剛剛閉幕的中央經濟工作會議明確提出，必須把堅持高質量發(fā)展作為新時代的硬道理，必須堅持深化供給側結構性改革和著力擴大有效需求協(xié)同發(fā)力，使國內大循環(huán)建立在內需主動力的基礎上。深化民生服務領域供給側結構性改革，推進民生服務實現(xiàn)以需求為導向的高質量發(fā)展，不僅直接關乎民生保障與改善，而且影響到以內需為主動力的國內大循環(huán)構建。民生服務涉及人民群眾日常生活的全方位全生命周期。民生服務供給狀況，不僅直接關系到人民群眾生活的便利性、安全感和幸福度，還會進一步影響到民眾是否能夠實現(xiàn)安居樂業(yè)、專心從事自己喜歡的工作與事業(yè)，進而充分實現(xiàn)自我價值。復雜嚴峻的國內外發(fā)展環(huán)境和人口變化形勢，客觀上迫切要求進一步深化民生服務供給側結構性改革，有效應對新發(fā)展階段民生服務有效供給面臨的新問題、新挑戰(zhàn)，以多層次、多元化民生服務供給更好地滿足群眾多樣化生活需要，進而充分發(fā)掘民生服務在?；尽⒍档拙€、穩(wěn)預期、促消費、穩(wěn)增長以及提振生育意愿與水平、積極應對少子老齡化等諸多方面的戰(zhàn)略樞紐作用。

新發(fā)展階段亟需發(fā)掘民生服務的戰(zhàn)略樞紐作用

進入新發(fā)展階段，國內外發(fā)展環(huán)境錯綜復雜且不確定，高質量發(fā)展面臨新的困難與挑戰(zhàn)，經濟下行壓力較大。為此，國家提出加快構建以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。加之受突發(fā)疫情的嚴重沖擊，內需不振、消費低迷，經濟增長缺乏內生動力，是當前制約高質量發(fā)展的主要因素?；謴团c擴大消費，進一步提振內需，不僅是當下亟待解決的重要現(xiàn)實問題，也是未來相當長時期內我國需要破解的發(fā)展戰(zhàn)略問題。釋放龐大規(guī)模人口的消費潛力，進一步增強消費能力，不僅需要與經濟發(fā)展相伴的居民可支配收入水平不斷提高，也離不開營造能讓百姓愿意消費的良好社會環(huán)境，而這需要以民生服務充分有效供給作為支撐保障。只有這樣，百姓才能夠安居樂業(yè)，經濟高質量發(fā)展才能有堅實的人力支撐；也只有這樣，百姓才不會擔心各種“難”“貴”“煩”現(xiàn)象，社會焦慮情緒才能得到緩解甚至逐漸消除，從而穩(wěn)定對未來的預期，有錢之后才敢于消費。

不僅是經濟領域，社會領域同樣需要發(fā)掘民生服務的戰(zhàn)略樞紐作用。我國生育意愿與水平持續(xù)走低，積極應對少子老齡化需要從生育這一根本上發(fā)力。生育決策通常是由家庭作出。影響生育決策的關鍵因素是生養(yǎng)教育孩子的成本與收益之間的關系?？陀^而言，隨著我國社會保障體系不斷健全、養(yǎng)孩防老功能逐漸弱化、傳宗接代觀念日益淡化；然而，由于托幼、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、住房、養(yǎng)老等諸多民生服務領域的“難”“貴”“煩”問題日益凸顯，生養(yǎng)教育孩子的成本卻在持續(xù)攀升，現(xiàn)已處于居高不下的狀態(tài)。收益與成本兩方面截然不同的變化趨勢，勢必影響家庭生育決策。生養(yǎng)教育孩子的收益下降趨勢很難發(fā)生根本性改變，需要從民生服務有效供給、降低生活成本上著力，而且民生服務有效供給還有助于從根本上化解經濟與服務兩個方面的雙重壓力。

民生服務現(xiàn)存問題要求深化供給側結構性改革

供給側結構性改革，就是從提高供給質量出發(fā)，用改革的辦法推進結構調整，擴大有效供給，提高供給結構對需求變化的適應性和靈活性，進而更好滿足廣大人民群眾的需要。在外需受限、內需亟待提振的新發(fā)展階段，我國不僅在制造業(yè)領域存在著明顯的供需不匹配問題，包括民生服務在內的服務業(yè)領域同樣存在著供需失衡問題，亟需進一步深化供給側結構性改革，推進供給結構更加有效地適應需求，進而更好地滿足人民群眾多層次、多樣化服務需求，民生服務領域則尤其如此。民生服務具有很強的社會保障、穩(wěn)定預期、促進消費、擴大內需、拉動經濟高質量發(fā)展等多方面積極功用，如果供給不充分，民眾基本需求得不到保障，非基本需求得不到滿足，則會對經濟高質量發(fā)展、少子老齡化社會治理現(xiàn)代化產生不利影響。更何況，民生服務領域現(xiàn)存的一些突出問題，客觀上需要進一步深化供給側結構性改革來加以破解。

（一）面向0—3歲嬰幼兒的托育服務領域

目前存在著供給總量不足、供需結構失衡以及供給質量亟待提升等多方面突出問題，社會反應比較強烈。根據(jù)國家衛(wèi)健委提供的數(shù)據(jù)，全國現(xiàn)有約4200萬嬰幼兒，其中1/3有比較強烈的托育服務需求，但實際供給只有5.5%左右，供需缺口非常大。而且，這還是在托育服務發(fā)展不充分不平衡情況下的調查結果。若社會上提供的安全可靠、科學專業(yè)、普惠可及的托育服務更加充分有效，需求則會更高。事實上，早在2016年，OECD成員國嬰幼兒入托率平均值即達到33.2%，其中有10個國家超過50%，最高的丹麥已經達到61.8%，比利時、冰島、法國、以色列、荷蘭、挪威等國則接近60%。因此，國家“十四五”規(guī)劃提出要將每千人口擁有3歲以下嬰幼兒托位數(shù)從之前的1.8個提高到2025年的4.5個。然而，在現(xiàn)實中又發(fā)現(xiàn)，盡管托位數(shù)在增長，但托育機構又出現(xiàn)生源招不滿的狀況，供需匹配難的悖論亟需通過深化供給側結構性改革來加以破解。

（二）醫(yī)療衛(wèi)生服務領域

在全面推進健康中國建設的新時代，我國醫(yī)療衛(wèi)生服務體系建設已經取得有目共睹的成績，但相較于人民群眾日益增長的多層次、多樣化健康需求，醫(yī)療衛(wèi)生服務供給仍然存在一些不相適應的地方，其中包括服務內容、服務對象、服務區(qū)位以及服務價格、服務質量等諸多方面的供需不匹配。在服務內容上，由于支付方式等經濟激勵方面的原因，服務提供方更重視診療性服務供給，而越來越多的需求方卻更重視預防性服務；在服務對象上，面向一老一小的醫(yī)療衛(wèi)生服務仍然存在供給短板，尤其是醫(yī)養(yǎng)結合服務、醫(yī)育結合服務；在服務區(qū)位上，不僅地區(qū)間服務水平差距明顯，而且城鄉(xiāng)間差異長期存在；在服務價格上，“看病貴”問題一直是三醫(yī)聯(lián)動改革，推進醫(yī)療、醫(yī)保和醫(yī)藥協(xié)同發(fā)展與治理著力解決的關鍵問題之一；在服務質量上，由于優(yōu)質醫(yī)療資源主要集中在城市大醫(yī)院，因而其服務水平與質量要明顯高于其他醫(yī)療機構，這也是國家積極推進分級診療的重要原因。盡管分級診療有助于解決上述諸多方面的供需失衡，但它面臨著優(yōu)質醫(yī)療資源難下沉和百姓就醫(yī)習慣難改變等供需兩側的障礙，因而，亟需通過深化供給側結構性改革來解決。

（三）老齡服務領域

為有效應對持續(xù)深化的人口老齡化、更好地滿足規(guī)模龐大并不斷增長的老齡人口多層次多樣化需求，國家正在加快建設養(yǎng)老服務體系，積極推動老齡事業(yè)與產業(yè)協(xié)同發(fā)展。然而，由于供需兩側多方面的原因，老齡服務供給仍然還存在不少短板與弱項，老人在養(yǎng)、醫(yī)、康、護、學、為、樂、安等諸多方面的潛在需求尚未充分轉化為現(xiàn)實需求。在養(yǎng)老模式上，出于經濟、社會和情感等方面的原因，目前絕大多數(shù)老人都選擇居家養(yǎng)老方式；但這并不符合勞動年齡人口、勞動力和就業(yè)人口業(yè)已連續(xù)減少數(shù)年的宏觀大勢，越來越高的老年社會撫養(yǎng)比、老年經濟撫養(yǎng)比客觀上要求養(yǎng)老方式更加專業(yè)化、規(guī)?；?，這樣才能充分發(fā)揮專業(yè)設施、設備和人才的專業(yè)化優(yōu)勢與規(guī)模經濟效應，既減少對服務人員的需求，又降低服務成本。當前廣泛存在的養(yǎng)護人員供不應求現(xiàn)象，既有養(yǎng)老服務行業(yè)因薪資待遇低、社會認可度較低等因素而導致的行業(yè)缺乏吸引力方面的原因，也有養(yǎng)老方式因不夠專業(yè)化、規(guī)?；枰Ц陡叻諆r格、老人支付能力卻較為有限等方面的原因。因而，只有進一步深化供給側結構性改革才能更加有效地實現(xiàn)多樣化老齡服務的供需高效匹配。

深化民生服務供給側結構性改革的政策著力點

充分發(fā)掘民生服務在新發(fā)展階段的戰(zhàn)略樞紐作用，必須直面現(xiàn)存問題，立足以需求為導向的高質量發(fā)展，按照供給側結構性改革的核心要義，選準深化改革的政策著力點，充分發(fā)揮政府、市場和社會組織等多元主體在民生服務供給中的分工協(xié)作、互補互動作用，促進民生服務業(yè)包容性發(fā)展與治理。

（一）順應新形勢，進一步強化政府在保基本、促普惠中的責任

民生服務不僅涉及托育、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、住房等諸多領域，需求具有多樣化、多層次特征，而且具有獨特的民生保障功能，即便是社會救助、社會保險等社會保障制度，其功能最終也要通過具體的民生服務來實現(xiàn)。在內需低迷、消費不振的新發(fā)展階段，尤其需要充分發(fā)掘民生服務?；?、穩(wěn)預期的保障功能，在此基礎上，消費拉動經濟增長的動力才能充分發(fā)揮出來。而且，在少子老齡化趨勢日益凸顯的嚴峻人口形勢下，民生服務供給狀況還直接影響到生養(yǎng)孩子的成本。因此，無論是從經濟還是社會領域看，都需要進一步加強公共財政在民生服務領域的投入力度，強化政府在?；?、促普惠、穩(wěn)預期等方面的責任。

（二）以“放管服”改革為抓手，充分調動市場力量投身供給積極性

盡管民生服務包括基本公共服務、非基本公共服務和生活性服務等不同性質與類型的內容，但都離不開市場力量在服務有效供給中的積極作用，即便是在政府應該發(fā)揮兜底保障功能的基本民生服務中，具體的服務供給也可以發(fā)揮市場力量和社會力量的作用，更不用說非基本公共服務和生活性服務業(yè)了。我國正在推動的普惠養(yǎng)老托育專項中，即高度重視發(fā)揮企業(yè)等市場力量在服務供給中的積極作用。現(xiàn)在的問題是，企業(yè)等市場力量參與民生服務供給的積極性還有待提高。究其根源，其中既有準入環(huán)節(jié)存在明顯障礙的緣故，也有事中事后監(jiān)管難以跟上“放”的步伐的原因。在實行注冊登記與備案制的養(yǎng)老托育領域，即存在備案要求太多太高太煩的障礙。在推進普惠養(yǎng)老托育專項中，即存在管制太多、市場力量缺乏有效激勵的問題。因而，需要進一步深化“放管服”改革，給市場力量以更多的參與機會與更強的激勵性。

（三）面向治理現(xiàn)代化，有效破除阻礙社會組織發(fā)展的各種障礙

無論是從學理上，還是從國內外實踐探索看，在民生服務領域，都離不開非營利性社會組織的積極參與。一方面是因為民生服務具有保障基本生活需要的成分，這不適合以營利為主要目標的市場經營主體完全按照市場規(guī)則來提供；另一方面則是因為有相當多的中低收入群體支付能力較為有限，他們的基本需求既要得到滿足，但又不能完全依靠公共財政來買單，而完全靠市場經營主體來提供服務又面臨他們積極性不高的問題。國內外很多民生服務領域，如果不是依靠公立機構來提供服務，往往是非營利性組織勇?lián)笕?，其中包括托兒所、幼兒園、大學、醫(yī)療機構、養(yǎng)老機構以及租房提供機構。鑒于此，我國亦需要順應國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化趨勢，不斷深化改革，有效破除阻礙社會組織發(fā)展的各種障礙，充分發(fā)揮其在民生服務供給中不可或缺的重要作用。

（四）堅持包容審慎監(jiān)管原則，保障各類社會力量參與供給機會

在諸多民生服務都還存在著有效供給不充分、不平衡的現(xiàn)實背景下，必須堅持包容審慎性監(jiān)管原則，采取與現(xiàn)實狀況相適應的監(jiān)管模式，切實保障各類社會力量能有參與民生服務有效供給的機會，亦即走一條包容性發(fā)展與治理之路。在民生服務缺乏有效供給、群眾需求尚未得到充分滿足的領域，監(jiān)管原則與方式方法不適宜采取過早制定不切實際的嚴格標準與要求的做法。一方面，這些民生服務還處于發(fā)展過程之中，制定的標準與要求未必能夠把握并符合其發(fā)展規(guī)律，用這樣的政策去“套”實踐探索往往容易犯錯誤；另一方面，發(fā)展都是探索過程，過早以過高過嚴標準阻礙社會力量參與服務有效供給，會影響民生需求的保障與滿足。目前這在養(yǎng)老托育領域尤為明顯，不宜以過高的標準限制有意愿與能力的個人、團體和中小機構提供與需求相適應的服務。

【基金項目：國家社會科學基金重點項目“民生服務領域實施供給側結構性改革研究”（批準號：22AZD037）】

（高傳勝，南京大學政府管理學院社會保障系教授、博士生導師，長江產業(yè)經濟研究院特約研究員，老齡文明智庫專家委員）