【摘  要】首都圈是中國(guó)都市圈現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略的核心標(biāo)桿,  對(duì)于構(gòu)建京津冀城市群協(xié)同發(fā)展空間框架的組織基礎(chǔ)具有不可比擬的戰(zhàn)略意義。采用聚類分析、空間識(shí)別和數(shù)據(jù)分析等方法, 并構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系, 對(duì)首都圈綜合發(fā)展能力和協(xié)同治理水平進(jìn)行了科學(xué)測(cè)度與比較。結(jié)果發(fā)現(xiàn), 在全國(guó)28 個(gè)都市圈中,  首都圈的綜合發(fā)展能力處于第一梯隊(duì),  但協(xié)同治理水平較低,  存在著區(qū)域發(fā)展要素分布不均、產(chǎn)業(yè)分工落差大、公共服務(wù)不均等、城鎮(zhèn)體系失衡等問題。有鑒于此, 需加快推進(jìn)首都圈區(qū)域交通設(shè)施一體化建設(shè),  強(qiáng)化創(chuàng)新資源互聯(lián)互通和開放共享,  完善核心城市公共服務(wù)向周邊延伸布局,  構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化區(qū)域城鎮(zhèn)體系。

【關(guān)鍵詞】首都圈;  發(fā)展能力;  協(xié)同治理;  水平測(cè)度

一、引言

當(dāng)前, 都市圈和城市群是集聚發(fā)展要素和支撐區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的主要空間載體, 尤其是都市圈, 其培育有利于形成新發(fā)展格局[1]。作為跨行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)地理區(qū)域, 都市圈已逐漸成為中國(guó)新時(shí)期經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的高級(jí)空間組織形態(tài),  是“城市群—都市圈—大城市”城鎮(zhèn)化空間組合鏈條中的關(guān)鍵一環(huán)。[2] 根據(jù)《北京市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì) 發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二0三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》, 為了全面落實(shí)并縱深推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略, 在十四五期間, 加快建設(shè)以北京為“核心輻射帶動(dòng)”的現(xiàn)代化首都都市圈,  已成為提升京津冀城市群影響力和競(jìng)爭(zhēng)力的重要手段, 這是尊重區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展客觀規(guī)律的必然選擇。“十四五”規(guī)劃指出, 必須從交通一體化、生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理、產(chǎn)業(yè)協(xié)作、公共服務(wù)合作等方面優(yōu)化資源配置、強(qiáng)化功能互補(bǔ)。這標(biāo)志著, 首都圈建設(shè)為推動(dòng)形成更緊密的區(qū)域協(xié)同發(fā)展格局提供了核心構(gòu)架。因此, 客觀、全面地分析評(píng)價(jià)首都圈綜合發(fā)展能力與協(xié)同一體化水平, 分析存在的問題 并提出有針對(duì)性的政策建議, 對(duì)于提升區(qū)域核心競(jìng)爭(zhēng)力 、促進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展具有重要意義。

目前,  國(guó)內(nèi)已有一些研究從不同維度對(duì)城市群或都市圈的發(fā)展能力或協(xié)同發(fā)展水平進(jìn)行了測(cè)度與評(píng)價(jià)。毛廣雄和曹蕾從中心城市凝聚力、發(fā)展總量、發(fā)展質(zhì)量和發(fā)展流量四個(gè)維度構(gòu)建了基于都市圈功能特征評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系。[3] 季斌等則 從成長(zhǎng)實(shí)力、成長(zhǎng)潛力、成長(zhǎng)基礎(chǔ)和成長(zhǎng)環(huán)境四個(gè)角度構(gòu)建了都市圈成長(zhǎng)能力評(píng)價(jià)指標(biāo)。[4] 高汝熹等構(gòu)建了基于AHP模型的都市圈競(jìng)爭(zhēng)力指數(shù), 并將指數(shù)分為發(fā)育指數(shù)、績(jī)效指數(shù)和實(shí)力指數(shù)分別進(jìn)行分析。[5] 尹稚等通過都市圈發(fā)展水平、中心城市貢獻(xiàn)度、都市圈聯(lián)系強(qiáng)度和都市圈同城化機(jī)制四個(gè)一級(jí)指標(biāo), 構(gòu)建了都市圈綜合發(fā)展質(zhì)量指標(biāo)體系。[6]宋盛楠從空間聯(lián)系一體化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)協(xié)同度和商貿(mào)合作一體化三個(gè)維度對(duì)都市圈一體化發(fā)展程度進(jìn)行了測(cè)度。[7]

本文認(rèn)為,  已有關(guān)于對(duì)都市圈發(fā)展進(jìn)行綜合測(cè)度的研究存在以下需改進(jìn)的方面: 第一, 研究多為關(guān)注都市圈經(jīng)濟(jì)發(fā)展或者一體化的某一方面,  在理論上缺乏統(tǒng)一的邏輯分析框架, 實(shí)證上缺乏對(duì)都市圈綜合發(fā)展實(shí)力和協(xié)同治理水平的綜合測(cè)度與比較。事實(shí)上,  在當(dāng)前京津冀協(xié)同發(fā)展邁向縱深階段的時(shí)刻, 不僅需要關(guān)注都市圈經(jīng)濟(jì)的綜合實(shí)力,  亦需要關(guān)注區(qū)域社會(huì)福利水平和突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)防范能力, 以及區(qū) 域協(xié)同網(wǎng)絡(luò)化的發(fā)展趨勢(shì)。[ 8- 9] 第二,  已有的都市圈評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中,  有關(guān)個(gè)體發(fā)展的評(píng)價(jià)指標(biāo)較多, 但缺乏對(duì)都市圈內(nèi)部發(fā)展協(xié)同質(zhì)量的評(píng)價(jià)。此外,  實(shí)證測(cè)度方面多為官方宏觀統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù), 數(shù)據(jù)來源較為局限,  無法充分衡量都市圈內(nèi)部的異質(zhì)性差異。

為更好地打造首都圈新增長(zhǎng)極,  本文分別構(gòu)建了都市圈綜合發(fā)展能力和協(xié)同發(fā)展的理論分析框架, 充分將宏觀統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)與大數(shù)據(jù)和微觀調(diào)查、手工搜集整理等多維數(shù)據(jù)相結(jié)合,  從綜合發(fā)展能力與協(xié)同治理水平兩個(gè)維度,  構(gòu)建了首都圈測(cè)度評(píng)價(jià)指標(biāo)體系, 并將其與全國(guó)28個(gè)都市圈評(píng)價(jià)指標(biāo)結(jié)果進(jìn)行對(duì)比分析,  透視首都圈的發(fā)展優(yōu)勢(shì)與面臨的挑戰(zhàn),  從而提出針對(duì)性的政策建議。

二、都市圈綜合發(fā)展和協(xié)同治理的測(cè) 度框架與指標(biāo)體系

(一) 都市圈綜合發(fā)展能力的測(cè)度指標(biāo)

本文提出的分析框架將都市圈綜合發(fā)展能 力劃分為四個(gè)維度:  資源要素集聚能力、 中心城市輻射帶動(dòng)能力、突發(fā)事件應(yīng)急能力和社會(huì)福利保障能力。其中,  資源要素集聚能力為基礎(chǔ)層, 中心城市輻射帶動(dòng)能力為核心層,  突發(fā)事件應(yīng)急能力為潛在層,  社會(huì)福利保障能力為結(jié)果層。 四項(xiàng)能力層層遞進(jìn),  相互耦合,  具備顯著的邏輯關(guān)系。

具體而言,  資源要素集聚能力反映都市圈對(duì)要素的吸引能力。要素集聚是任何區(qū)域尺度下經(jīng)濟(jì)發(fā)展的邏輯基礎(chǔ),  該能力是綜合發(fā)展能力評(píng)價(jià)體系的物質(zhì)基礎(chǔ)。 中心城市輻射帶動(dòng)能力反映都市圈中核心城市對(duì)都市圈內(nèi)部資源配 置和優(yōu)化組織的能力。在實(shí)現(xiàn)要素集聚的基礎(chǔ)上, 通過核心城市對(duì)資源的配置和能力優(yōu)化, 實(shí)現(xiàn)都市圈內(nèi)部各城市的協(xié)調(diào)發(fā)展是都市圈發(fā)展的核心邏輯。 因此,  資源要素集聚能力是綜 合發(fā)展能力評(píng)價(jià)體系的核心表征。突發(fā)事件應(yīng)急能力用來衡量都市圈預(yù)防和應(yīng)對(duì)外生突發(fā)緊 急事件的水平。科學(xué)先進(jìn)的管理能力可以幫助都市圈預(yù)防和抵抗?jié)撛诘娘L(fēng)險(xiǎn),  保證都市圈具有較高的發(fā)展韌性。因此,  突發(fā)事件應(yīng)急能力是綜合發(fā)展能力評(píng)價(jià)體系的潛在特質(zhì)。社會(huì)福利保障能力用來衡量都市圈對(duì)地方居民的社會(huì)福利保障水平。都市圈發(fā)展的終極目的是保障居民享有高質(zhì)量生活,  針對(duì)弱勢(shì)群體的福利保 障是都市圈發(fā)展水平的重要標(biāo)志,  因此 ,  社會(huì)福利保障能力是綜合發(fā)展能力評(píng)價(jià)體系的結(jié)果體現(xiàn)。綜合上述分析,  本文制定都市圈綜合發(fā)展能力分析框架圖(圖1),  并據(jù)此確立了都市圈綜合發(fā)展能力評(píng)價(jià)體系( 表 1) 。

(二) 都市圈協(xié)同治理水平的測(cè)度指標(biāo)

基于都市圈協(xié)同發(fā)展的內(nèi)涵、理論依據(jù)和核心動(dòng)力機(jī)制, 本文提出了都市圈協(xié)同發(fā)展的基本理論框架,  即“統(tǒng)籌區(qū)域三生空間子系統(tǒng)、強(qiáng)化四元協(xié)同要素體系的統(tǒng)一和重點(diǎn)關(guān)注八大支撐領(lǐng)域的邏輯鏈條環(huán)節(jié)”,  以此奠定都市圈協(xié)同治理評(píng)價(jià)的理論基礎(chǔ)(圖2) 。都市圈作為一個(gè)跨邊界、多尺度的空間地理區(qū)域,  統(tǒng)籌 “三生”空間的融合互促發(fā)展關(guān)系,  實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)、生活和生態(tài)的動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)匹配,  是區(qū)域空間優(yōu)化和協(xié)同發(fā)展的重要保障。同時(shí),  都市圈的協(xié)同治理須以連通性為先行目標(biāo)、互補(bǔ)性為核心動(dòng)力; 政府統(tǒng)籌與政策引導(dǎo)作用為核心保障; 區(qū)域整體福利為最終愿景。在此基礎(chǔ)上,  重點(diǎn)關(guān)注交通設(shè)施協(xié)同、統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作、協(xié)同創(chuàng)新合作、公共服務(wù)協(xié)同、城鄉(xiāng)融合協(xié)同、生態(tài)環(huán)境協(xié)同和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展等八個(gè)核心環(huán)節(jié)(圖2) 。

結(jié)合都市圈協(xié)同發(fā)展的相關(guān)研究、歷史現(xiàn) 狀及理論分析框架,  遵循科學(xué)性和可操作性相結(jié)合、前瞻性和現(xiàn)實(shí)性相結(jié)合、 國(guó)際性與地方 性相結(jié)合的原則,  本文建立了都市圈協(xié)同治理水平的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系(表 2) ,  其中涵蓋8個(gè)一級(jí)指標(biāo)、21個(gè)二級(jí)指標(biāo)、28 個(gè)三級(jí)指標(biāo)。

本文關(guān)于都市圈綜合發(fā)展能力和協(xié)同治理 水平評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中的權(quán)重,  是經(jīng)多位行業(yè)領(lǐng)域?qū)＜掖蚍?之后又對(duì)每個(gè)指標(biāo)的參數(shù)進(jìn)行歸 納整理) ,  并對(duì)各指標(biāo)的相對(duì)重要性進(jìn)行反復(fù)評(píng)估確認(rèn)與計(jì)算所得。為消除量綱便于比較, 首先對(duì)每個(gè)指標(biāo)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理,  然后對(duì)各指標(biāo)進(jìn)行加權(quán)平均得到分項(xiàng)指數(shù),  并結(jié)合權(quán)重合 成綜合發(fā)展能力和協(xié)同治理水平總指數(shù)。

三、首都圈綜合發(fā)展能力與協(xié)同治理水平測(cè)度與比較分析

(一) 首都圈的范圍界定與綜合排名

首先, 基于手機(jī)信令大數(shù)據(jù)、高德地圖等數(shù)據(jù)來源和工具,  對(duì)都市圈中心城市的規(guī)模等級(jí)進(jìn)行區(qū)分, 然后基于通勤時(shí)間圈域來劃定外圍區(qū)域城市, 對(duì)都市圈的區(qū)域范圍進(jìn)行界定。以華夏幸福產(chǎn)業(yè)研究院數(shù)據(jù)為基礎(chǔ),  本文識(shí)別了全國(guó) 28 個(gè)都市圈中心城市。其中,  核心圈層人口大于 1000萬人以上的8個(gè)( 將其定義為Ⅰ型城市等級(jí)) , 500 萬人至 1000 萬人的13個(gè) (將其定義為 Ⅱ型城市等級(jí)) ,  300 萬人到 500萬人的7個(gè)(將其定義為Ⅲ型城市等級(jí)) 。在確立的28個(gè)中心城市的基礎(chǔ)上,  依據(jù)都市圈通勤的圈域半徑來確定都市圈所涵蓋的外圍區(qū)域城市。運(yùn)用高德地圖及移動(dòng)通信手機(jī)信令等大數(shù)據(jù), 對(duì)都市圈的核心圈(主城區(qū))、城市圈(1小時(shí)通勤圈) 和輻射圈(2小時(shí)通勤圈)的范圍做進(jìn)一步細(xì)分?？紤]到數(shù)據(jù)的可得性和可操作性,  以2小時(shí)通勤圈為基本標(biāo)準(zhǔn), 將地級(jí)市主城區(qū)在輻射半徑范圍內(nèi)的城市的下屬區(qū)、縣等 均統(tǒng)一納入都市圈的空間范圍,  最終識(shí)別出每個(gè)都市圈所包含的主要地級(jí)市。 中國(guó)首都圈的核心城市—北京,  屬于Ⅰ型城市等級(jí),  外圍城市主要包括張家口市、廊坊市、保定市、天津市等。最后,  經(jīng)過數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化合成了首都圈綜合發(fā)展能力指數(shù)與協(xié)同治理水平指數(shù),  并進(jìn) 一步細(xì)化獲得首都圈各指標(biāo)在28個(gè)都市圈的相對(duì)排名(表 3) 。

總體上來看,  首都圈的綜合發(fā)展能力處于第一發(fā)展梯隊(duì), 在全國(guó)28個(gè)都市圈排名第4位, 其中,  資源要素集聚能力、中心城市輻射帶動(dòng)能力和突發(fā)事件應(yīng)急能力分別排名第4位、第3位和第2位,  但社會(huì)福利保障能力排名第13位。從首都圈協(xié)同治理水平及分項(xiàng)維度指標(biāo)來看, 其協(xié)同治理指數(shù)在全國(guó)排名第16位, 在總共8個(gè)細(xì)分核心支撐領(lǐng)域中,  中國(guó)首都圈有6個(gè)維度均處于中下水平。

(二) 首都圈綜合發(fā)展能力測(cè)度與比較分析

總體而言,  中國(guó)都市圈的資源要素集聚能力指數(shù)水平呈現(xiàn)顯著差異, 整體上表現(xiàn)為由東向西逐步衰減的梯度格局。根據(jù)資源要素集聚能力指數(shù)總指標(biāo)計(jì)算評(píng)價(jià)結(jié)果, 首都圈、廣州都市圈、深圳都市圈、上海都市圈的得分均在60分以上,  屬于第一梯隊(duì)。第一梯隊(duì)都市圈的表征包括中心城市規(guī)模等級(jí)高、輻射范圍廣、城市體系相對(duì)完善、投資規(guī)模與政策支撐力度大等。但從全國(guó)28 個(gè)都市圈的測(cè)度結(jié)果看,  中心城市輻射帶動(dòng)能力和中心城市資源優(yōu)化配置能力指數(shù)得分的內(nèi)部分化非常明顯, 有20個(gè)都市圈的該項(xiàng)得分均低于全國(guó)平均水平, 說明中心城市的輻射帶動(dòng)能力和資源優(yōu)化配置能力制約著都市圈綜合發(fā)展能力的提升。作為由核心城市引領(lǐng)帶動(dòng)的地域空間組織形式 , 都市圈必須實(shí)現(xiàn)中心城市在產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新、交通、市場(chǎng)等方面與外圍城市的融合發(fā)展, 形成專業(yè)化的分工模式和一體化的市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制邏輯。

具體從各子維度分別測(cè)度首都圈的發(fā)展排位 , 得到以下四點(diǎn)發(fā)現(xiàn)。

第一, 首都圈的產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力排名第5位。從分項(xiàng)指標(biāo)來分析, 人均GDP與規(guī)上工業(yè)企業(yè)數(shù)量得分較低, 導(dǎo)致首都圈的排名差強(qiáng)人意。原因在于, 一方面, 首都圈內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)發(fā)展差距較大, 協(xié)同程度不高; 另一方面, 都市圈外圍城市在北京市疏解非首都功能的大背景下, 無法有效承接資源,  造成都市圈的工業(yè)企業(yè)外流,  限制了首都圈的協(xié)同發(fā)展。對(duì)全國(guó)都市圈人均 GDP進(jìn)行計(jì)算后發(fā)現(xiàn),  都市圈的產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況與經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)基本相符。但值得注意的是,  其中首都圈僅排名第 9 位,  與北京市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)力不符 , 其根本原因則在于,  首都圈內(nèi)部地區(qū)間的產(chǎn)業(yè)發(fā)展差距過大,  外圍城市無法順利地承接核心城市的相關(guān)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,  從而降低了首都圈的整體人均GDP水平。

第二, 在人口吸引力方面, 首都圈具有顯著優(yōu)勢(shì)。周圍的石家莊、天津等大都市均依托北京吸引了一定規(guī)模的人口遷入。在科技創(chuàng)新能力方面, 首都圈的科技創(chuàng)新能力得分為75. 08, 位居首位。首都圈不僅在創(chuàng)新企業(yè)主體、科技企業(yè)孵化器、國(guó)家級(jí)實(shí)驗(yàn)室等指標(biāo)上具有明顯優(yōu)勢(shì),  同時(shí)在發(fā)明專利產(chǎn)出、數(shù)字經(jīng)濟(jì)和數(shù)字技術(shù)方面也發(fā)展較好。首都圈擁有80家屬于頭部創(chuàng)新企業(yè)的獨(dú)角獸企業(yè), 位居全國(guó)第一位。在資本承載能力上, 首都圈排名全國(guó)第5位 , 上市企業(yè)數(shù)量和金融開放程度表現(xiàn)較好, 但新增風(fēng)險(xiǎn)投資和新增外來法人投資表現(xiàn)相對(duì)欠佳。

第三, 首都圈在中心城市輻射帶動(dòng)能力上排名第3位; 核心城市北京的資源配置能力指數(shù)在全國(guó)排名第2位, 尤其是中心城市的首位度指標(biāo)非常高。不過, 在中心城市聯(lián)系外圍城市能力方面, 首都圈在高鐵班次密度、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系、城市流強(qiáng)度等指標(biāo)上均跌出第一梯隊(duì), 說明首都圈目前以核心城市的要素集聚為主,  中心城市與外圍城 市間的聯(lián)系不夠緊密,  區(qū)域協(xié)同發(fā)展格局的形成仍有較大發(fā)展空間。

第四, 在社會(huì)福利保障能力方面, 首都圈在社會(huì)保障、公共服務(wù)和社會(huì)福利三個(gè)指標(biāo)上均處于中下游水平, 這意味著, 首都圈區(qū)域綜合性的社會(huì)福利保障實(shí)力與綜合發(fā)展實(shí)力的排名極不匹配 ,  區(qū)域核心與外圍地區(qū)的落差過大。在突發(fā)事 件的應(yīng)急能力上, 首都圈和廣州都市圈位列全部都市圈綜合得分的第2位與第3位, 突發(fā)事件應(yīng)急能力綜合得分為63. 36和62. 20,  主要緣于這兩個(gè)都市圈均具備較為突出的突發(fā)事件事中處置能力(首都圈和廣州都市圈的事中處置能力指數(shù)分別為 86. 26 和 94. 51) 。

(三) 首都圈協(xié)同治理水平測(cè)度與比較分析

第一, 在交通設(shè)施協(xié)同方面, 首都圈公路密 度指標(biāo)得分僅為41分, 這是因?yàn)槭锥既?nèi)部公路連通性較差, 大量車流在少數(shù)干道匯集, 進(jìn)一 步加劇了路網(wǎng)擁堵,  降低了通行效率, 路網(wǎng)結(jié)構(gòu)亟待改善。在高速公路密度指標(biāo)上, 首都圈指標(biāo)得分僅為40分, 公路系統(tǒng)的問題在高速公路系統(tǒng)同樣存在。此外, 從高鐵互通系數(shù)看, 首都圈 高速鐵路系統(tǒng)在北京樞紐南北分隔, 導(dǎo)致張家口市無法接入北京市以南的高鐵網(wǎng), 保定與廊坊兩市間也缺乏東西走向的高鐵通道。

第二, 在統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)上,  與上海都市圈、 廣州都市圈、深圳都市圈相比, 首都圈的統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)得分排名最低(29分), 這是由于其分項(xiàng)指標(biāo)市場(chǎng)一體化指數(shù)較低, 導(dǎo)致總體評(píng)價(jià)表現(xiàn)不佳, 說明首都圈城市間的市場(chǎng)分割程度較高,  區(qū)域市場(chǎng)一體化的推進(jìn)亟待重點(diǎn)突破。當(dāng)前, 多數(shù)都市圈內(nèi)城市間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系大于合作關(guān)系,  區(qū)域之間存在著不同類型的障礙, 影響了要素市場(chǎng)流動(dòng)和市場(chǎng)機(jī)制作用的發(fā)揮。此外, 在產(chǎn)業(yè)分工協(xié)同上,  由于投資聯(lián)系協(xié)同度和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)協(xié)同度兩項(xiàng)指標(biāo)排名落后, 尤其是投資聯(lián)系度較低, 首都圈整體表現(xiàn)不佳。其根源可能在于, 北京市與外圍城市的發(fā)展差距過大, 資金沒有合適的流向, 而適宜投向周邊城市的產(chǎn)業(yè)又相對(duì)初級(jí), 在北京市的產(chǎn)業(yè)中占比較少, 導(dǎo)致北京市與首都圈外圍節(jié)點(diǎn)城市之間的產(chǎn)業(yè)分工聯(lián)系與產(chǎn)業(yè)承接轉(zhuǎn)移不暢。

第三, 在協(xié)同創(chuàng)新合作上, 首都圈的全國(guó)位 次排名相對(duì)較高, 但與上海都市圈、廣州都市圈、深圳都市圈等功能外向、市場(chǎng)成熟的都市圈相比, 總體得分仍然較低(37 分)。其主要原因在于, 首先, 首都圈區(qū)域內(nèi)城市間的科技創(chuàng)新機(jī)制不完善, 企業(yè)、政府、科研機(jī)構(gòu)、中介機(jī)構(gòu)等組織之間的協(xié)同創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)發(fā)育不成熟, 造成協(xié)同創(chuàng)新產(chǎn)出較低。其次, 首都圈內(nèi)外圍城市的節(jié)點(diǎn)中心地位不突出, 一定程度上限制了核心城市創(chuàng)新策源地與周邊城市共享創(chuàng)新資源, 特別是在國(guó)家級(jí)研發(fā)中心、企業(yè)技術(shù)研究中心、中試基地等 聯(lián)合開展技術(shù)攻關(guān)與成果產(chǎn)業(yè)化方面, 諸如新型研發(fā)機(jī)構(gòu)、科技創(chuàng)新聯(lián)盟組織開展跨區(qū)合作和成果共享的機(jī)制非常不健全。

第四, 在公共服務(wù)協(xié)同上, 首都圈的協(xié)同程 度相對(duì)較低, 從二級(jí)指標(biāo)分項(xiàng)來分析,  當(dāng)前在教育均等化、醫(yī)療均等化和社會(huì)保障均等化3項(xiàng)2級(jí)指標(biāo)中, 首都圈均滯后于上海都市圈、廣州都市圈和深圳都市圈 , 絕對(duì)數(shù)值的差距相對(duì)較大, 且細(xì)分指標(biāo)教育均等化中的小學(xué)、中學(xué)密度均存在著較大落差。在城鄉(xiāng)融合協(xié)同方面, 城鄉(xiāng)融合協(xié)同的總指標(biāo)計(jì)算結(jié)果表明, 上海都市圈、深圳都市圈的城鄉(xiāng)融合協(xié)同優(yōu)于首都圈, 尤其是上海都市圈的城鄉(xiāng)融合協(xié)同水平明顯占優(yōu)。在指標(biāo)值上, 上海都市圈的協(xié)同水平指數(shù)高于廣州、北京、深圳三大都市圈的兩倍。

第五, 在生態(tài)環(huán)境協(xié)同方面, 首都圈城市的相關(guān)環(huán)境數(shù)據(jù), 如張家口市的工業(yè)固體廢棄物綜合利用率、資源消耗比值等數(shù)據(jù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于其他周邊城市和地區(qū)。張家口工業(yè)固體廢棄物綜合利用率僅為57. 93%,  而核心城市北京的綜合利用率為 90%以上。在資源消耗協(xié)同水平一項(xiàng)中, 北 京、張家口、廊坊、保定的指標(biāo)值分別為1%、12%、20%、14% , 這充分顯示出首都圈在生態(tài)環(huán)境協(xié)同及產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)過程中存在著顯著的污染轉(zhuǎn)移現(xiàn)象, 而目前卻缺乏跨區(qū)域協(xié)同治理的有效政策。

第六, 在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)合作方面, 首都圈和深圳都市圈的統(tǒng)籌協(xié)同發(fā)展指數(shù)值分別為85和70, 統(tǒng)籌協(xié)同發(fā)展水平雖略低于廣州都市圈和上海都市圈, 但在全國(guó)都市圈中仍位居前列。這表明, 首都圈在統(tǒng)籌規(guī)劃與政策協(xié)作方面的協(xié)同程度較高, 尤其是針對(duì)京津冀的協(xié)同發(fā)展目標(biāo),  已經(jīng)制定了有針對(duì)性的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和實(shí)施規(guī)劃, 相應(yīng) 地也配套了城際列車互通、公交出行一卡通等跨行政區(qū)劃的交通出行便利政策, 為提升首都圈內(nèi)城市間的通勤效率提供了政策支持。

四、首都圈綜合發(fā)展與協(xié)同治理中的主要問題

(一)區(qū)域核心要素分布不均

目前, 制約首都圈可持續(xù)發(fā)展的突出問題之一在于,  區(qū)域內(nèi)部協(xié)同發(fā)展不力?；谇笆龇治鼋Y(jié)果可知, 盡管首都圈在綜合發(fā)展能力上位列第 一梯隊(duì), 但在交通設(shè)施協(xié)同、統(tǒng)一市場(chǎng)、產(chǎn)業(yè)協(xié)同和公共服務(wù)協(xié)同等維度上均處于較低水平。例如, 首都圈在城際高鐵班次密度指標(biāo)上的得分僅為35分。具體地, 北京—保定方向城際功能相對(duì)發(fā)揮較好, 日均高鐵班次在60對(duì)左右;  北京—張 家口方向的京張高鐵新近開通, 班次仍處于培育期; 而廊坊處于京滬高鐵干線通道上,  由于距離北京太近, 城際功能受干線通道運(yùn)能制約, 絕大多數(shù)高鐵通過不停車, 日均班次僅在20對(duì)左右。此外, 首都圈的職住平衡問題最為突出, 根據(jù)滴滴出行數(shù)據(jù)測(cè)算, 北京市的出行半徑達(dá)到了31. 7 千米, 在全國(guó)排名第一(表4) 。

在協(xié)同創(chuàng)新方面,  由于科研院所、高校、 高科技企業(yè)大量集中于北京, 北京的資源條件、技術(shù)環(huán)境與河北、天津形成了巨大的差異, 首都圈的核心城市北京的高新技術(shù)企業(yè)幾乎是外圍城市的數(shù)百倍。且數(shù)據(jù)表明, 外圍城市的合作發(fā)明專利數(shù)量明顯不足, 特別是河北省缺乏一系列承接北京功能的配套設(shè)施、人才與技術(shù), 導(dǎo)致在首都經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)中疏解北京過載經(jīng)濟(jì)職能的重任難以轉(zhuǎn)移至津、冀, 尤其是河北省。由于創(chuàng)新資源高度集中在北京,  北京與創(chuàng)新資源缺乏的津冀之間的跨區(qū)域技術(shù)合作變得困難重重, 北京的創(chuàng)新技術(shù)轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)而流向更遠(yuǎn)的東南沿海地區(qū)的發(fā)達(dá)城市。

(二)區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工落差過大

在產(chǎn)業(yè)分工協(xié)同方面,  在全部28個(gè)都市圈中, 核心城市對(duì)核心城市的投資聯(lián)系金額平均而言是核心城市與外圍城市投資聯(lián)系金額的83. 4倍。然而, 其中差距最大的就是首都圈, 該比例達(dá)到了226 倍。這充分表明, 在都市圈產(chǎn)業(yè)協(xié)同過程中, 城市間的相互投資聯(lián)系協(xié)同明顯不足。當(dāng)然 , 由于資金的投入和使用具有規(guī)模效應(yīng), 會(huì)在空間上形成集聚的現(xiàn)象。但過度集中的投資將不利于外圍城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí), 影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)的平衡與可持續(xù)發(fā)展。究其原因, 這可能是由于, 一方面核心城市的資金在外圍城市難以找到合適的投資方向和目標(biāo); 另一方面,  由于有投資能力的大型企業(yè)和投資機(jī)構(gòu)主要集聚在超特大型的核心城市, 外圍城市也極少向其他外圍城市和核心城市進(jìn)行投資, 這就造成核心城市與外圍城市之間投資聯(lián)系過少的現(xiàn)象。即使在給定的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)下, 過少的投資聯(lián)系也將阻隔核心城市向外圍城市的技術(shù)和知識(shí)溢出, 從而使得首都圈內(nèi)的環(huán)京地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)不足。

(三)區(qū)域公共服務(wù)極不均等

公共服務(wù)區(qū)域不平衡是首都圈發(fā)展的另一個(gè)重要挑戰(zhàn)。在首都圈梯度輻射的三大圈層中, 教育資源、醫(yī)療衛(wèi)生、生活服務(wù)等公共資源主要集中在首都圈的核心圈層,  而外圍圈層中的公共服務(wù)供給數(shù)量明顯不足。根據(jù)華夏幸福產(chǎn)業(yè)研究院的數(shù)據(jù), 首都圈94%的三甲醫(yī)院集中分布在核心圈中, 這說明核心優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源集中在城市核心圈層。 同樣地,  從教育文化資源來看, 首都圈的幼兒園、高等院校、 圖書館分別有36%、64%、49%的比例布局在核心圈層, 另有 40%的小學(xué)、47%的中學(xué)也分布在城市核心圈層中。再者, 社會(huì)保障的跨城市管理與社?？ㄍㄓ么嬖谡系K也是一大難點(diǎn)。 由于目前中國(guó)還有 30%的地區(qū)不支持社?？ㄈ珖?guó)通用, 這種公共服務(wù)的空間失配格局使得人口、產(chǎn)業(yè)與城市功能的聯(lián)系呈現(xiàn)“割裂”狀態(tài)。

(四) 城鎮(zhèn)空間分布體系失衡

首都圈目前的核心優(yōu)勢(shì)在于要素集聚吸納能 力突出, 尤其是集聚了大量科技創(chuàng)新及現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等高精尖產(chǎn)業(yè), 且跨區(qū)統(tǒng)籌機(jī)制建設(shè)也較為完善。但是, 首都圈在城鎮(zhèn)空間體系上存在著失衡問題, 這嚴(yán)重制約了區(qū)域內(nèi)部的城市空間功能分工。經(jīng)過數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì), 首都圈的城市功能和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)高度集中在核心圈層(GDP占 比超過 65%)。 同時(shí), 相比東京都市圈和上海都市圈，首都圈缺乏重要的節(jié)點(diǎn)性城市, 尤其是外圍的次節(jié)點(diǎn)性城 市和微中心明顯不足(表5),  尚未形成“核心城市—節(jié)點(diǎn)城市—次節(jié)點(diǎn)城市—微中心”的網(wǎng)絡(luò)化城鎮(zhèn)體系。事實(shí)上, 這種城鎮(zhèn)體系的失衡容易造成“一城獨(dú)大”的情形,  不利于不同規(guī)模城市間的網(wǎng)絡(luò)化分工合作與“規(guī)模借用效應(yīng)”的發(fā)揮 ,[3] 從而制約了首都圈的綜合發(fā)展能力提升和區(qū)域高質(zhì)量一體化發(fā)展。

五、中國(guó)首都圈未來發(fā)展的對(duì)策建議

(一) 加快推進(jìn)首都圈的區(qū)域交通設(shè)施一體化建設(shè)

借鑒國(guó)外代表性都市圈(如東京都市圈等) 的城際軌道系統(tǒng)建設(shè)經(jīng)驗(yàn), 中國(guó)首都圈應(yīng)加快建設(shè)更適合中短距離城際通勤的時(shí)速在200千米/小時(shí)內(nèi)的快速鐵路系統(tǒng),  增加大運(yùn)量、高密度的城際客運(yùn)服務(wù),  同時(shí)完善其與城市公共交通系統(tǒng)的換乘銜接,  縮短“門到門”通勤總時(shí)間。此外, 還應(yīng)加強(qiáng)與國(guó)家鐵路系統(tǒng)合作,  爭(zhēng)取利用既有高速鐵路和高標(biāo)準(zhǔn)普速鐵路系統(tǒng), 進(jìn)一步挖掘其服務(wù)北京首都都市圈城際通勤客流的潛能。另外, 應(yīng)依托現(xiàn)有區(qū)域快線和市郊鐵路, 重點(diǎn)推進(jìn)落實(shí)京唐及京濱城際鐵路,  以及鐵路客運(yùn)和貨運(yùn)外環(huán)線建設(shè),  推進(jìn)北京與張家口、廊坊市、保定市的交通線路銜接,  推動(dòng)環(huán)京地區(qū)的職住平衡,  促進(jìn)交通同城化發(fā)展, 打造軌道交通體系快捷高效的首都都市圈。此外, 應(yīng)在首都都市圈的新建交通基礎(chǔ)硬件設(shè)施中嵌入高技術(shù)應(yīng)用,  如在道路設(shè)施中覆蓋 5G 網(wǎng)絡(luò)、安裝傳感設(shè)備;  對(duì)道路通行狀況進(jìn)行實(shí) 時(shí)監(jiān)測(cè);  或通過大數(shù)據(jù)積累對(duì)交通基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)行狀況與效率進(jìn)行科學(xué)研判,  為綜合提高首都都市圈的互聯(lián)互通水平提供信息參考和可行建議,  打造智慧交通的首都都市圈。

(二) 多渠道強(qiáng)化創(chuàng)新資源的互聯(lián)互通和開放共享

首都都市圈協(xié)同創(chuàng)新的關(guān)鍵在于促進(jìn)技術(shù)、人才、信息、資金等創(chuàng)新要素的跨區(qū)流動(dòng)和多元共享, 具體可從以下四個(gè)方面推進(jìn): 第一 , 應(yīng)加快清理首都圈內(nèi)各城市之間的市場(chǎng)壁壘, 特別要加快推進(jìn)勞動(dòng)力市場(chǎng)、技術(shù)市場(chǎng)和金融市場(chǎng)的一體化整合, 加速中心城市創(chuàng)新資源與周邊地區(qū)雙向流動(dòng), 積極推進(jìn)國(guó)家實(shí)驗(yàn)室、科技創(chuàng)新中心、中試基地、公共技術(shù)服務(wù)平臺(tái)、大型科研儀器設(shè)備等創(chuàng)新資源的互聯(lián)互通和開放共享。第二, 應(yīng)搭建首都圈協(xié)同創(chuàng)新的共同體平臺(tái), 鼓勵(lì)創(chuàng)新型企業(yè)、高校和科研機(jī)構(gòu)共同建立產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新聯(lián)盟, 并鼓勵(lì)支持各類科技創(chuàng)新聯(lián)盟組織開展各類創(chuàng)新論壇、科技創(chuàng)新需求對(duì)接活動(dòng)、區(qū)域創(chuàng)新議題設(shè)計(jì)活動(dòng)等。第三, 應(yīng)圍繞重要戰(zhàn)略性技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域, 開展聯(lián)合技術(shù)攻關(guān)行動(dòng)。鼓勵(lì)支持首都都市圈內(nèi)各重要城市基于各自特色優(yōu)勢(shì), 共同承擔(dān)國(guó)家重大科技專項(xiàng)和區(qū)域科技專項(xiàng)的創(chuàng)新活動(dòng)。第四, 應(yīng)構(gòu)建首都都市圈的跨區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。在創(chuàng)新要素的循環(huán)流動(dòng)中, 應(yīng)強(qiáng)化不同主體之間的交互網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系, 識(shí)別城市在首都都市圈網(wǎng)絡(luò)關(guān)系中的節(jié)點(diǎn)位置和承擔(dān)的角色, 注重通過互信互惠的正式關(guān)聯(lián)和非正式關(guān)聯(lián)的連接, 充分發(fā)揮現(xiàn)階段首都都市圈中心城市與諸多其他中小城市的結(jié)構(gòu)洞作用,  以提升整個(gè)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)行效率。

(三) 提升首都圈外圍圈層的產(chǎn)業(yè)吸收和承接能力

首先, 在疏解非首都核心功能的產(chǎn)業(yè)目標(biāo)基礎(chǔ)之上, 應(yīng)構(gòu)建多層級(jí)、立體化的產(chǎn)業(yè)空間載體體系。一方面, 依托示范區(qū)、微中心等建設(shè), 加 強(qiáng)保定、廊坊等核心節(jié)點(diǎn)城市的要素集聚力; 另一方面, 推動(dòng)創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、資金鏈、供應(yīng)鏈和價(jià)值鏈的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng), 增強(qiáng)城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展配套能力。同時(shí), 應(yīng)加強(qiáng)與產(chǎn)業(yè)緊密相關(guān)的人才培養(yǎng)和原材料供應(yīng)鏈的建設(shè), 確保區(qū)域間產(chǎn)業(yè)承接和產(chǎn)業(yè)合作發(fā)揮顯著效果。其次, 應(yīng)優(yōu)化合作開發(fā)機(jī)制 , 探索產(chǎn)業(yè)合作新模式。應(yīng)通過進(jìn)一步完善地方政府之間的組織協(xié)同機(jī)構(gòu)建設(shè), 建立順暢的產(chǎn)業(yè)承接渠道, 豐富產(chǎn)業(yè)承接手段。除了通過產(chǎn)業(yè)承接政府驅(qū)動(dòng)的“硬機(jī)制”和“軟機(jī)制”,  建立起基于市場(chǎng)力量推動(dòng)的合作機(jī)制, 還要打造產(chǎn)業(yè)合作開發(fā)平臺(tái), 實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)承接的平臺(tái)化、機(jī)制化和常態(tài)化, 積極拓寬承接來源。

(四) 大力完善核心城市公共服務(wù)向周邊延伸布局

首先, 應(yīng)繼續(xù)深化京津冀公共服務(wù)協(xié)同一體化發(fā)展的共建共享機(jī)制。按照“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一 政策”的原則, 不斷加強(qiáng)北京的教育、醫(yī)療等公共服務(wù)功能向首都都市圈的外圍城市延伸布局。一方面, 基于常住人口規(guī)模的配置原則, 為一些人口規(guī)模較多的縣、市、鎮(zhèn), 按照城市標(biāo)準(zhǔn)配備醫(yī)療資源及三甲醫(yī)院、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、中小學(xué)等服務(wù)設(shè)施。另一方面, 推進(jìn)北京與其他城市開展諸如遠(yuǎn)程醫(yī)療、緊密型醫(yī)療體、?？坡?lián)盟等多層次的醫(yī)療合作模式; 鼓勵(lì)有條件的中小學(xué)和三級(jí)醫(yī)院推進(jìn)集團(tuán)化辦學(xué)辦醫(yī), 開展遠(yuǎn)程教學(xué)醫(yī)療和醫(yī)護(hù)人員異地交流, 支持中心城市三級(jí)醫(yī)院異地設(shè)置分支機(jī)構(gòu); 推動(dòng)區(qū)域內(nèi)病歷跨地區(qū)、跨機(jī)構(gòu)互通共享 ; 推動(dòng)醫(yī)學(xué)檢驗(yàn)、檢查結(jié)果跨地區(qū)、跨機(jī)構(gòu)互認(rèn); 名家、大醫(yī)療機(jī)構(gòu)的共建和資源共享開放。此外, 應(yīng)在首都都市圈內(nèi)鼓勵(lì)城市間基于產(chǎn)業(yè)鏈相配套的中高職學(xué)校和相關(guān)的人才緊缺專業(yè)實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域貫通招生, 從而將產(chǎn)業(yè)功能與教育功能有序銜接。

(五) 科學(xué)構(gòu)建首都圈的區(qū)域城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)化框架體系

當(dāng)前, 首都都市圈的城鎮(zhèn)體系以“核心—腹地”模式為代表, 整體上尚未向分工合理、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的“樞紐—網(wǎng)絡(luò)化”城鎮(zhèn)體系轉(zhuǎn)變。因此, 為了更好地提升首都都市圈的綜合發(fā)展實(shí)力與競(jìng)爭(zhēng)能力, 需要重點(diǎn)強(qiáng)化次核心城市、節(jié)點(diǎn)城市和微中心城鎮(zhèn)培育。首先, 基于交通網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系、產(chǎn)業(yè)分工與人口通勤的基本客觀規(guī)律, 應(yīng)持續(xù)強(qiáng)化金融、商貿(mào)、總部經(jīng)濟(jì)等高附加值產(chǎn)業(yè)在中心城市集聚 , 做大做強(qiáng)做優(yōu)核心城市; 其次 , 應(yīng)積極探索首都都市圈的區(qū)域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃, 將次核心城 市、節(jié)點(diǎn)城市、次節(jié)點(diǎn)城市的優(yōu)化提升上升為重點(diǎn)目標(biāo), 布局研發(fā)型機(jī)構(gòu)、輕型制造、市場(chǎng)營(yíng)銷、 孵化中試等小規(guī)模高價(jià)值生產(chǎn)、服務(wù)環(huán)節(jié)產(chǎn)業(yè)等,  加快提升其樞紐地位與產(chǎn)業(yè)配套支撐能力; 再次,  應(yīng)高標(biāo)準(zhǔn)高起點(diǎn)推動(dòng)微中心建設(shè)的規(guī)劃編制, 在職住平衡的基礎(chǔ)之上, 加大臨空經(jīng)濟(jì)、康養(yǎng)服務(wù)、新區(qū)新城、特色小鎮(zhèn)等微中心建設(shè), 重點(diǎn)承接教育、科研、醫(yī)療等產(chǎn)業(yè)功能, 這也是首都北京非核心功能疏解的有效抓手。最終, 應(yīng)促進(jìn)首都都市圈形成功能互補(bǔ)、有機(jī)聯(lián)系的“中心城市—節(jié)點(diǎn)城市—次節(jié)點(diǎn)城市—微中心”城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)空間體系。

參考文獻(xiàn) :

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【作者簡(jiǎn)介】 陸軍(1971—) ,  男,  山東招遠(yuǎn)人, 北京大學(xué)政府管理學(xué)院副院長(zhǎng), 教授, 博士; 毛文峰(1993—) , 男, 湖南邵陽人 , 北京大學(xué)政府管理學(xué)院博士研究生。

【基金項(xiàng)目】國(guó)家自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目(42171174)—規(guī)模借用驅(qū)動(dòng)中國(guó)都市圈多重循壞網(wǎng)絡(luò)與治理優(yōu)化研究。