民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法將穩(wěn)定民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展預(yù)期，提振市場(chǎng)信心，強(qiáng)化發(fā)展動(dòng)力——

強(qiáng)化對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織及其經(jīng)營(yíng)者的權(quán)益保障

近日，司法部、國(guó)家發(fā)展改革委公布《中華人民共和國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法（草案征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《草案》），向全社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，表明了黨和國(guó)家對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高度重視，向全社會(huì)傳遞了黨和國(guó)家支持民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的莊重承諾?！恫莅浮返牧咙c(diǎn)很多，尤其在權(quán)益保障方面，在規(guī)則設(shè)計(jì)上具有不少的創(chuàng)新。

深化對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織及其經(jīng)營(yíng)者人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)益的行政保障

依法行政是保障私權(quán)的關(guān)鍵。為了通過(guò)深化行政執(zhí)法的方式保障民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織及其經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益，《草案》規(guī)定了幾項(xiàng)關(guān)鍵措施：

一是強(qiáng)化契約精神?！恫莅浮返?8條第1款明確規(guī)定，政府應(yīng)當(dāng)履行依法向民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織作出的政策承諾和與民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織訂立的合同，如果因?yàn)榭陀^原因無(wú)法履行合同的，應(yīng)當(dāng)對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織予以補(bǔ)償。因此，政府應(yīng)當(dāng)樹(shù)立大力推進(jìn)法治政府和政務(wù)誠(chéng)信的觀念，特別是不得以“新官不理舊賬”等理由任意毀約。相反，政府部門(mén)更應(yīng)當(dāng)帶頭以政務(wù)誠(chéng)信來(lái)帶動(dòng)整個(gè)社會(huì)的誠(chéng)信。

二是嚴(yán)格要求依據(jù)法定程序辦案，保障民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)者的人身權(quán)益。依據(jù)《草案》第58條的規(guī)定，國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員依法開(kāi)展調(diào)查或者要求協(xié)助調(diào)查，應(yīng)當(dāng)避免對(duì)正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)產(chǎn)生影響。實(shí)施限制人身自由的強(qiáng)制措施，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照法定權(quán)限、條件和程序進(jìn)行。防范不當(dāng)立案、選擇性執(zhí)法司法、趨利性執(zhí)法司法或地方司法保護(hù)。在辦案過(guò)程中，要避免超權(quán)限、超范圍、超時(shí)限查封扣押凍結(jié)財(cái)產(chǎn)。依法依規(guī)開(kāi)展羈押、留置等措施，依規(guī)依紀(jì)依法開(kāi)展審查調(diào)查工作。在辦案過(guò)程中不能因?yàn)檗k案簡(jiǎn)單化而不講方式、方法，導(dǎo)致企業(yè)遭受一些不必要的損失，避免“辦一個(gè)案件搞垮一個(gè)企業(yè)”。

三是嚴(yán)格規(guī)范異地執(zhí)法行為。異地執(zhí)法在實(shí)踐中受趨利性執(zhí)法影響，出現(xiàn)了一些不規(guī)范現(xiàn)象，尤其是濫用執(zhí)法權(quán)罰沒(méi)外地企業(yè)財(cái)產(chǎn)的執(zhí)法事件時(shí)有發(fā)生，侵害了民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織和經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益。針對(duì)此種現(xiàn)象，《草案》第62條第1款規(guī)定：“辦理案件需要異地執(zhí)法的，應(yīng)當(dāng)遵守法定權(quán)限、條件和程序。國(guó)家機(jī)關(guān)之間對(duì)案件管轄有爭(zhēng)議的，可以進(jìn)行協(xié)商，協(xié)商不成的，提請(qǐng)共同的上級(jí)機(jī)關(guān)決定，法律另有規(guī)定的從其規(guī)定。”該條不僅要求異地行政執(zhí)法要依法進(jìn)行，而且規(guī)定了行政機(jī)關(guān)異地執(zhí)法的爭(zhēng)議解決規(guī)則，為規(guī)范行政機(jī)關(guān)異地執(zhí)法行為提供了具體的規(guī)則。

四是對(duì)違法行為的處罰堅(jiān)持同等原則和比例原則。針對(duì)實(shí)踐中出現(xiàn)的小過(guò)重罰、濫罰款等現(xiàn)象，《草案》第50條規(guī)定：“對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織及其經(jīng)營(yíng)者違法行為的處罰應(yīng)當(dāng)按照與其他經(jīng)濟(jì)組織同等原則實(shí)施。對(duì)違法行為依法需要實(shí)施行政處罰或者其他措施的，應(yīng)當(dāng)與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)。違法行為具有《中華人民共和國(guó)行政處罰法》規(guī)定的從輕、減輕或者不予處罰情形的，依照其規(guī)定從輕、減輕或者不予處罰。”一方面，針對(duì)民營(yíng)企業(yè)出現(xiàn)的違法行為，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持同等原則，進(jìn)行平等對(duì)待，不得以歧視性執(zhí)法的態(tài)度加重對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織違法行為的處罰。另一方面，要堅(jiān)持比例原則，不能夠小過(guò)重罰，過(guò)罰失當(dāng)。這既是依法行政的基本要求，也是平等保護(hù)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織及其經(jīng)營(yíng)者權(quán)益的具體體現(xiàn)。

深化對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織及其經(jīng)營(yíng)者人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)益的司法保障

以法治力量護(hù)航民營(yíng)經(jīng)濟(jì)行穩(wěn)致遠(yuǎn)，必須深化對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織及其經(jīng)營(yíng)者民事權(quán)益的司法保障?！恫莅浮吩谝?guī)范對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織及其經(jīng)營(yíng)者司法保護(hù)方面，有幾項(xiàng)重要的亮點(diǎn)：

一是要求嚴(yán)格區(qū)分罪與非罪的界限。必須堅(jiān)持罪刑法定、疑罪從無(wú)，特別是對(duì)新業(yè)態(tài)、新領(lǐng)域、新型交易的糾紛，要嚴(yán)格區(qū)分經(jīng)濟(jì)糾紛與犯罪的界限，防止和糾正利用刑事手段非法干預(yù)經(jīng)濟(jì)糾紛的情況。在罪與非罪界限不清晰時(shí)，通過(guò)民事法律手段就能妥善處理的社會(huì)糾紛、經(jīng)濟(jì)案件，就盡量不使用刑事法律手段，以保持刑法的謙抑性。《草案》第58條規(guī)定：“國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員依法開(kāi)展調(diào)查或者要求協(xié)助調(diào)查，應(yīng)當(dāng)避免對(duì)正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)產(chǎn)生影響。實(shí)施限制人身自由的強(qiáng)制措施，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照法定權(quán)限、條件和程序進(jìn)行。”該條對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員依法開(kāi)展調(diào)查等行為時(shí)不得非法侵害民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織及其經(jīng)營(yíng)者合法權(quán)益的規(guī)則作出了規(guī)定。

二是禁止利用公權(quán)力違法干預(yù)經(jīng)濟(jì)糾紛。實(shí)踐中，公權(quán)力機(jī)關(guān)利用行政手段干預(yù)經(jīng)濟(jì)糾紛的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，這不僅會(huì)影響相關(guān)經(jīng)濟(jì)糾紛的公平公正解決，而且可能對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織的正常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)產(chǎn)生重大不利影響，還可能導(dǎo)致其經(jīng)營(yíng)者身陷囹圄，甚至使企業(yè)一夜之間瀕臨破產(chǎn)。為此，《草案》第61條第2款規(guī)定：“禁止利用行政或者刑事手段違法干預(yù)經(jīng)濟(jì)糾紛。”該條確立了一項(xiàng)有效保護(hù)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織及其經(jīng)營(yíng)者合法權(quán)益的關(guān)鍵措施。行政權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)具備法律規(guī)定的條件和程序，嚴(yán)格堅(jiān)持“法無(wú)授權(quán)不可為”的原則，對(duì)于涉及民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織及其經(jīng)營(yíng)者的糾紛，除非符合法律規(guī)定的行使行政權(quán)的條件，否則行政機(jī)關(guān)不得隨意利用行政權(quán)干預(yù)經(jīng)濟(jì)糾紛。

三是禁止濫用查封、扣押措施。依法適用涉及公民人身權(quán)利的強(qiáng)制措施以及查封、扣押、凍結(jié)等強(qiáng)制措施，是保障公民基本權(quán)利和保護(hù)產(chǎn)權(quán)的重要舉措。但在實(shí)踐中，濫用涉及公民人身權(quán)利的強(qiáng)制措施，以及超權(quán)限、超范圍、超數(shù)額、超時(shí)限查封、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)的情況仍時(shí)有發(fā)生，不僅侵害了民營(yíng)企業(yè)的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，而且嚴(yán)重影響民營(yíng)企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。習(xí)近平總書(shū)記指出：“對(duì)濫用查封、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)等強(qiáng)制措施，把民事糾紛刑事化，搞選擇性執(zhí)法、偏向性司法的，要嚴(yán)肅追責(zé)問(wèn)責(zé)。”為落實(shí)這一指示，《草案》第60條要求嚴(yán)格按照法定程序采取查封、扣押、凍結(jié)等措施。在涉企業(yè)家案件的辦理中，要規(guī)范執(zhí)法辦案機(jī)關(guān)實(shí)施強(qiáng)制措施，進(jìn)一步明確強(qiáng)制措施的設(shè)定、實(shí)施和監(jiān)督、救濟(jì)，防止權(quán)力濫用，保障當(dāng)事人合法權(quán)益。

四是要嚴(yán)格區(qū)分違法所得、其他涉案財(cái)物與合法財(cái)產(chǎn)。《草案》第60條規(guī)定：“嚴(yán)格區(qū)分違法所得、其他涉案財(cái)物與合法財(cái)產(chǎn)，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織財(cái)產(chǎn)與民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)者個(gè)人財(cái)產(chǎn)，本人財(cái)產(chǎn)與案外人財(cái)產(chǎn)。”這實(shí)際上是要求在處置涉案財(cái)產(chǎn)時(shí)，不得混淆個(gè)人財(cái)產(chǎn)和家庭成員財(cái)產(chǎn)、企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)甚至其他利害關(guān)系人的財(cái)產(chǎn)，否則，必然會(huì)導(dǎo)致被追訴人家庭成員和所在企業(yè)的財(cái)產(chǎn)權(quán)或者其他利害關(guān)系人的財(cái)產(chǎn)權(quán)受到侵害。企業(yè)家個(gè)人犯罪只能查封個(gè)人在公司的股份，不能因查封個(gè)人財(cái)產(chǎn)而將公司財(cái)產(chǎn)全部?jī)鼋Y(jié)，甚至非法吊銷(xiāo)公司的營(yíng)業(yè)執(zhí)照和其他營(yíng)業(yè)許可。對(duì)企業(yè)違法，在處置企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)時(shí)不任意牽連股東、企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理者個(gè)人合法財(cái)產(chǎn)。嚴(yán)格區(qū)分違法所得和合法財(cái)產(chǎn)，區(qū)分涉案人員個(gè)人財(cái)產(chǎn)和家庭成員財(cái)產(chǎn)，在處置違法所得時(shí)不牽連合法財(cái)產(chǎn)。

五是要發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)依法監(jiān)督的功能。有研究表明，實(shí)踐中違法采取查封、扣押、凍結(jié)措施，違法處理涉案財(cái)產(chǎn)的不規(guī)范現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，一個(gè)重要原因是檢察機(jī)關(guān)對(duì)涉案財(cái)產(chǎn)處置的監(jiān)督弱化，尚未形成有效的監(jiān)督機(jī)制。因此，強(qiáng)化對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織及其經(jīng)營(yíng)者合法權(quán)益的保護(hù)，還要強(qiáng)化刑事訴訟監(jiān)督，促進(jìn)公正司法，依法保障涉案企業(yè)家的合法權(quán)益，從立案、偵查、采取強(qiáng)制措施、審判和執(zhí)行等各個(gè)環(huán)節(jié)保障涉案企業(yè)家的合法權(quán)益。為此，《草案》第64條規(guī)定：“檢察機(jī)關(guān)依法對(duì)涉及民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織及其經(jīng)營(yíng)者的訴訟活動(dòng)實(shí)施法律監(jiān)督，及時(shí)受理并審查有關(guān)申訴、控告。發(fā)現(xiàn)存在違法情形的，應(yīng)當(dāng)依法提出糾正意見(jiàn)。”

民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法是平等保護(hù)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的重要立法，也是全面保護(hù)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織及其經(jīng)營(yíng)者合法權(quán)益的一部良法。該法的制定和頒行，有利于消除各種阻礙民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的因素，穩(wěn)定民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展預(yù)期，提振市場(chǎng)信心，強(qiáng)化發(fā)展動(dòng)力。對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織及其經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行平等保護(hù)，也必將進(jìn)一步推動(dòng)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)成為推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展、構(gòu)建新發(fā)展格局的重要一極。

（作者為中國(guó)人民大學(xué)原副校長(zhǎng)、中國(guó)法學(xué)會(huì)民法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)、一級(jí)教授）