原因是檢察機關(guān)對涉案財產(chǎn)處置的監(jiān)督弱化，尚未形成有效的監(jiān)督機制。因此，強化對民營經(jīng)濟組織及其經(jīng)營者合法權(quán)益的保護，還要強化刑事訴訟監(jiān)督，促進公正司法，依法保障涉案企業(yè)家的合法權(quán)益，從立案、偵查、采取強制措施、審判和執(zhí)行等各個環(huán)節(jié)保障涉案企業(yè)家的合法權(quán)益。為此，《草案》第64條規(guī)定：“檢察機關(guān)依法對涉及民營經(jīng)濟組織及其經(jīng)營者的訴訟活動實施法律監(jiān)督，及時受理并審查有關(guān)申訴、控告。發(fā)現(xiàn)存在違法情形的，應(yīng)當(dāng)依法提出糾正意見。”

民營經(jīng)濟促進法是平等保護民營經(jīng)濟的重要立法，也是全面保護民營經(jīng)濟組織及其經(jīng)營者合法權(quán)益的一部良法。該法的制定和頒行，有利于消除各種阻礙民營經(jīng)濟發(fā)展的因素，穩(wěn)定民營經(jīng)濟發(fā)展預(yù)期，提振市場信心，強化發(fā)展動力。對民營經(jīng)濟組織及其經(jīng)營者進行平等保護，也必將進一步推動民營經(jīng)濟成為推進高質(zhì)量發(fā)展、構(gòu)建新發(fā)展格局的重要一極。

（作者為中國人民大學(xué)原副校長、中國法學(xué)會民法學(xué)研究會會長、一級教授）