習近平總書記在黨的二十大報告中指出：“國家安全是民族復興的根基，社會穩(wěn)定是國家強盛的前提。必須堅定不移貫徹總體國家安全觀。”當前，我國面臨“嚴峻復雜的國際形勢和接踵而至的巨大風險挑戰(zhàn)”，以美國為主的西方國家推行的國家安全泛化主義就是其中的重要風險之一?；诖?，必須秉持總體國家安全觀，統(tǒng)籌外部安全和內部安全、傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全、自身安全和共同安全，積極應對國家安全泛化帶來的消極影響和重大挑戰(zhàn)。國家安全泛化主要表現(xiàn)在以下方面。

一是國家安全的內涵擴大而審查標準模糊，并出現(xiàn)泛政治化的傾向。傳統(tǒng)的國家安全觀主要是指國家的軍事安全，伴隨經濟全球化和高科技進步，國家安全和一般安全之間的界限被打破，國家安全概念擴展到生物、物種、健康、衛(wèi)生、基因等諸多領域，經濟安全、環(huán)境安全、恐怖主義、能源安全、科技安全、網絡安全、生態(tài)安全、核安全、生物安全、氣候安全、衛(wèi)生防疫安全等大量非傳統(tǒng)安全進入國家安全的范疇。從審查標準來看，由于國家安全及其威脅的不確定性和歷史性，國家安全審查標準也具有模糊性，需根據(jù)相關環(huán)境的變化適時調整。例如，《關稅及貿易總協(xié)定》第21條安全例外條款的內涵和外延既有較強的彈性，又未明確判斷安全例外的主體權限范圍和具體概念。不同成員方對此缺乏共識，可能導致其在適用中出現(xiàn)失衡的情況。安全例外的自裁性在地緣政治經濟背景下會對貿易自由和國際法治造成擠壓。

二是國際和國內經濟規(guī)則向東道國規(guī)制權傾斜。以世界貿易組織為代表的多邊體系被弱化和去形式化，取而代之的是雙邊、區(qū)域協(xié)定的大量出現(xiàn)，貿易法制化和司法管理主義的重要性被削弱，全球貿易機制可能重回政治主導的老路。以國際投資領域為例，由于美國雙邊投資協(xié)定范本的推行，以及外國投資引發(fā)危及東道國主權安全和公共政策的案件不斷增多，作為傳統(tǒng)資本輸出國的發(fā)達國家也更多以被訴方的身份參與到國際投資仲裁案件中，促使其在訂立新的雙邊投資協(xié)定時增加安全利益例外條款，為本國經濟設立安全閥。

三是國家安全審查措施正從抽象的公共政策向被廣泛運用的具體監(jiān)管工具轉變，從例外變?yōu)樵瓌t，成為干預國際經濟活動的重要限制性措施。國際法治主義式微，各國都通過修改國內投資法和實施貿易制裁、出口管制、緊急手段等安全措施的方式回應本國利益需求。針對國際投資，美國最新的《外國投資風險審查現(xiàn)代化法》擴大了受美國外資投資委員會審查的交易范圍和管轄權，幾乎覆蓋了所有與外國投資者進行的交易。而在傳統(tǒng)上貫徹投資自由理念的英國、德國和加拿大等國，也逐步建立或強化國家安全審查制度。例如，根據(jù)《加拿大投資法》，政府擁有審查任何外國對加拿大企業(yè)投資的自由裁量權，以確定該投資是否“可能損害國家安全”，審查范圍甚至還擴張至“在加拿大開展……任何部分業(yè)務”的實體。再如，英國2022年1月生效的《國家安全和投資法》主要目的就是應對“外國政府敵對活動”和“高科技發(fā)展帶來的安全挑戰(zhàn)”。在公司監(jiān)管領域，2020年9月德國出臺的《印太指導方針》，刻意夸大了德國在價值鏈上對中國的單方面依賴，并指出為保障其國家安全需實現(xiàn)供應鏈的多樣化。這一態(tài)度導向了2021年《供應鏈盡職調查義務法》的出臺，該法案宣稱的目的在于改善全球供應鏈中的人權保護，但從深層來看，模糊的人權標準意味著極大的自由裁量權，可能成為監(jiān)管甚至制裁的工具。

在國際經貿領域，以威脅到重要國家安全利益為由而限制貿易、投資，實施“長臂管轄”和國內法的不當域外適用甚至經濟制裁的情況不勝枚舉。泛化的國家安全政策逐漸成為國家安全戰(zhàn)略的重要組成部分，出口管制、安全審查、技術脫鉤和美元武器化成為國際經濟中新的壁壘，最后演變成新的保護主義。安全悖論導致國際經貿規(guī)則的邏輯發(fā)生重大變化，傳統(tǒng)的效率和利潤讓位于穩(wěn)定和安全，風險最小化原則取代成本最低化，本地化和友岸化比近岸化和穩(wěn)定化的供應鏈安排更為重要。

國家安全泛化加深了國家之間的對抗和國際經濟規(guī)則的變形，使得各國陷入安全悖論和安全焦慮，各國批評他國過度安全措施的同時不得不競相加碼安全措施，結果是以非歧視待遇和透明度為基石的國際經濟治理體系陷入困頓，“公平開放的貿易和國際經濟體系”成為一種修辭。國家安全泛化主義的興起并非偶然，是多方因素共同作用的產物。

首先，戰(zhàn)后以新自由主義為基石的全球經濟治理體系以讓渡主權和限制規(guī)制權為代價，卻并未使全球化的果實惠及普羅大眾，貧富差距日益擴大。非傳統(tǒng)安全領域的重要性上升導致貿易自由的“安全機制”重要性下降，逐漸弱化經濟一體化對國家安全的促進作用，反而其帶來的依存程度過高的問題成為新的“安全威脅”，逆全球化思潮出現(xiàn)。

其次，南方國家在全球經濟中的崛起產生了多重影響。部分新興國家的崛起使多數(shù)國家兼具資本輸入國和資本輸出國的雙重身份，需要實現(xiàn)投資者保護和東道國規(guī)制權的再平衡。在一些傳統(tǒng)的發(fā)展中國家，由于國內經濟改革失敗，民族保護意識更為強烈，強調國家主權的卡爾沃主義抬頭。一些國家的民粹主義則將國內經濟治理的失衡歸因于他國與全球化，制造出本國與他國的對抗性身份區(qū)分，并將貿易、金融、衛(wèi)生等領域中的經濟、法律議題高度政治化，與國家安全掛鉤，否定國際法的應對能力和作用。同時，國家安全工具化也是發(fā)達國家遏制新興經濟體崛起的手段。

最后，傳統(tǒng)國際經貿規(guī)則對經濟自由化的片面追求，使得東道國國內一些關鍵和特殊行業(yè)面臨遭到外國投資者控制的風險，使東道國其他利益失衡并威脅到國家安全，迫使其在引進外資和監(jiān)管外資的政策目標之間尋求平衡?？鐕镜陌l(fā)展使其能夠不斷逃避母國的監(jiān)管，對母國的傳統(tǒng)主權形成了挑戰(zhàn)。同時，跨國公司通過持續(xù)擴張獲得了東道國話語權，使東道國的產業(yè)發(fā)展因跨國公司競爭變得畸形，影響國內收支平衡，威脅到東道國的經濟安全；加之非政府組織不斷在環(huán)境、勞工、人權等問題上提出要求，促使各國對跨國公司通過國家安全審查進行管制。

2008年全球金融危機和2020年新冠疫情等“黑天鵝”事件頻繁發(fā)生，全球經濟受到重創(chuàng)，世界各國增強規(guī)制權的動機進一步加強?；谏鲜鲈虻木C合作用，國家安全逐漸從例外向原則轉變。新國家安全主義是一種廣義的安全，需要根據(jù)國家利益、面臨威脅、國際關系等因素動態(tài)調整。正如習近平總書記在二十大報告中指出的，必須“以政治安全為根本、以經濟安全為基礎、以軍事科技文化社會安全為保障”，政治、軍事安全與經濟安全并重。我國既要充分重視對經濟活動的規(guī)制權，對外國投資進行安全審查，保障國家安全，也要意識到由于其啟動程序、審理程序、救助機制的模糊性，容易演變?yōu)?ldquo;政治工具”，阻礙國際經貿關系的正常發(fā)展和經濟全球化。

總體國家安全觀“以促進國際安全為依托”，把本國安全與他國安全及全人類的安全聯(lián)系在一起，強調他國安全、國際安全對于本國安全的重要性。2022年12月9日《中華人民共和國和海灣阿拉伯國家合作委員會合作與發(fā)展峰會聯(lián)合聲明》中再次宣示了全球和平、安全、穩(wěn)定和繁榮對國家安全的重要性和加強各國安全合作的必要性。在世界百年未有之大變局的背景下，我們既要“反對一切形式的單邊主義”，“反對保護主義，反對‘筑墻設壘’、‘脫鉤斷鏈’，反對單邊制裁、極限施壓”，“健全反制裁、反干涉、反‘長臂管轄’機制”，充分應對他國的國家安全審查機制；又要意識到經濟全球化進程中的國家主權有賴于國家之間的相互依存，必須“堅持真正的多邊主義，推進國際關系民主化，推動全球治理朝著更加公正合理的方向發(fā)展”，在保障自身安全的同時，重視本國安全與他國安全的共同安全。

（作者系上海交通大學法學院教授）