黨的二十大報(bào)告指出，要鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，增強(qiáng)脫貧地區(qū)和脫貧群眾內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力。2023年中央一號(hào)文件再次強(qiáng)調(diào)，深入開展鞏固易地搬遷脫貧成果專項(xiàng)行動(dòng)。近期，國家發(fā)展和改革委員會(huì)聯(lián)合財(cái)政部、中國人民銀行、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家鄉(xiāng)村振興局等18個(gè)部門印發(fā)《關(guān)于推動(dòng)大型易地扶貧搬遷安置區(qū)融入新型城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）。此次《指導(dǎo)意見》的發(fā)布，旨在通過綜合施策，輸入多方面資源，解決易遷群眾融入城鎮(zhèn)的問題，即以新型城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)易地搬遷持續(xù)發(fā)展。

制約易地搬遷群眾難以融入新型城鎮(zhèn)化的主要因素

易遷群眾在融入新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，因自身多種因素的制約，存在問題與面臨矛盾具有特殊性、復(fù)雜性。搬遷后，群眾社會(huì)融入面臨各種新問題挑戰(zhàn)，距離“搬得出、穩(wěn)得住、能發(fā)展、可致富”的目標(biāo)還存在一定的差距。

易遷群眾存在就業(yè)難問題。就業(yè)是民生之本。對(duì)于易遷群眾而言，只有落實(shí)好就業(yè)，才能讓群眾“搬得放心”“住得安心”。但是，易地搬遷規(guī)模比較大的地區(qū)一般是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的地區(qū)，尤其集中在“三區(qū)三州”等深度貧困地區(qū)。因此，此類地區(qū)的勞動(dòng)力市場并不發(fā)達(dá)，加之易遷群眾受自身文化素質(zhì)、職業(yè)技能、家庭情況等多方面因素影響，就業(yè)面仍舊很窄，增收渠道較少。同時(shí)，易遷群眾原有的生活習(xí)慣及思想觀念祖輩相傳，改變他們的就業(yè)方式需要一個(gè)漫長的過程。此外，易遷群眾的生產(chǎn)資料全在戶籍地，新社區(qū)工廠又處在發(fā)展壯大階段，就業(yè)崗位緊缺，能否讓搬遷群眾真正搬得出、穩(wěn)得住、能致富是新的課題。

社會(huì)保障體系及其養(yǎng)老問題。易遷群眾中老年人占比較多，農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)居住，獲得了政府提供的安置房，解決了住房問題，但是社會(huì)保障體系及其養(yǎng)老問題很難短期內(nèi)得以根本性化解?？缈h（區(qū)）搬遷群眾絕大部分是低保對(duì)象，搬遷后從遷出地的農(nóng)村低保轉(zhuǎn)為遷入地城鎮(zhèn)低保，隨著遷入地的人口基數(shù)爆發(fā)式增長，導(dǎo)致遷入地社會(huì)保障壓力不斷增大。以養(yǎng)老為例，在農(nóng)村生活，農(nóng)民的養(yǎng)老主要依靠小規(guī)模的農(nóng)業(yè)經(jīng)營，只要不生大病加之農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)與農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)這個(gè)重要補(bǔ)充，他們的基本養(yǎng)老質(zhì)量還是有所保障。此外，伴隨著家庭結(jié)構(gòu)改變，老齡化和空巢化現(xiàn)象并存，這一系列問題都對(duì)易地扶貧安置區(qū)養(yǎng)老提出了挑戰(zhàn)。

公共服務(wù)供給不足尤其是教育面臨的現(xiàn)實(shí)問題。基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)是城鎮(zhèn)人口承載力與吸引力的重要支撐。相對(duì)于大中城市，縣城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平不高，歷史欠賬較多。“十三五”期間，隨著人口城鎮(zhèn)化，縣城基礎(chǔ)設(shè)施已出現(xiàn)過度承載的問題。需要說明的是，由于部分大型特大型安置區(qū)承擔(dān)了很多同步搬遷戶，按照原有的籌資標(biāo)準(zhǔn)，基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)明顯存在一些短板。目前，大型易遷安置區(qū)的公共服務(wù)提供主體都是政府主導(dǎo)的，服務(wù)具有普惠性，在服務(wù)多元供給方面存在不足。其中，最明顯的是教育及其學(xué)校設(shè)施問題。隨著大量人口涌入縣城，縣城托幼及中小學(xué)的學(xué)位資源嚴(yán)重不足，教育質(zhì)量下滑，無疑加重了縣城承載力。顯然，要適應(yīng)人口流動(dòng)的新環(huán)境，就必須建立與之配套的公共服務(wù)體系。

以新型城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)易地搬遷群眾持續(xù)發(fā)展

易地搬遷是脫貧攻堅(jiān)的頭號(hào)工程和標(biāo)志性工程，是我國消除貧困、改善民生、實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要舉措。從以上分析出發(fā)，提升易遷群眾融入城鎮(zhèn)社會(huì)的能力，需要從縣域城鄉(xiāng)融合的角度推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系。

合理推動(dòng)縣域內(nèi)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。2022年發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》指出，到2025年，以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)取得重要進(jìn)展、特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大等目標(biāo)。《指導(dǎo)意見》又著重提出了“推動(dòng)縣域產(chǎn)業(yè)特色化發(fā)展”的政策建議。推動(dòng)縣域特色產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，有助于擴(kuò)大縣域中小企業(yè)分工的廣度和深度，還能為縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐。改革開放40多年來，縣域產(chǎn)業(yè)特色化發(fā)展在全國已經(jīng)是一種普遍趨勢，是構(gòu)成區(qū)域經(jīng)濟(jì)競爭力的基礎(chǔ)，具有城鄉(xiāng)融合發(fā)展的特征。同時(shí)，縣域特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展是地方政府、企業(yè)和本地居民共同參與的，不僅包括非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，也包括農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)；不僅包括招商引資形成的大型勞動(dòng)密集型企業(yè)，也包括本地返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)形成的中小規(guī)模企業(yè)或者農(nóng)業(yè)個(gè)體戶。在發(fā)展縣域內(nèi)特色產(chǎn)業(yè)的政策實(shí)踐中，需要遵循產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，避免堆積產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目資源，人為制造“示范點(diǎn)”，造成資源的大量浪費(fèi)。

正確處理好縣域內(nèi)的城鄉(xiāng)關(guān)系。城鄉(xiāng)發(fā)展不是此消彼長，而是融合發(fā)展、共享成果的共生過程。在易遷家庭生計(jì)模式中，縣域內(nèi)的城鄉(xiāng)互動(dòng)關(guān)系依然密切。要實(shí)現(xiàn)易遷群眾在遷入地城鎮(zhèn)的融入，不但要保障易遷群眾在遷出地的利益不受損失，還要能夠?yàn)橐走w群眾的城鎮(zhèn)融入提供支持。依據(jù)城鎮(zhèn)的現(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)，部分生存環(huán)境惡劣的鄉(xiāng)村，農(nóng)民收入較低，這是國家推動(dòng)易地搬遷安置的重要緣由。值得注意的是，相對(duì)于一部分健康活力老人而言，尤其在中西部地區(qū)的農(nóng)村，老人農(nóng)業(yè)在一定時(shí)期內(nèi)會(huì)持續(xù)存在，這是小農(nóng)戶農(nóng)業(yè)經(jīng)營的基本形態(tài)。因此，正視老人進(jìn)了“城”就成了家庭的消費(fèi)者這個(gè)現(xiàn)實(shí)，需要全面轉(zhuǎn)變搬遷群眾生產(chǎn)生活方式。比如，昔日黃河中上游的甘肅、寧夏一些農(nóng)村是不毛之地，但隨著旅游資源的開發(fā)，那里成了游覽黃河風(fēng)景的佳處，不僅改善了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的生活條件，也使一些老人的鄉(xiāng)土知識(shí)以及一技之長得到發(fā)揮，形成區(qū)域特色，增強(qiáng)易遷安置區(qū)融入新型城鎮(zhèn)化的向心力，確保搬遷群眾穩(wěn)得住、逐步能致富，為推動(dòng)脫貧地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展、如期實(shí)現(xiàn)中國式現(xiàn)代化打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

以縣域?yàn)檩d體推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。深入開展鞏固易地搬遷脫貧成果，推動(dòng)大型搬遷安置區(qū)融入新型城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，以推動(dòng)中小型農(nóng)村安置點(diǎn)成為鄉(xiāng)村振興的示范樣板，最為重要的是堅(jiān)決守住不發(fā)生規(guī)模性返貧的底線，為推動(dòng)脫貧地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。《指導(dǎo)意見》著重強(qiáng)調(diào)，結(jié)合推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，推動(dòng)大型安置區(qū)與縣城基礎(chǔ)設(shè)施一體規(guī)劃、建設(shè)和管護(hù)。目前的現(xiàn)實(shí)情況是，縣級(jí)政府的承載力在過去多年的大規(guī)模城市建設(shè)中已經(jīng)難以為繼，這就需要自上而下的項(xiàng)目與政策支持。同時(shí)，在縣城建設(shè)時(shí)，要避免兩個(gè)誤區(qū)：一是要防止城鄉(xiāng)割裂對(duì)立，把本該用于補(bǔ)足鄉(xiāng)村的建設(shè)資源挪到縣城，造成城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大。二是要防止把縣城建設(shè)和房地產(chǎn)的發(fā)展綁定，不斷提高城鎮(zhèn)生活的成本，增加農(nóng)民融入城鎮(zhèn)的難度。此外，特別是大型易遷安置區(qū)須通過融入新型城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合，在政策制定和實(shí)施中考慮到搬遷家庭不同成員的多元需求，并盡可能為他們提供低成本的多樣化服務(wù)，促進(jìn)城鎮(zhèn)居民與搬遷群眾交流交往交融，提高搬遷群眾適應(yīng)城鎮(zhèn)能力，增強(qiáng)搬遷群眾對(duì)所在城鎮(zhèn)的認(rèn)同感和歸屬感。