【摘  要】首都圈是中國都市圈現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略的核心標(biāo)桿,  對于構(gòu)建京津冀城市群協(xié)同發(fā)展空間框架的組織基礎(chǔ)具有不可比擬的戰(zhàn)略意義。采用聚類分析、空間識別和數(shù)據(jù)分析等方法, 并構(gòu)建評價指標(biāo)體系, 對首都圈綜合發(fā)展能力和協(xié)同治理水平進行了科學(xué)測度與比較。結(jié)果發(fā)現(xiàn), 在全國28 個都市圈中,  首都圈的綜合發(fā)展能力處于第一梯隊,  但協(xié)同治理水平較低,  存在著區(qū)域發(fā)展要素分布不均、產(chǎn)業(yè)分工落差大、公共服務(wù)不均等、城鎮(zhèn)體系失衡等問題。有鑒于此, 需加快推進首都圈區(qū)域交通設(shè)施一體化建設(shè),  強化創(chuàng)新資源互聯(lián)互通和開放共享,  完善核心城市公共服務(wù)向周邊延伸布局,  構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化區(qū)域城鎮(zhèn)體系。

【關(guān)鍵詞】首都圈;  發(fā)展能力;  協(xié)同治理;  水平測度

一、引言

當(dāng)前, 都市圈和城市群是集聚發(fā)展要素和支撐區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的主要空間載體, 尤其是都市圈, 其培育有利于形成新發(fā)展格局[1]。作為跨行政區(qū)的經(jīng)濟地理區(qū)域, 都市圈已逐漸成為中國新時期經(jīng)濟活動的高級空間組織形態(tài),  是“城市群—都市圈—大城市”城鎮(zhèn)化空間組合鏈條中的關(guān)鍵一環(huán)。[2] 根據(jù)《北京市國民經(jīng)濟和社會 發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二0三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》, 為了全面落實并縱深推動京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略, 在十四五期間, 加快建設(shè)以北京為“核心輻射帶動”的現(xiàn)代化首都都市圈,  已成為提升京津冀城市群影響力和競爭力的重要手段, 這是尊重區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展客觀規(guī)律的必然選擇。“十四五”規(guī)劃指出, 必須從交通一體化、生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理、產(chǎn)業(yè)協(xié)作、公共服務(wù)合作等方面優(yōu)化資源配置、強化功能互補。這標(biāo)志著, 首都圈建設(shè)為推動形成更緊密的區(qū)域協(xié)同發(fā)展格局提供了核心構(gòu)架。因此, 客觀、全面地分析評價首都圈綜合發(fā)展能力與協(xié)同一體化水平, 分析存在的問題 并提出有針對性的政策建議, 對于提升區(qū)域核心競爭力 、促進京津冀協(xié)同發(fā)展具有重要意義。

目前,  國內(nèi)已有一些研究從不同維度對城市群或都市圈的發(fā)展能力或協(xié)同發(fā)展水平進行了測度與評價。毛廣雄和曹蕾從中心城市凝聚力、發(fā)展總量、發(fā)展質(zhì)量和發(fā)展流量四個維度構(gòu)建了基于都市圈功能特征評價的指標(biāo)體系。[3] 季斌等則 從成長實力、成長潛力、成長基礎(chǔ)和成長環(huán)境四個角度構(gòu)建了都市圈成長能力評價指標(biāo)。[4] 高汝熹等構(gòu)建了基于AHP模型的都市圈競爭力指數(shù), 并將指數(shù)分為發(fā)育指數(shù)、績效指數(shù)和實力指數(shù)分別進行分析。[5] 尹稚等通過都市圈發(fā)展水平、中心城市貢獻度、都市圈聯(lián)系強度和都市圈同城化機制四個一級指標(biāo), 構(gòu)建了都市圈綜合發(fā)展質(zhì)量指標(biāo)體系。[6]宋盛楠從空間聯(lián)系一體化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)協(xié)同度和商貿(mào)合作一體化三個維度對都市圈一體化發(fā)展程度進行了測度。[7]

本文認(rèn)為,  已有關(guān)于對都市圈發(fā)展進行綜合測度的研究存在以下需改進的方面: 第一, 研究多為關(guān)注都市圈經(jīng)濟發(fā)展或者一體化的某一方面,  在理論上缺乏統(tǒng)一的邏輯分析框架, 實證上缺乏對都市圈綜合發(fā)展實力和協(xié)同治理水平的綜合測度與比較。事實上,  在當(dāng)前京津冀協(xié)同發(fā)展邁向縱深階段的時刻, 不僅需要關(guān)注都市圈經(jīng)濟的綜合實力,  亦需要關(guān)注區(qū)域社會福利水平和突發(fā)事件風(fēng)險防范能力, 以及區(qū) 域協(xié)同網(wǎng)絡(luò)化的發(fā)展趨勢。[ 8- 9] 第二,  已有的都市圈評價指標(biāo)體系中,  有關(guān)個體發(fā)展的評價指標(biāo)較多, 但缺乏對都市圈內(nèi)部發(fā)展協(xié)同質(zhì)量的評價。此外,  實證測度方面多為官方宏觀統(tǒng)計數(shù)據(jù), 數(shù)據(jù)來源較為局限,  無法充分衡量都市圈內(nèi)部的異質(zhì)性差異。

為更好地打造首都圈新增長極,  本文分別構(gòu)建了都市圈綜合發(fā)展能力和協(xié)同發(fā)展的理論分析框架, 充分將宏觀統(tǒng)計數(shù)據(jù)與大數(shù)據(jù)和微觀調(diào)查、手工搜集整理等多維數(shù)據(jù)相結(jié)合,  從綜合發(fā)展能力與協(xié)同治理水平兩個維度,  構(gòu)建了首都圈測度評價指標(biāo)體系, 并將其與全國28個都市圈評價指標(biāo)結(jié)果進行對比分析,  透視首都圈的發(fā)展優(yōu)勢與面臨的挑戰(zhàn),  從而提出針對性的政策建議。

二、都市圈綜合發(fā)展和協(xié)同治理的測 度框架與指標(biāo)體系

(一) 都市圈綜合發(fā)展能力的測度指標(biāo)

本文提出的分析框架將都市圈綜合發(fā)展能 力劃分為四個維度:  資源要素集聚能力、 中心城市輻射帶動能力、突發(fā)事件應(yīng)急能力和社會福利保障能力。其中,  資源要素集聚能力為基礎(chǔ)層, 中心城市輻射帶動能力為核心層,  突發(fā)事件應(yīng)急能力為潛在層,  社會福利保障能力為結(jié)果層。 四項能力層層遞進,  相互耦合,  具備顯著的邏輯關(guān)系。

具體而言,  資源要素集聚能力反映都市圈對要素的吸引能力。要素集聚是任何區(qū)域尺度下經(jīng)濟發(fā)展的邏輯基礎(chǔ),  該能力是綜合發(fā)展能力評價體系的物質(zhì)基礎(chǔ)。 中心城市輻射帶動能力反映都市圈中核心城市對都市圈內(nèi)部資源配 置和優(yōu)化組織的能力。在實現(xiàn)要素集聚的基礎(chǔ)上, 通過核心城市對資源的配置和能力優(yōu)化, 實現(xiàn)都市圈內(nèi)部各城市的協(xié)調(diào)發(fā)展是都市圈發(fā)展的核心邏輯。 因此,  資源要素集聚能力是綜 合發(fā)展能力評價體系的核心表征。突發(fā)事件應(yīng)急能力用來衡量都市圈預(yù)防和應(yīng)對外生突發(fā)緊 急事件的水平。科學(xué)先進的管理能力可以幫助都市圈預(yù)防和抵抗?jié)撛诘娘L(fēng)險,  保證都市圈具有較高的發(fā)展韌性。因此,  突發(fā)事件應(yīng)急能力是綜合發(fā)展能力評價體系的潛在特質(zhì)。社會福利保障能力用來衡量都市圈對地方居民的社會福利保障水平。都市圈發(fā)展的終極目的是保障居民享有高質(zhì)量生活,  針對弱勢群體的福利保 障是都市圈發(fā)展水平的重要標(biāo)志,  因此 ,  社會福利保障能力是綜合發(fā)展能力評價體系的結(jié)果體現(xiàn)。綜合上述分析,  本文制定都市圈綜合發(fā)展能力分析框架圖(圖1),  并據(jù)此確立了都市圈綜合發(fā)展能力評價體系( 表 1) 。

(二) 都市圈協(xié)同治理水平的測度指標(biāo)

基于都市圈協(xié)同發(fā)展的內(nèi)涵、理論依據(jù)和核心動力機制, 本文提出了都市圈協(xié)同發(fā)展的基本理論框架,  即“統(tǒng)籌區(qū)域三生空間子系統(tǒng)、強化四元協(xié)同要素體系的統(tǒng)一和重點關(guān)注八大支撐領(lǐng)域的邏輯鏈條環(huán)節(jié)”,  以此奠定都市圈協(xié)同治理評價的理論基礎(chǔ)(圖2) 。都市圈作為一個跨邊界、多尺度的空間地理區(qū)域,  統(tǒng)籌 “三生”空間的融合互促發(fā)展關(guān)系,  實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)、生活和生態(tài)的動態(tài)調(diào)節(jié)匹配,  是區(qū)域空間優(yōu)化和協(xié)同發(fā)展的重要保障。同時,  都市圈的協(xié)同治理須以連通性為先行目標(biāo)、互補性為核心動力; 政府統(tǒng)籌與政策引導(dǎo)作用為核心保障; 區(qū)域整體福利為最終愿景。在此基礎(chǔ)上,  重點關(guān)注交通設(shè)施協(xié)同、統(tǒng)一市場建設(shè)、產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作、協(xié)同創(chuàng)新合作、公共服務(wù)協(xié)同、城鄉(xiāng)融合協(xié)同、生態(tài)環(huán)境協(xié)同和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展等八個核心環(huán)節(jié)(圖2) 。

結(jié)合都市圈協(xié)同發(fā)展的相關(guān)研究、歷史現(xiàn) 狀及理論分析框架,  遵循科學(xué)性和可操作性相結(jié)合、前瞻性和現(xiàn)實性相結(jié)合、 國際性與地方 性相結(jié)合的原則,  本文建立了都市圈協(xié)同治理水平的評價指標(biāo)體系(表 2) ,  其中涵蓋8個一級指標(biāo)、21個二級指標(biāo)、28 個三級指標(biāo)。

本文關(guān)于都市圈綜合發(fā)展能力和協(xié)同治理 水平評價指標(biāo)體系中的權(quán)重,  是經(jīng)多位行業(yè)領(lǐng)域?qū)＜掖蚍?之后又對每個指標(biāo)的參數(shù)進行歸 納整理) ,  并對各指標(biāo)的相對重要性進行反復(fù)評估確認(rèn)與計算所得。為消除量綱便于比較, 首先對每個指標(biāo)進行標(biāo)準(zhǔn)化處理,  然后對各指標(biāo)進行加權(quán)平均得到分項指數(shù),  并結(jié)合權(quán)重合 成綜合發(fā)展能力和協(xié)同治理水平總指數(shù)。

三、首都圈綜合發(fā)展能力與協(xié)同治理水平測度與比較分析

(一) 首都圈的范圍界定與綜合排名

首先, 基于手機信令大數(shù)據(jù)、高德地圖等數(shù)據(jù)來源和工具,  對都市圈中心城市的規(guī)模等級進行區(qū)分, 然后基于通勤時間圈域來劃定外圍區(qū)域城市, 對都市圈的區(qū)域范圍進行界定。以華夏幸福產(chǎn)業(yè)研究院數(shù)據(jù)為基礎(chǔ),  本文識別了全國 28 個都市圈中心城市。其中,  核心圈層人口大于 1000萬人以上的8個( 將其定義為Ⅰ型城市等級) , 500 萬人至 1000 萬人的13個 (將其定義為 Ⅱ型城市等級) ,  300 萬人到 500萬人的7個(將其定義為Ⅲ型城市等級) 。在確立的28個中心城市的基礎(chǔ)上,  依據(jù)都市圈通勤的圈域半徑來確定都市圈所涵蓋的外圍區(qū)域城市。運用高德地圖及移動通信手機信令等大數(shù)據(jù), 對都市圈的核心圈(主城區(qū))、城市圈(1小時通勤圈) 和輻射圈(2小時通勤圈)的范圍做進一步細(xì)分?？紤]到數(shù)據(jù)的可得性和可操作性,  以2小時通勤圈為基本標(biāo)準(zhǔn), 將地級市主城區(qū)在輻射半徑范圍內(nèi)的城市的下屬區(qū)、縣等 均統(tǒng)一納入都市圈的空間范圍,  最終識別出每個都市圈所包含的主要地級市。 中國首都圈的核心城市—北京,  屬于Ⅰ型城市等級,  外圍城市主要包括張家口市、廊坊市、保定市、天津市等。最后,  經(jīng)過數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化合成了首都圈綜合發(fā)展能力指數(shù)與協(xié)同治理水平指數(shù),  并進 一步細(xì)化獲得首都圈各指標(biāo)在28個都市圈的相對排名(表 3) 。

總體上來看,  首都圈的綜合發(fā)展能力處于第一發(fā)展梯隊, 在全國28個都市圈排名第4位, 其中,  資源要素集聚能力、中心城市輻射帶動能力和突發(fā)事件應(yīng)急能力分別排名第4位、第3位和第2位,  但社會福利保障能力排名第13位。從首都圈協(xié)同治理水平及分項維度指標(biāo)來看, 其協(xié)同治理指數(shù)在全國排名第16位, 在總共8個細(xì)分核心支撐領(lǐng)域中,  中國首都圈有6個維度均處于中下水平。

(二) 首都圈綜合發(fā)展能力測度與比較分析

總體而言,  中國都市圈的資源要素集聚能力指數(shù)水平呈現(xiàn)顯著差異, 整體上表現(xiàn)為由東向西逐步衰減的梯度格局。根據(jù)資源要素集聚能力指數(shù)總指標(biāo)計算評價結(jié)果, 首都圈、廣州都市圈、深圳都市圈、上海都市圈的得分均在60分以上,  屬于第一梯隊。第一梯隊都市圈的表征包括中心城市規(guī)模等級高、輻射范圍廣、城市體系相對完善、投資規(guī)模與政策支撐力度大等。但從全國28 個都市圈的測度結(jié)果看,  中心城市輻射帶動能力和中心城市資源優(yōu)化配置能力指數(shù)得分的內(nèi)部分化非常明顯, 有20個都市圈的該項得分均低于全國平均水平, 說明中心城市的輻射帶動能力和資源優(yōu)化配置能力制約著都市圈綜合發(fā)展能力的提升。作為由核心城市引領(lǐng)帶動的地域空間組織形式 , 都市圈必須實現(xiàn)中心城市在產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新、交通、市場等方面與外圍城市的融合發(fā)展, 形成專業(yè)化的分工模式和一體化的市場運行機制邏輯。

具體從各子維度分別測度首都圈的發(fā)展排位 , 得到以下四點發(fā)現(xiàn)。

第一, 首都圈的產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力排名第5位。從分項指標(biāo)來分析, 人均GDP與規(guī)上工業(yè)企業(yè)數(shù)量得分較低, 導(dǎo)致首都圈的排名差強人意。原因在于, 一方面, 首都圈內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)發(fā)展差距較大, 協(xié)同程度不高; 另一方面, 都市圈外圍城市在北京市疏解非首都功能的大背景下, 無法有效承接資源,  造成都市圈的工業(yè)企業(yè)外流,  限制了首都圈的協(xié)同發(fā)展。對全國都市圈人均 GDP進行計算后發(fā)現(xiàn),  都市圈的產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況與經(jīng)濟表現(xiàn)基本相符。但值得注意的是,  其中首都圈僅排名第 9 位,  與北京市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展實力不符 , 其根本原因則在于,  首都圈內(nèi)部地區(qū)間的產(chǎn)業(yè)發(fā)展差距過大,  外圍城市無法順利地承接核心城市的相關(guān)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,  從而降低了首都圈的整體人均GDP水平。

第二, 在人口吸引力方面, 首都圈具有顯著優(yōu)勢。周圍的石家莊、天津等大都市均依托北京吸引了一定規(guī)模的人口遷入。在科技創(chuàng)新能力方面, 首都圈的科技創(chuàng)新能力得分為75. 08, 位居首位。首都圈不僅在創(chuàng)新企業(yè)主體、科技企業(yè)孵化器、國家級實驗室等指標(biāo)上具有明顯優(yōu)勢,  同時在發(fā)明專利產(chǎn)出、數(shù)字經(jīng)濟和數(shù)字技術(shù)方面也發(fā)展較好。首都圈擁有80家屬于頭部創(chuàng)新企業(yè)的獨角獸企業(yè), 位居全國第一位。在資本承載能力上, 首都圈排名全國第5位 , 上市企業(yè)數(shù)量和金融開放程度表現(xiàn)較好, 但新增風(fēng)險投資和新增外來法人投資表現(xiàn)相對欠佳。

第三, 首都圈在中心城市輻射帶動能力上排名第3位; 核心城市北京的資源配置能力指數(shù)在全國排名第2位, 尤其是中心城市的首位度指標(biāo)非常高。不過, 在中心城市聯(lián)系外圍城市能力方面, 首都圈在高鐵班次密度、經(jīng)濟聯(lián)系、城市流強度等指標(biāo)上均跌出第一梯隊, 說明首都圈目前以核心城市的要素集聚為主,  中心城市與外圍城 市間的聯(lián)系不夠緊密,  區(qū)域協(xié)同發(fā)展格局的形成仍有較大發(fā)展空間。

第四, 在社會福利保障能力方面, 首都圈在社會保障、公共服務(wù)和社會福利三個指標(biāo)上均處于中下游水平, 這意味著, 首都圈區(qū)域綜合性的社會福利保障實力與綜合發(fā)展實力的排名極不匹配 ,  區(qū)域核心與外圍地區(qū)的落差過大。在突發(fā)事 件的應(yīng)急能力上, 首都圈和廣州都市圈位列全部都市圈綜合得分的第2位與第3位, 突發(fā)事件應(yīng)急能力綜合得分為63. 36和62. 20,  主要緣于這兩個都市圈均具備較為突出的突發(fā)事件事中處置能力(首都圈和廣州都市圈的事中處置能力指數(shù)分別為 86. 26 和 94. 51) 。

(三) 首都圈協(xié)同治理水平測度與比較分析

第一, 在交通設(shè)施協(xié)同方面, 首都圈公路密 度指標(biāo)得分僅為41分, 這是因為首都圈內(nèi)部公路連通性較差, 大量車流在少數(shù)干道匯集, 進一 步加劇了路網(wǎng)擁堵,  降低了通行效率, 路網(wǎng)結(jié)構(gòu)亟待改善。在高速公路密度指標(biāo)上, 首都圈指標(biāo)得分僅為40分, 公路系統(tǒng)的問題在高速公路系統(tǒng)同樣存在。此外, 從高鐵互通系數(shù)看, 首都圈 高速鐵路系統(tǒng)在北京樞紐南北分隔, 導(dǎo)致張家口市無法接入北京市以南的高鐵網(wǎng), 保定與廊坊兩市間也缺乏東西走向的高鐵通道。

第二, 在統(tǒng)一市場建設(shè)上,  與上海都市圈、 廣州都市圈、深圳都市圈相比, 首都圈的統(tǒng)一市場建設(shè)得分排名最低(29分), 這是由于其分項指標(biāo)市場一體化指數(shù)較低, 導(dǎo)致總體評價表現(xiàn)不佳, 說明首都圈城市間的市場分割程度較高,  區(qū)域市場一體化的推進亟待重點突破。當(dāng)前, 多數(shù)都市圈內(nèi)城市間的競爭關(guān)系大于合作關(guān)系,  區(qū)域之間存在著不同類型的障礙, 影響了要素市場流動和市場機制作用的發(fā)揮。此外, 在產(chǎn)業(yè)分工協(xié)同上,  由于投資聯(lián)系協(xié)同度和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)協(xié)同度兩項指標(biāo)排名落后, 尤其是投資聯(lián)系度較低, 首都圈整體表現(xiàn)不佳。其根源可能在于, 北京市與外圍城市的發(fā)展差距過大, 資金沒有合適的流向, 而適宜投向周邊城市的產(chǎn)業(yè)又相對初級, 在北京市的產(chǎn)業(yè)中占比較少, 導(dǎo)致北京市與首都圈外圍節(jié)點城市之間的產(chǎn)業(yè)分工聯(lián)系與產(chǎn)業(yè)承接轉(zhuǎn)移不暢。

第三, 在協(xié)同創(chuàng)新合作上, 首都圈的全國位 次排名相對較高, 但與上海都市圈、廣州都市圈、深圳都市圈等功能外向、市場成熟的都市圈相比, 總體得分仍然較低(37 分)。其主要原因在于, 首先, 首都圈區(qū)域內(nèi)城市間的科技創(chuàng)新機制不完善, 企業(yè)、政府、科研機構(gòu)、中介機構(gòu)等組織之間的協(xié)同創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)發(fā)育不成熟, 造成協(xié)同創(chuàng)新產(chǎn)出較低。其次, 首都圈內(nèi)外圍城市的節(jié)點中心地位不突出, 一定程度上限制了核心城市創(chuàng)新策源地與周邊城市共享創(chuàng)新資源, 特別是在國家級研發(fā)中心、企業(yè)技術(shù)研究中心、中試基地等 聯(lián)合開展技術(shù)攻關(guān)與成果產(chǎn)業(yè)化方面, 諸如新型研發(fā)機構(gòu)、科技創(chuàng)新聯(lián)盟組織開展跨區(qū)合作和成果共享的機制非常不健全。

第四, 在公共服務(wù)協(xié)同上, 首都圈的協(xié)同程 度相對較低, 從二級指標(biāo)分項來分析,  當(dāng)前在教育均等化、醫(yī)療均等化和社會保障均等化3項2級指標(biāo)中, 首都圈均滯后于上海都市圈、廣州都市圈和深圳都市圈 , 絕對數(shù)值的差距相對較大, 且細(xì)分指標(biāo)教育均等化中的小學(xué)、中學(xué)密度均存在著較大落差。在城鄉(xiāng)融合協(xié)同方面, 城鄉(xiāng)融合協(xié)同的總指標(biāo)計算結(jié)果表明, 上海都市圈、深圳都市圈的城鄉(xiāng)融合協(xié)同優(yōu)于首都圈, 尤其是上海都市圈的城鄉(xiāng)融合協(xié)同水平明顯占優(yōu)。在指標(biāo)值上, 上海都市圈的協(xié)同水平指數(shù)高于廣州、北京、深圳三大都市圈的兩倍。

第五, 在生態(tài)環(huán)境協(xié)同方面, 首都圈城市的相關(guān)環(huán)境數(shù)據(jù), 如張家口市的工業(yè)固體廢棄物綜合利用率、資源消耗比值等數(shù)據(jù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于其他周邊城市和地區(qū)。張家口工業(yè)固體廢棄物綜合利用率僅為57. 93%,  而核心城市北京的綜合利用率為 90%以上。在資源消耗協(xié)同水平一項中, 北 京、張家口、廊坊、保定的指標(biāo)值分別為1%、12%、20%、14% , 這充分顯示出首都圈在生態(tài)環(huán)境協(xié)同及產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級過程中存在著顯著的污染轉(zhuǎn)移現(xiàn)象, 而目前卻缺乏跨區(qū)域協(xié)同治理的有效政策。

第六, 在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)合作方面, 首都圈和深圳都市圈的統(tǒng)籌協(xié)同發(fā)展指數(shù)值分別為85和70, 統(tǒng)籌協(xié)同發(fā)展水平雖略低于廣州都市圈和上海都市圈, 但在全國都市圈中仍位居前列。這表明, 首都圈在統(tǒng)籌規(guī)劃與政策協(xié)作方面的協(xié)同程度較高, 尤其是針對京津冀的協(xié)同發(fā)展目標(biāo),  已經(jīng)制定了有針對性的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和實施規(guī)劃, 相應(yīng) 地也配套了城際列車互通、公交出行一卡通等跨行政區(qū)劃的交通出行便利政策, 為提升首都圈內(nèi)城市間的通勤效率提供了政策支持。

四、首都圈綜合發(fā)展與協(xié)同治理中的主要問題

(一)區(qū)域核心要素分布不均

目前, 制約首都圈可持續(xù)發(fā)展的突出問題之一在于,  區(qū)域內(nèi)部協(xié)同發(fā)展不力。基于前述分析結(jié)果可知, 盡管首都圈在綜合發(fā)展能力上位列第 一梯隊, 但在交通設(shè)施協(xié)同、統(tǒng)一市場、產(chǎn)業(yè)協(xié)同和公共服務(wù)協(xié)同等維度上均處于較低水平。例如, 首都圈在城際高鐵班次密度指標(biāo)上的得分僅為35分。具體地, 北京—保定方向城際功能相對發(fā)揮較好, 日均高鐵班次在60對左右;  北京—張 家口方向的京張高鐵新近開通, 班次仍處于培育期; 而廊坊處于京滬高鐵干線通道上,  由于距離北京太近, 城際功能受干線通道運能制約, 絕大多數(shù)高鐵通過不停車, 日均班次僅在20對左右。此外, 首都圈的職住平衡問題最為突出, 根據(jù)滴滴出行數(shù)據(jù)測算, 北京市的出行半徑達(dá)到了31. 7 千米, 在全國排名第一(表4) 。

在協(xié)同創(chuàng)新方面,  由于科研院所、高校、 高科技企業(yè)大量集中于北京, 北京的資源條件、技術(shù)環(huán)境與河北、天津形成了巨大的差異, 首都圈的核心城市北京的高新技術(shù)企業(yè)幾乎是外圍城市的數(shù)百倍。且數(shù)據(jù)表明, 外圍城市的合作發(fā)明專利數(shù)量明顯不足, 特別是河北省缺乏一系列承接北京功能的配套設(shè)施、人才與技術(shù), 導(dǎo)致在首都經(jīng)濟圈建設(shè)中疏解北京過載經(jīng)濟職能的重任難以轉(zhuǎn)移至津、冀, 尤其是河北省。由于創(chuàng)新資源高度集中在北京,  北京與創(chuàng)新資源缺乏的津冀之間的跨區(qū)域技術(shù)合作變得困難重重, 北京的創(chuàng)新技術(shù)轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)而流向更遠(yuǎn)的東南沿海地區(qū)的發(fā)達(dá)城市。

(二)區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工落差過大

在產(chǎn)業(yè)分工協(xié)同方面,  在全部28個都市圈中, 核心城市對核心城市的投資聯(lián)系金額平均而言是核心城市與外圍城市投資聯(lián)系金額的83. 4倍。然而, 其中差距最大的就是首都圈, 該比例達(dá)到了226 倍。這充分表明, 在都市圈產(chǎn)業(yè)協(xié)同過程中, 城市間的相互投資聯(lián)系協(xié)同明顯不足。當(dāng)然 , 由于資金的投入和使用具有規(guī)模效應(yīng), 會在空間上形成集聚的現(xiàn)象。但過度集中的投資將不利于外圍城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級, 影響區(qū)域經(jīng)濟的平衡與可持續(xù)發(fā)展。究其原因, 這可能是由于, 一方面核心城市的資金在外圍城市難以找到合適的投資方向和目標(biāo); 另一方面,  由于有投資能力的大型企業(yè)和投資機構(gòu)主要集聚在超特大型的核心城市, 外圍城市也極少向其他外圍城市和核心城市進行投資, 這就造成核心城市與外圍城市之間投資聯(lián)系過少的現(xiàn)象。即使在給定的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)下, 過少的投資聯(lián)系也將阻隔核心城市向外圍城市的技術(shù)和知識溢出, 從而使得首都圈內(nèi)的環(huán)京地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)不足。

(三)區(qū)域公共服務(wù)極不均等

公共服務(wù)區(qū)域不平衡是首都圈發(fā)展的另一個重要挑戰(zhàn)。在首都圈梯度輻射的三大圈層中, 教育資源、醫(yī)療衛(wèi)生、生活服務(wù)等公共資源主要集中在首都圈的核心圈層,  而外圍圈層中的公共服務(wù)供給數(shù)量明顯不足。根據(jù)華夏幸福產(chǎn)業(yè)研究院的數(shù)據(jù), 首都圈94%的三甲醫(yī)院集中分布在核心圈中, 這說明核心優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源集中在城市核心圈層。 同樣地,  從教育文化資源來看, 首都圈的幼兒園、高等院校、 圖書館分別有36%、64%、49%的比例布局在核心圈層, 另有 40%的小學(xué)、47%的中學(xué)也分布在城市核心圈層中。再者, 社會保障的跨城市管理與社?？ㄍㄓ么嬖谡系K也是一大難點。 由于目前中國還有 30%的地區(qū)不支持社?？ㄈ珖ㄓ? 這種公共服務(wù)的空間失配格局使得人口、產(chǎn)業(yè)與城市功能的聯(lián)系呈現(xiàn)“割裂”狀態(tài)。

(四) 城鎮(zhèn)空間分布體系失衡

首都圈目前的核心優(yōu)勢在于要素集聚吸納能 力突出, 尤其是集聚了大量科技創(chuàng)新及現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等高精尖產(chǎn)業(yè), 且跨區(qū)統(tǒng)籌機制建設(shè)也較為完善。但是, 首都圈在城鎮(zhèn)空間體系上存在著失衡問題, 這嚴(yán)重制約了區(qū)域內(nèi)部的城市空間功能分工。經(jīng)過數(shù)據(jù)統(tǒng)計, 首都圈的城市功能和經(jīng)濟活動高度集中在核心圈層(GDP占 比超過 65%)。 同時, 相比東京都市圈和上海都市圈，首都圈缺乏重要的節(jié)點性城市, 尤其是外圍的次節(jié)點性城 市和微中心明顯不足(表5),  尚未形成“核心城市—節(jié)點城市—次節(jié)點城市—微中心”的網(wǎng)絡(luò)化城鎮(zhèn)體系。事實上, 這種城鎮(zhèn)體系的失衡容易造成“一城獨大”的情形,  不利于不同規(guī)模城市間的網(wǎng)絡(luò)化分工合作與“規(guī)模借用效應(yīng)”的發(fā)揮 ,[3] 從而制約了首都圈的綜合發(fā)展能力提升和區(qū)域高質(zhì)量一體化發(fā)展。

五、中國首都圈未來發(fā)展的對策建議

(一) 加快推進首都圈的區(qū)域交通設(shè)施一體化建設(shè)

借鑒國外代表性都市圈(如東京都市圈等) 的城際軌道系統(tǒng)建設(shè)經(jīng)驗, 中國首都圈應(yīng)加快建設(shè)更適合中短距離城際通勤的時速在200千米/小時內(nèi)的快速鐵路系統(tǒng),  增加大運量、高密度的城際客運服務(wù),  同時完善其與城市公共交通系統(tǒng)的換乘銜接,  縮短“門到門”通勤總時間。此外, 還應(yīng)加強與國家鐵路系統(tǒng)合作,  爭取利用既有高速鐵路和高標(biāo)準(zhǔn)普速鐵路系統(tǒng), 進一步挖掘其服務(wù)北京首都都市圈城際通勤客流的潛能。另外, 應(yīng)依托現(xiàn)有區(qū)域快線和市郊鐵路, 重點推進落實京唐及京濱城際鐵路,  以及鐵路客運和貨運外環(huán)線建設(shè),  推進北京與張家口、廊坊市、保定市的交通線路銜接,  推動環(huán)京地區(qū)的職住平衡,  促進交通同城化發(fā)展, 打造軌道交通體系快捷高效的首都都市圈。此外, 應(yīng)在首都都市圈的新建交通基礎(chǔ)硬件設(shè)施中嵌入高技術(shù)應(yīng)用,  如在道路設(shè)施中覆蓋 5G 網(wǎng)絡(luò)、安裝傳感設(shè)備;  對道路通行狀況進行實 時監(jiān)測;  或通過大數(shù)據(jù)積累對交通基礎(chǔ)設(shè)施的運行狀況與效率進行科學(xué)研判,  為綜合提高首都都市圈的互聯(lián)互通水平提供信息參考和可行建議,  打造智慧交通的首都都市圈。

(二) 多渠道強化創(chuàng)新資源的互聯(lián)互通和開放共享

首都都市圈協(xié)同創(chuàng)新的關(guān)鍵在于促進技術(shù)、人才、信息、資金等創(chuàng)新要素的跨區(qū)流動和多元共享, 具體可從以下四個方面推進: 第一 , 應(yīng)加快清理首都圈內(nèi)各城市之間的市場壁壘, 特別要加快推進勞動力市場、技術(shù)市場和金融市場的一體化整合, 加速中心城市創(chuàng)新資源與周邊地區(qū)雙向流動, 積極推進國家實驗室、科技創(chuàng)新中心、中試基地、公共技術(shù)服務(wù)平臺、大型科研儀器設(shè)備等創(chuàng)新資源的互聯(lián)互通和開放共享。第二, 應(yīng)搭建首都圈協(xié)同創(chuàng)新的共同體平臺, 鼓勵創(chuàng)新型企業(yè)、高校和科研機構(gòu)共同建立產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新聯(lián)盟, 并鼓勵支持各類科技創(chuàng)新聯(lián)盟組織開展各類創(chuàng)新論壇、科技創(chuàng)新需求對接活動、區(qū)域創(chuàng)新議題設(shè)計活動等。第三, 應(yīng)圍繞重要戰(zhàn)略性技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域, 開展聯(lián)合技術(shù)攻關(guān)行動。鼓勵支持首都都市圈內(nèi)各重要城市基于各自特色優(yōu)勢, 共同承擔(dān)國家重大科技專項和區(qū)域科技專項的創(chuàng)新活動。第四, 應(yīng)構(gòu)建首都都市圈的跨區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。在創(chuàng)新要素的循環(huán)流動中, 應(yīng)強化不同主體之間的交互網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系, 識別城市在首都都市圈網(wǎng)絡(luò)關(guān)系中的節(jié)點位置和承擔(dān)的角色, 注重通過互信互惠的正式關(guān)聯(lián)和非正式關(guān)聯(lián)的連接, 充分發(fā)揮現(xiàn)階段首都都市圈中心城市與諸多其他中小城市的結(jié)構(gòu)洞作用,  以提升整個創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)的運行效率。

(三) 提升首都圈外圍圈層的產(chǎn)業(yè)吸收和承接能力

首先, 在疏解非首都核心功能的產(chǎn)業(yè)目標(biāo)基礎(chǔ)之上, 應(yīng)構(gòu)建多層級、立體化的產(chǎn)業(yè)空間載體體系。一方面, 依托示范區(qū)、微中心等建設(shè), 加 強保定、廊坊等核心節(jié)點城市的要素集聚力; 另一方面, 推動創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、資金鏈、供應(yīng)鏈和價值鏈的協(xié)調(diào)聯(lián)動, 增強城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展配套能力。同時, 應(yīng)加強與產(chǎn)業(yè)緊密相關(guān)的人才培養(yǎng)和原材料供應(yīng)鏈的建設(shè), 確保區(qū)域間產(chǎn)業(yè)承接和產(chǎn)業(yè)合作發(fā)揮顯著效果。其次, 應(yīng)優(yōu)化合作開發(fā)機制 , 探索產(chǎn)業(yè)合作新模式。應(yīng)通過進一步完善地方政府之間的組織協(xié)同機構(gòu)建設(shè), 建立順暢的產(chǎn)業(yè)承接渠道, 豐富產(chǎn)業(yè)承接手段。除了通過產(chǎn)業(yè)承接政府驅(qū)動的“硬機制”和“軟機制”,  建立起基于市場力量推動的合作機制, 還要打造產(chǎn)業(yè)合作開發(fā)平臺, 實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)承接的平臺化、機制化和常態(tài)化, 積極拓寬承接來源。

(四) 大力完善核心城市公共服務(wù)向周邊延伸布局

首先, 應(yīng)繼續(xù)深化京津冀公共服務(wù)協(xié)同一體化發(fā)展的共建共享機制。按照“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一 政策”的原則, 不斷加強北京的教育、醫(yī)療等公共服務(wù)功能向首都都市圈的外圍城市延伸布局。一方面, 基于常住人口規(guī)模的配置原則, 為一些人口規(guī)模較多的縣、市、鎮(zhèn), 按照城市標(biāo)準(zhǔn)配備醫(yī)療資源及三甲醫(yī)院、養(yǎng)老機構(gòu)、中小學(xué)等服務(wù)設(shè)施。另一方面, 推進北京與其他城市開展諸如遠(yuǎn)程醫(yī)療、緊密型醫(yī)療體、專科聯(lián)盟等多層次的醫(yī)療合作模式; 鼓勵有條件的中小學(xué)和三級醫(yī)院推進集團化辦學(xué)辦醫(yī), 開展遠(yuǎn)程教學(xué)醫(yī)療和醫(yī)護人員異地交流, 支持中心城市三級醫(yī)院異地設(shè)置分支機構(gòu); 推動區(qū)域內(nèi)病歷跨地區(qū)、跨機構(gòu)互通共享 ; 推動醫(yī)學(xué)檢驗、檢查結(jié)果跨地區(qū)、跨機構(gòu)互認(rèn); 名家、大醫(yī)療機構(gòu)的共建和資源共享開放。此外, 應(yīng)在首都都市圈內(nèi)鼓勵城市間基于產(chǎn)業(yè)鏈相配套的中高職學(xué)校和相關(guān)的人才緊缺專業(yè)實現(xiàn)跨區(qū)域貫通招生, 從而將產(chǎn)業(yè)功能與教育功能有序銜接。

(五) 科學(xué)構(gòu)建首都圈的區(qū)域城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)化框架體系

當(dāng)前, 首都都市圈的城鎮(zhèn)體系以“核心—腹地”模式為代表, 整體上尚未向分工合理、優(yōu)勢互補的“樞紐—網(wǎng)絡(luò)化”城鎮(zhèn)體系轉(zhuǎn)變。因此, 為了更好地提升首都都市圈的綜合發(fā)展實力與競爭能力, 需要重點強化次核心城市、節(jié)點城市和微中心城鎮(zhèn)培育。首先, 基于交通網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系、產(chǎn)業(yè)分工與人口通勤的基本客觀規(guī)律, 應(yīng)持續(xù)強化金融、商貿(mào)、總部經(jīng)濟等高附加值產(chǎn)業(yè)在中心城市集聚 , 做大做強做優(yōu)核心城市; 其次 , 應(yīng)積極探索首都都市圈的區(qū)域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃, 將次核心城 市、節(jié)點城市、次節(jié)點城市的優(yōu)化提升上升為重點目標(biāo), 布局研發(fā)型機構(gòu)、輕型制造、市場營銷、 孵化中試等小規(guī)模高價值生產(chǎn)、服務(wù)環(huán)節(jié)產(chǎn)業(yè)等,  加快提升其樞紐地位與產(chǎn)業(yè)配套支撐能力; 再次,  應(yīng)高標(biāo)準(zhǔn)高起點推動微中心建設(shè)的規(guī)劃編制, 在職住平衡的基礎(chǔ)之上, 加大臨空經(jīng)濟、康養(yǎng)服務(wù)、新區(qū)新城、特色小鎮(zhèn)等微中心建設(shè), 重點承接教育、科研、醫(yī)療等產(chǎn)業(yè)功能, 這也是首都北京非核心功能疏解的有效抓手。最終, 應(yīng)促進首都都市圈形成功能互補、有機聯(lián)系的“中心城市—節(jié)點城市—次節(jié)點城市—微中心”城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)空間體系。

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【作者簡介】 陸軍(1971—) ,  男,  山東招遠(yuǎn)人, 北京大學(xué)政府管理學(xué)院副院長, 教授, 博士; 毛文峰(1993—) , 男, 湖南邵陽人 , 北京大學(xué)政府管理學(xué)院博士研究生。

【基金項目】國家自然科學(xué)基金面上項目(42171174)—規(guī)模借用驅(qū)動中國都市圈多重循壞網(wǎng)絡(luò)與治理優(yōu)化研究。