習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中指出：“國家安全是民族復(fù)興的根基，社會穩(wěn)定是國家強(qiáng)盛的前提。必須堅定不移貫徹總體國家安全觀。”當(dāng)前，我國面臨“嚴(yán)峻復(fù)雜的國際形勢和接踵而至的巨大風(fēng)險挑戰(zhàn)”，以美國為主的西方國家推行的國家安全泛化主義就是其中的重要風(fēng)險之一?；诖?，必須秉持總體國家安全觀，統(tǒng)籌外部安全和內(nèi)部安全、傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全、自身安全和共同安全，積極應(yīng)對國家安全泛化帶來的消極影響和重大挑戰(zhàn)。國家安全泛化主要表現(xiàn)在以下方面。

一是國家安全的內(nèi)涵擴(kuò)大而審查標(biāo)準(zhǔn)模糊，并出現(xiàn)泛政治化的傾向。傳統(tǒng)的國家安全觀主要是指國家的軍事安全，伴隨經(jīng)濟(jì)全球化和高科技進(jìn)步，國家安全和一般安全之間的界限被打破，國家安全概念擴(kuò)展到生物、物種、健康、衛(wèi)生、基因等諸多領(lǐng)域，經(jīng)濟(jì)安全、環(huán)境安全、恐怖主義、能源安全、科技安全、網(wǎng)絡(luò)安全、生態(tài)安全、核安全、生物安全、氣候安全、衛(wèi)生防疫安全等大量非傳統(tǒng)安全進(jìn)入國家安全的范疇。從審查標(biāo)準(zhǔn)來看，由于國家安全及其威脅的不確定性和歷史性，國家安全審查標(biāo)準(zhǔn)也具有模糊性，需根據(jù)相關(guān)環(huán)境的變化適時調(diào)整。例如，《關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定》第21條安全例外條款的內(nèi)涵和外延既有較強(qiáng)的彈性，又未明確判斷安全例外的主體權(quán)限范圍和具體概念。不同成員方對此缺乏共識，可能導(dǎo)致其在適用中出現(xiàn)失衡的情況。安全例外的自裁性在地緣政治經(jīng)濟(jì)背景下會對貿(mào)易自由和國際法治造成擠壓。

二是國際和國內(nèi)經(jīng)濟(jì)規(guī)則向東道國規(guī)制權(quán)傾斜。以世界貿(mào)易組織為代表的多邊體系被弱化和去形式化，取而代之的是雙邊、區(qū)域協(xié)定的大量出現(xiàn)，貿(mào)易法制化和司法管理主義的重要性被削弱，全球貿(mào)易機(jī)制可能重回政治主導(dǎo)的老路。以國際投資領(lǐng)域為例，由于美國雙邊投資協(xié)定范本的推行，以及外國投資引發(fā)危及東道國主權(quán)安全和公共政策的案件不斷增多，作為傳統(tǒng)資本輸出國的發(fā)達(dá)國家也更多以被訴方的身份參與到國際投資仲裁案件中，促使其在訂立新的雙邊投資協(xié)定時增加安全利益例外條款，為本國經(jīng)濟(jì)設(shè)立安全閥。

三是國家安全審查措施正從抽象的公共政策向被廣泛運用的具體監(jiān)管工具轉(zhuǎn)變，從例外變?yōu)樵瓌t，成為干預(yù)國際經(jīng)濟(jì)活動的重要限制性措施。國際法治主義式微，各國都通過修改國內(nèi)投資法和實施貿(mào)易制裁、出口管制、緊急手段等安全措施的方式回應(yīng)本國利益需求。針對國際投資，美國最新的《外國投資風(fēng)險審查現(xiàn)代化法》擴(kuò)大了受美國外資投資委員會審查的交易范圍和管轄權(quán)，幾乎覆蓋了所有與外國投資者進(jìn)行的交易。而在傳統(tǒng)上貫徹投資自由理念的英國、德國和加拿大等國，也逐步建立或強(qiáng)化國家安全審查制度。例如，根據(jù)《加拿大投資法》，政府擁有審查任何外國對加拿大企業(yè)投資的自由裁量權(quán)，以確定該投資是否“可能損害國家安全”，審查范圍甚至還擴(kuò)張至“在加拿大開展……任何部分業(yè)務(wù)”的實體。再如，英國2022年1月生效的《國家安全和投資法》主要目的就是應(yīng)對“外國政府?dāng)硨顒?rdquo;和“高科技發(fā)展帶來的安全挑戰(zhàn)”。在公司監(jiān)管領(lǐng)域，2020年9月德國出臺的《印太指導(dǎo)方針》，刻意夸大了德國在價值鏈上對中國的單方面依賴，并指出為保障其國家安全需實現(xiàn)供應(yīng)鏈的多樣化。這一態(tài)度導(dǎo)向了2021年《供應(yīng)鏈盡職調(diào)查義務(wù)法》的出臺，該法案宣稱的目的在于改善全球供應(yīng)鏈中的人權(quán)保護(hù)，但從深層來看，模糊的人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)意味著極大的自由裁量權(quán)，可能成為監(jiān)管甚至制裁的工具。

在國際經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域，以威脅到重要國家安全利益為由而限制貿(mào)易、投資，實施“長臂管轄”和國內(nèi)法的不當(dāng)域外適用甚至經(jīng)濟(jì)制裁的情況不勝枚舉。泛化的國家安全政策逐漸成為國家安全戰(zhàn)略的重要組成部分，出口管制、安全審查、技術(shù)脫鉤和美元武器化成為國際經(jīng)濟(jì)中新的壁壘，最后演變成新的保護(hù)主義。安全悖論導(dǎo)致國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的邏輯發(fā)生重大變化，傳統(tǒng)的效率和利潤讓位于穩(wěn)定和安全，風(fēng)險最小化原則取代成本最低化，本地化和友岸化比近岸化和穩(wěn)定化的供應(yīng)鏈安排更為重要。

國家安全泛化加深了國家之間的對抗和國際經(jīng)濟(jì)規(guī)則的變形，使得各國陷入安全悖論和安全焦慮，各國批評他國過度安全措施的同時不得不競相加碼安全措施，結(jié)果是以非歧視待遇和透明度為基石的國際經(jīng)濟(jì)治理體系陷入困頓，“公平開放的貿(mào)易和國際經(jīng)濟(jì)體系”成為一種修辭。國家安全泛化主義的興起并非偶然，是多方因素共同作用的產(chǎn)物。

首先，戰(zhàn)后以新自由主義為基石的全球經(jīng)濟(jì)治理體系以讓渡主權(quán)和限制規(guī)制權(quán)為代價，卻并未使全球化的果實惠及普羅大眾，貧富差距日益擴(kuò)大。非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的重要性上升導(dǎo)致貿(mào)易自由的“安全機(jī)制”重要性下降，逐漸弱化經(jīng)濟(jì)一體化對國家安全的促進(jìn)作用，反而其帶來的依存程度過高的問題成為新的“安全威脅”，逆全球化思潮出現(xiàn)。

其次，南方國家在全球經(jīng)濟(jì)中的崛起產(chǎn)生了多重影響。部分新興國家的崛起使多數(shù)國家兼具資本輸入國和資本輸出國的雙重身份，需要實現(xiàn)投資者保護(hù)和東道國規(guī)制權(quán)的再平衡。在一些傳統(tǒng)的發(fā)展中國家，由于國內(nèi)經(jīng)濟(jì)改革失敗，民族保護(hù)意識更為強(qiáng)烈，強(qiáng)調(diào)國家主權(quán)的卡爾沃主義抬頭。一些國家的民粹主義則將國內(nèi)經(jīng)濟(jì)治理的失衡歸因于他國與全球化，制造出本國與他國的對抗性身份區(qū)分，并將貿(mào)易、金融、衛(wèi)生等領(lǐng)域中的經(jīng)濟(jì)、法律議題高度政治化，與國家安全掛鉤，否定國際法的應(yīng)對能力和作用。同時，國家安全工具化也是發(fā)達(dá)國家遏制新興經(jīng)濟(jì)體崛起的手段。

最后，傳統(tǒng)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則對經(jīng)濟(jì)自由化的片面追求，使得東道國國內(nèi)一些關(guān)鍵和特殊行業(yè)面臨遭到外國投資者控制的風(fēng)險，使東道國其他利益失衡并威脅到國家安全，迫使其在引進(jìn)外資和監(jiān)管外資的政策目標(biāo)之間尋求平衡?？鐕镜陌l(fā)展使其能夠不斷逃避母國的監(jiān)管，對母國的傳統(tǒng)主權(quán)形成了挑戰(zhàn)。同時，跨國公司通過持續(xù)擴(kuò)張獲得了東道國話語權(quán)，使東道國的產(chǎn)業(yè)發(fā)展因跨國公司競爭變得畸形，影響國內(nèi)收支平衡，威脅到東道國的經(jīng)濟(jì)安全；加之非政府組織不斷在環(huán)境、勞工、人權(quán)等問題上提出要求，促使各國對跨國公司通過國家安全審查進(jìn)行管制。

2008年全球金融危機(jī)和2020年新冠疫情等“黑天鵝”事件頻繁發(fā)生，全球經(jīng)濟(jì)受到重創(chuàng)，世界各國增強(qiáng)規(guī)制權(quán)的動機(jī)進(jìn)一步加強(qiáng)。基于上述原因的綜合作用，國家安全逐漸從例外向原則轉(zhuǎn)變。新國家安全主義是一種廣義的安全，需要根據(jù)國家利益、面臨威脅、國際關(guān)系等因素動態(tài)調(diào)整。正如習(xí)近平總書記在二十大報告中指出的，必須“以政治安全為根本、以經(jīng)濟(jì)安全為基礎(chǔ)、以軍事科技文化社會安全為保障”，政治、軍事安全與經(jīng)濟(jì)安全并重。我國既要充分重視對經(jīng)濟(jì)活動的規(guī)制權(quán)，對外國投資進(jìn)行安全審查，保障國家安全，也要意識到由于其啟動程序、審理程序、救助機(jī)制的模糊性，容易演變?yōu)?ldquo;政治工具”，阻礙國際經(jīng)貿(mào)關(guān)系的正常發(fā)展和經(jīng)濟(jì)全球化。

總體國家安全觀“以促進(jìn)國際安全為依托”，把本國安全與他國安全及全人類的安全聯(lián)系在一起，強(qiáng)調(diào)他國安全、國際安全對于本國安全的重要性。2022年12月9日《中華人民共和國和海灣阿拉伯國家合作委員會合作與發(fā)展峰會聯(lián)合聲明》中再次宣示了全球和平、安全、穩(wěn)定和繁榮對國家安全的重要性和加強(qiáng)各國安全合作的必要性。在世界百年未有之大變局的背景下，我們既要“反對一切形式的單邊主義”，“反對保護(hù)主義，反對‘筑墻設(shè)壘’、‘脫鉤斷鏈’，反對單邊制裁、極限施壓”，“健全反制裁、反干涉、反‘長臂管轄’機(jī)制”，充分應(yīng)對他國的國家安全審查機(jī)制；又要意識到經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程中的國家主權(quán)有賴于國家之間的相互依存，必須“堅持真正的多邊主義，推進(jìn)國際關(guān)系民主化，推動全球治理朝著更加公正合理的方向發(fā)展”，在保障自身安全的同時，重視本國安全與他國安全的共同安全。

（作者系上海交通大學(xué)法學(xué)院教授）