剛剛閉幕的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確提出，必須把堅(jiān)持高質(zhì)量發(fā)展作為新時(shí)代的硬道理，必須堅(jiān)持深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和著力擴(kuò)大有效需求協(xié)同發(fā)力，使國(guó)內(nèi)大循環(huán)建立在內(nèi)需主動(dòng)力的基礎(chǔ)上。深化民生服務(wù)領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，推進(jìn)民生服務(wù)實(shí)現(xiàn)以需求為導(dǎo)向的高質(zhì)量發(fā)展，不僅直接關(guān)乎民生保障與改善，而且影響到以內(nèi)需為主動(dòng)力的國(guó)內(nèi)大循環(huán)構(gòu)建。民生服務(wù)涉及人民群眾日常生活的全方位全生命周期。民生服務(wù)供給狀況，不僅直接關(guān)系到人民群眾生活的便利性、安全感和幸福度，還會(huì)進(jìn)一步影響到民眾是否能夠?qū)崿F(xiàn)安居樂(lè)業(yè)、專心從事自己喜歡的工作與事業(yè)，進(jìn)而充分實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值。復(fù)雜嚴(yán)峻的國(guó)內(nèi)外發(fā)展環(huán)境和人口變化形勢(shì)，客觀上迫切要求進(jìn)一步深化民生服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，有效應(yīng)對(duì)新發(fā)展階段民生服務(wù)有效供給面臨的新問(wèn)題、新挑戰(zhàn)，以多層次、多元化民生服務(wù)供給更好地滿足群眾多樣化生活需要，進(jìn)而充分發(fā)掘民生服務(wù)在?；?、兜底線、穩(wěn)預(yù)期、促消費(fèi)、穩(wěn)增長(zhǎng)以及提振生育意愿與水平、積極應(yīng)對(duì)少子老齡化等諸多方面的戰(zhàn)略樞紐作用。

新發(fā)展階段亟需發(fā)掘民生服務(wù)的戰(zhàn)略樞紐作用

進(jìn)入新發(fā)展階段，國(guó)內(nèi)外發(fā)展環(huán)境錯(cuò)綜復(fù)雜且不確定，高質(zhì)量發(fā)展面臨新的困難與挑戰(zhàn)，經(jīng)濟(jì)下行壓力較大。為此，國(guó)家提出加快構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。加之受突發(fā)疫情的嚴(yán)重沖擊，內(nèi)需不振、消費(fèi)低迷，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)缺乏內(nèi)生動(dòng)力，是當(dāng)前制約高質(zhì)量發(fā)展的主要因素?；謴?fù)與擴(kuò)大消費(fèi)，進(jìn)一步提振內(nèi)需，不僅是當(dāng)下亟待解決的重要現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，也是未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)我國(guó)需要破解的發(fā)展戰(zhàn)略問(wèn)題。釋放龐大規(guī)模人口的消費(fèi)潛力，進(jìn)一步增強(qiáng)消費(fèi)能力，不僅需要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相伴的居民可支配收入水平不斷提高，也離不開(kāi)營(yíng)造能讓百姓愿意消費(fèi)的良好社會(huì)環(huán)境，而這需要以民生服務(wù)充分有效供給作為支撐保障。只有這樣，百姓才能夠安居樂(lè)業(yè)，經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展才能有堅(jiān)實(shí)的人力支撐；也只有這樣，百姓才不會(huì)擔(dān)心各種“難”“貴”“煩”現(xiàn)象，社會(huì)焦慮情緒才能得到緩解甚至逐漸消除，從而穩(wěn)定對(duì)未來(lái)的預(yù)期，有錢之后才敢于消費(fèi)。

不僅是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，社會(huì)領(lǐng)域同樣需要發(fā)掘民生服務(wù)的戰(zhàn)略樞紐作用。我國(guó)生育意愿與水平持續(xù)走低，積極應(yīng)對(duì)少子老齡化需要從生育這一根本上發(fā)力。生育決策通常是由家庭作出。影響生育決策的關(guān)鍵因素是生養(yǎng)教育孩子的成本與收益之間的關(guān)系?？陀^而言，隨著我國(guó)社會(huì)保障體系不斷健全、養(yǎng)孩防老功能逐漸弱化、傳宗接代觀念日益淡化；然而，由于托幼、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、住房、養(yǎng)老等諸多民生服務(wù)領(lǐng)域的“難”“貴”“煩”問(wèn)題日益凸顯，生養(yǎng)教育孩子的成本卻在持續(xù)攀升，現(xiàn)已處于居高不下的狀態(tài)。收益與成本兩方面截然不同的變化趨勢(shì)，勢(shì)必影響家庭生育決策。生養(yǎng)教育孩子的收益下降趨勢(shì)很難發(fā)生根本性改變，需要從民生服務(wù)有效供給、降低生活成本上著力，而且民生服務(wù)有效供給還有助于從根本上化解經(jīng)濟(jì)與服務(wù)兩個(gè)方面的雙重壓力。

民生服務(wù)現(xiàn)存問(wèn)題要求深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，就是從提高供給質(zhì)量出發(fā)，用改革的辦法推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，擴(kuò)大有效供給，提高供給結(jié)構(gòu)對(duì)需求變化的適應(yīng)性和靈活性，進(jìn)而更好滿足廣大人民群眾的需要。在外需受限、內(nèi)需亟待提振的新發(fā)展階段，我國(guó)不僅在制造業(yè)領(lǐng)域存在著明顯的供需不匹配問(wèn)題，包括民生服務(wù)在內(nèi)的服務(wù)業(yè)領(lǐng)域同樣存在著供需失衡問(wèn)題，亟需進(jìn)一步深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，推進(jìn)供給結(jié)構(gòu)更加有效地適應(yīng)需求，進(jìn)而更好地滿足人民群眾多層次、多樣化服務(wù)需求，民生服務(wù)領(lǐng)域則尤其如此。民生服務(wù)具有很強(qiáng)的社會(huì)保障、穩(wěn)定預(yù)期、促進(jìn)消費(fèi)、擴(kuò)大內(nèi)需、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展等多方面積極功用，如果供給不充分，民眾基本需求得不到保障，非基本需求得不到滿足，則會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、少子老齡化社會(huì)治理現(xiàn)代化產(chǎn)生不利影響。更何況，民生服務(wù)領(lǐng)域現(xiàn)存的一些突出問(wèn)題，客觀上需要進(jìn)一步深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革來(lái)加以破解。

（一）面向0—3歲嬰幼兒的托育服務(wù)領(lǐng)域

目前存在著供給總量不足、供需結(jié)構(gòu)失衡以及供給質(zhì)量亟待提升等多方面突出問(wèn)題，社會(huì)反應(yīng)比較強(qiáng)烈。根據(jù)國(guó)家衛(wèi)健委提供的數(shù)據(jù)，全國(guó)現(xiàn)有約4200萬(wàn)嬰幼兒，其中1/3有比較強(qiáng)烈的托育服務(wù)需求，但實(shí)際供給只有5.5%左右，供需缺口非常大。而且，這還是在托育服務(wù)發(fā)展不充分不平衡情況下的調(diào)查結(jié)果。若社會(huì)上提供的安全可靠、科學(xué)專業(yè)、普惠可及的托育服務(wù)更加充分有效，需求則會(huì)更高。事實(shí)上，早在2016年，OECD成員國(guó)嬰幼兒入托率平均值即達(dá)到33.2%，其中有10個(gè)國(guó)家超過(guò)50%，最高的丹麥已經(jīng)達(dá)到61.8%，比利時(shí)、冰島、法國(guó)、以色列、荷蘭、挪威等國(guó)則接近60%。因此，國(guó)家“十四五”規(guī)劃提出要將每千人口擁有3歲以下嬰幼兒托位數(shù)從之前的1.8個(gè)提高到2025年的4.5個(gè)。然而，在現(xiàn)實(shí)中又發(fā)現(xiàn)，盡管托位數(shù)在增長(zhǎng)，但托育機(jī)構(gòu)又出現(xiàn)生源招不滿的狀況，供需匹配難的悖論亟需通過(guò)深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革來(lái)加以破解。

（二）醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)領(lǐng)域

在全面推進(jìn)健康中國(guó)建設(shè)的新時(shí)代，我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)已經(jīng)取得有目共睹的成績(jī)，但相較于人民群眾日益增長(zhǎng)的多層次、多樣化健康需求，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)供給仍然存在一些不相適應(yīng)的地方，其中包括服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)對(duì)象、服務(wù)區(qū)位以及服務(wù)價(jià)格、服務(wù)質(zhì)量等諸多方面的供需不匹配。在服務(wù)內(nèi)容上，由于支付方式等經(jīng)濟(jì)激勵(lì)方面的原因，服務(wù)提供方更重視診療性服務(wù)供給，而越來(lái)越多的需求方卻更重視預(yù)防性服務(wù)；在服務(wù)對(duì)象上，面向一老一小的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)仍然存在供給短板，尤其是醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)、醫(yī)育結(jié)合服務(wù)；在服務(wù)區(qū)位上，不僅地區(qū)間服務(wù)水平差距明顯，而且城鄉(xiāng)間差異長(zhǎng)期存在；在服務(wù)價(jià)格上，“看病貴”問(wèn)題一直是三醫(yī)聯(lián)動(dòng)改革，推進(jìn)醫(yī)療、醫(yī)保和醫(yī)藥協(xié)同發(fā)展與治理著力解決的關(guān)鍵問(wèn)題之一；在服務(wù)質(zhì)量上，由于優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源主要集中在城市大醫(yī)院，因而其服務(wù)水平與質(zhì)量要明顯高于其他醫(yī)療機(jī)構(gòu)，這也是國(guó)家積極推進(jìn)分級(jí)診療的重要原因。盡管分級(jí)診療有助于解決上述諸多方面的供需失衡，但它面臨著優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源難下沉和百姓就醫(yī)習(xí)慣難改變等供需兩側(cè)的障礙，因而，亟需通過(guò)深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革來(lái)解決。

（三）老齡服務(wù)領(lǐng)域

為有效應(yīng)對(duì)持續(xù)深化的人口老齡化、更好地滿足規(guī)模龐大并不斷增長(zhǎng)的老齡人口多層次多樣化需求，國(guó)家正在加快建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)體系，積極推動(dòng)老齡事業(yè)與產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。然而，由于供需兩側(cè)多方面的原因，老齡服務(wù)供給仍然還存在不少短板與弱項(xiàng)，老人在養(yǎng)、醫(yī)、康、護(hù)、學(xué)、為、樂(lè)、安等諸多方面的潛在需求尚未充分轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)需求。在養(yǎng)老模式上，出于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和情感等方面的原因，目前絕大多數(shù)老人都選擇居家養(yǎng)老方式；但這并不符合勞動(dòng)年齡人口、勞動(dòng)力和就業(yè)人口業(yè)已連續(xù)減少數(shù)年的宏觀大勢(shì)，越來(lái)越高的老年社會(huì)撫養(yǎng)比、老年經(jīng)濟(jì)撫養(yǎng)比客觀上要求養(yǎng)老方式更加專業(yè)化、規(guī)?；?，這樣才能充分發(fā)揮專業(yè)設(shè)施、設(shè)備和人才的專業(yè)化優(yōu)勢(shì)與規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，既減少對(duì)服務(wù)人員的需求，又降低服務(wù)成本。當(dāng)前廣泛存在的養(yǎng)護(hù)人員供不應(yīng)求現(xiàn)象，既有養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)因薪資待遇低、社會(huì)認(rèn)可度較低等因素而導(dǎo)致的行業(yè)缺乏吸引力方面的原因，也有養(yǎng)老方式因不夠?qū)I(yè)化、規(guī)模化而需要支付更高服務(wù)價(jià)格、老人支付能力卻較為有限等方面的原因。因而，只有進(jìn)一步深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革才能更加有效地實(shí)現(xiàn)多樣化老齡服務(wù)的供需高效匹配。

深化民生服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的政策著力點(diǎn)

充分發(fā)掘民生服務(wù)在新發(fā)展階段的戰(zhàn)略樞紐作用，必須直面現(xiàn)存問(wèn)題，立足以需求為導(dǎo)向的高質(zhì)量發(fā)展，按照供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心要義，選準(zhǔn)深化改革的政策著力點(diǎn)，充分發(fā)揮政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織等多元主體在民生服務(wù)供給中的分工協(xié)作、互補(bǔ)互動(dòng)作用，促進(jìn)民生服務(wù)業(yè)包容性發(fā)展與治理。

（一）順應(yīng)新形勢(shì)，進(jìn)一步強(qiáng)化政府在?；尽⒋倨栈葜械呢?zé)任

民生服務(wù)不僅涉及托育、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、住房等諸多領(lǐng)域，需求具有多樣化、多層次特征，而且具有獨(dú)特的民生保障功能，即便是社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)等社會(huì)保障制度，其功能最終也要通過(guò)具體的民生服務(wù)來(lái)實(shí)現(xiàn)。在內(nèi)需低迷、消費(fèi)不振的新發(fā)展階段，尤其需要充分發(fā)掘民生服務(wù)?；?、穩(wěn)預(yù)期的保障功能，在此基礎(chǔ)上，消費(fèi)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力才能充分發(fā)揮出來(lái)。而且，在少子老齡化趨勢(shì)日益凸顯的嚴(yán)峻人口形勢(shì)下，民生服務(wù)供給狀況還直接影響到生養(yǎng)孩子的成本。因此，無(wú)論是從經(jīng)濟(jì)還是社會(huì)領(lǐng)域看，都需要進(jìn)一步加強(qiáng)公共財(cái)政在民生服務(wù)領(lǐng)域的投入力度，強(qiáng)化政府在?；?、促普惠、穩(wěn)預(yù)期等方面的責(zé)任。

（二）以“放管服”改革為抓手，充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)力量投身供給積極性

盡管民生服務(wù)包括基本公共服務(wù)、非基本公共服務(wù)和生活性服務(wù)等不同性質(zhì)與類型的內(nèi)容，但都離不開(kāi)市場(chǎng)力量在服務(wù)有效供給中的積極作用，即便是在政府應(yīng)該發(fā)揮兜底保障功能的基本民生服務(wù)中，具體的服務(wù)供給也可以發(fā)揮市場(chǎng)力量和社會(huì)力量的作用，更不用說(shuō)非基本公共服務(wù)和生活性服務(wù)業(yè)了。我國(guó)正在推動(dòng)的普惠養(yǎng)老托育專項(xiàng)中，即高度重視發(fā)揮企業(yè)等市場(chǎng)力量在服務(wù)供給中的積極作用?，F(xiàn)在的問(wèn)題是，企業(yè)等市場(chǎng)力量參與民生服務(wù)供給的積極性還有待提高。究其根源，其中既有準(zhǔn)入環(huán)節(jié)存在明顯障礙的緣故，也有事中事后監(jiān)管難以跟上“放”的步伐的原因。在實(shí)行注冊(cè)登記與備案制的養(yǎng)老托育領(lǐng)域，即存在備案要求太多太高太煩的障礙。在推進(jìn)普惠養(yǎng)老托育專項(xiàng)中，即存在管制太多、市場(chǎng)力量缺乏有效激勵(lì)的問(wèn)題。因而，需要進(jìn)一步深化“放管服”改革，給市場(chǎng)力量以更多的參與機(jī)會(huì)與更強(qiáng)的激勵(lì)性。

（三）面向治理現(xiàn)代化，有效破除阻礙社會(huì)組織發(fā)展的各種障礙

無(wú)論是從學(xué)理上，還是從國(guó)內(nèi)外實(shí)踐探索看，在民生服務(wù)領(lǐng)域，都離不開(kāi)非營(yíng)利性社會(huì)組織的積極參與。一方面是因?yàn)槊裆?wù)具有保障基本生活需要的成分，這不適合以營(yíng)利為主要目標(biāo)的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體完全按照市場(chǎng)規(guī)則來(lái)提供；另一方面則是因?yàn)橛邢喈?dāng)多的中低收入群體支付能力較為有限，他們的基本需求既要得到滿足，但又不能完全依靠公共財(cái)政來(lái)買單，而完全靠市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體來(lái)提供服務(wù)又面臨他們積極性不高的問(wèn)題。國(guó)內(nèi)外很多民生服務(wù)領(lǐng)域，如果不是依靠公立機(jī)構(gòu)來(lái)提供服務(wù)，往往是非營(yíng)利性組織勇?lián)笕?，其中包括托兒所、幼兒園、大學(xué)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)以及租房提供機(jī)構(gòu)。鑒于此，我國(guó)亦需要順應(yīng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化趨勢(shì)，不斷深化改革，有效破除阻礙社會(huì)組織發(fā)展的各種障礙，充分發(fā)揮其在民生服務(wù)供給中不可或缺的重要作用。

（四）堅(jiān)持包容審慎監(jiān)管原則，保障各類社會(huì)力量參與供給機(jī)會(huì)

在諸多民生服務(wù)都還存在著有效供給不充分、不平衡的現(xiàn)實(shí)背景下，必須堅(jiān)持包容審慎性監(jiān)管原則，采取與現(xiàn)實(shí)狀況相適應(yīng)的監(jiān)管模式，切實(shí)保障各類社會(huì)力量能有參與民生服務(wù)有效供給的機(jī)會(huì)，亦即走一條包容性發(fā)展與治理之路。在民生服務(wù)缺乏有效供給、群眾需求尚未得到充分滿足的領(lǐng)域，監(jiān)管原則與方式方法不適宜采取過(guò)早制定不切實(shí)際的嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)與要求的做法。一方面，這些民生服務(wù)還處于發(fā)展過(guò)程之中，制定的標(biāo)準(zhǔn)與要求未必能夠把握并符合其發(fā)展規(guī)律，用這樣的政策去“套”實(shí)踐探索往往容易犯錯(cuò)誤；另一方面，發(fā)展都是探索過(guò)程，過(guò)早以過(guò)高過(guò)嚴(yán)標(biāo)準(zhǔn)阻礙社會(huì)力量參與服務(wù)有效供給，會(huì)影響民生需求的保障與滿足。目前這在養(yǎng)老托育領(lǐng)域尤為明顯，不宜以過(guò)高的標(biāo)準(zhǔn)限制有意愿與能力的個(gè)人、團(tuán)體和中小機(jī)構(gòu)提供與需求相適應(yīng)的服務(wù)。

【基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“民生服務(wù)領(lǐng)域?qū)嵤┕┙o側(cè)結(jié)構(gòu)性改革研究”（批準(zhǔn)號(hào)：22AZD037）】

（高傳勝，南京大學(xué)政府管理學(xué)院社會(huì)保障系教授、博士生導(dǎo)師，長(zhǎng)江產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究院特約研究員，老齡文明智庫(kù)專家委員）