政策執(zhí)行是指將政策內(nèi)容轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的動態(tài)過程,各級政府執(zhí)行系統(tǒng)通過其積極的行動使具體政策方案付諸實(shí)施而落地,以實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。在落實(shí)政策中,層層壓實(shí)責(zé)任、逐級傳導(dǎo)壓力是當(dāng)前各級政府治理的有效手段,它在保證政令暢通、激發(fā)干部擔(dān)當(dāng)作為等方面發(fā)揮了重要作用,更是攻堅(jiān)克難、狠抓落實(shí)的關(guān)鍵抓手。但是,現(xiàn)實(shí)中之所以會出現(xiàn)以“傳導(dǎo)壓力”為名,實(shí)則是“層層加碼”之實(shí),暴露出某些領(lǐng)導(dǎo)干部“唯己不唯民、唯官不唯事”的懶政思想,置當(dāng)?shù)氐目陀^事實(shí)于不顧,重虛功忘根本,是形式主義、浮夸之風(fēng)的又一翻版,使得政策落而不實(shí),讓好政策走了樣,與政策初衷和既定目標(biāo)背道而馳。因此,必須高度警惕并加以矯治。
政策執(zhí)行中超出合理限度的“層層加碼”會導(dǎo)致政策走樣
政策執(zhí)行貴在落實(shí),需要“一分部署,九分落實(shí)”。但層層盲目加碼情形下,一定會導(dǎo)致用九分之力忙于應(yīng)付而難以落實(shí)。有的領(lǐng)導(dǎo)干部一旦遇到矛盾和難題,首先想到的不是怎么去積極解決,而是考慮會不會“引火燒身”,影響自己的“大好前程”,因而在貫徹落實(shí)中“打太極”,把矛盾和難題向下推,慢慢磨,消極拖,消解了政策應(yīng)有的效果。
“層層加碼”導(dǎo)致借機(jī)層層推責(zé)。每一層級的加碼都要強(qiáng)調(diào)加碼后“碼”的落實(shí)責(zé)任,就此加碼層級就把責(zé)任一股腦的傳導(dǎo)給下一級,并且將自己從政策執(zhí)行者變成監(jiān)督考核的“上級部門”。在“層層加碼”的政策執(zhí)行中,每項(xiàng)政策都帶著上一級的“加碼”在執(zhí)行,誰來監(jiān)督這些“碼”,當(dāng)然是上級機(jī)關(guān),因此層層上級就會就此建立一個“領(lǐng)導(dǎo)—督促—考核”機(jī)制,以此推掉自己的政策執(zhí)行之責(zé),造成基層“上面千把錘,下面一根釘”的政策執(zhí)行局面。“層層加碼”使得政策在執(zhí)行中的細(xì)枝末節(jié)要求過多,基層執(zhí)行起來無所適從。
“層層加碼”結(jié)果致使上級加碼下級躲。“層層加碼”是在“任性想象力”下進(jìn)行對策部署,難以落實(shí)。有干部感嘆:“執(zhí)行也不是,不執(zhí)行也不是。一旦嚴(yán)格執(zhí)行,可能會折騰群眾、造成更大的不確定;不執(zhí)行,督查考核過不了關(guān)。”不同層級不同部門,往往會自行下發(fā)政策執(zhí)行任務(wù),到了基層承接的時候,便是典型的“合成謬誤”——各項(xiàng)任務(wù)單看合理,合成在一起卻冗雜重疊甚至彼此矛盾。其結(jié)果就是在基層執(zhí)行中消極對付,進(jìn)行選擇性執(zhí)行、曲解式執(zhí)行,搞形式主義,從自身利益出發(fā),歪嘴和尚念經(jīng)。
“層層加碼”是不合理的壓力式傳導(dǎo),導(dǎo)致政策在執(zhí)行中得不到落實(shí)
績效考核“指揮棒”的誤導(dǎo)。審視種種“層層加碼”現(xiàn)象,其背后隱藏的是機(jī)械化的考核“指揮棒”。政策執(zhí)行到位要有一套科學(xué)合理的政策執(zhí)行績效評價機(jī)制作保障,在非常規(guī)條件下,出于救急、應(yīng)急考慮,臨時增加一點(diǎn)“變量”,以保障人民群眾生命財產(chǎn)安全,也無可非議。但如果思想上目的不純,在方案、指標(biāo)、數(shù)量和形式等方面搞一些花拳繡腿、表面文章,其本質(zhì)都是置當(dāng)?shù)氐目陀^事實(shí)于不顧,置經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的規(guī)律于不顧,置人民群眾的實(shí)際需求于不顧,行動上脫離實(shí)際,則會讓好政策走了樣、沒了譜,使政策執(zhí)行陷入“惡性循環(huán)鏈”中。
某些領(lǐng)導(dǎo)干部過于強(qiáng)烈的“政績”心理在作祟。對領(lǐng)導(dǎo)干部取得良好的政績本來無可厚非,但如果是有些領(lǐng)導(dǎo)干部在政策執(zhí)行中出于自私心理,比如,先看自己得不得利,看工作好不好做,看領(lǐng)導(dǎo)關(guān)不關(guān)注,看有沒有風(fēng)險,出于個人私利為目的的加碼,看似成績斐然,實(shí)則貽害無窮。在缺乏有效監(jiān)督問責(zé)的情況下,為追求政績而盲目非理性攀比,跟風(fēng)和放大效應(yīng)只能結(jié)出機(jī)械落實(shí)的惡果,造成基層以形式主義應(yīng)付官僚主義的惡劣局面。
對“層層加碼”難以實(shí)施準(zhǔn)確有效的監(jiān)督問責(zé)。政策執(zhí)行中的加碼是柄雙刃劍,既可以激勵下屬也可能使下屬不堪重負(fù),為了激勵下屬需要適當(dāng)合理的加碼,但這種加碼和盲目加碼往往不容易區(qū)分。加碼的雙刃劍特點(diǎn)決定了對其監(jiān)督問責(zé)比較困難,在政策執(zhí)行中如何對這種加碼現(xiàn)象進(jìn)行監(jiān)督和問責(zé)的“度”難以把握,即何謂適當(dāng)合理加碼,何謂層層盲目加碼。所以監(jiān)督對政策執(zhí)行中的層層盲目加碼往往難以發(fā)揮作用,進(jìn)而造成問責(zé)的弱化和缺位,使“層層加碼”現(xiàn)象容易失去制約。
為防止好政策在執(zhí)行中走樣,必須加以有效矯治
政策執(zhí)行目標(biāo)設(shè)置要合理。破解“層層加碼”困境要使政策執(zhí)行的目標(biāo)科學(xué)合理,政策執(zhí)行方案要符合地方實(shí)情。有關(guān)部門應(yīng)開展廣泛扎實(shí)的專題調(diào)研,認(rèn)真聽取專家論證意見,真正搞好社會聽證,積極廣泛聽取政策執(zhí)行部門和廣大人民群眾的意見建議,在此基礎(chǔ)上選擇適當(dāng)合理且可行的政策執(zhí)行目標(biāo),以實(shí)事求是的態(tài)度合理設(shè)置指標(biāo)上下限。
政策落地靠執(zhí)行力。政策執(zhí)行的預(yù)期不能超越執(zhí)行能力,要相互匹配,政策執(zhí)行中要避免“一刀切”式的盲目追趕現(xiàn)象。每每有新政策出臺,上級對下級都會反復(fù)強(qiáng)調(diào),一定要讓政策落地生根。之所以反復(fù)強(qiáng)調(diào)是因?yàn)樵俸玫恼撸绻貌坏皆鷮?shí)有效的貫徹和執(zhí)行,只是走出了“最初一公里”,沒有達(dá)到“最后一公里”,它的“好處”還是不能夠顯現(xiàn)出來。因此,領(lǐng)導(dǎo)干部要充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù)掌握政策環(huán)境和政策執(zhí)行情況,高度重視政策執(zhí)行中的各方面情況,特別是政策執(zhí)行客體反饋的意見及建議,避免盲目加碼,在政策執(zhí)行過程中,要對那些被證明的不合理的政策指標(biāo)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整,切實(shí)增強(qiáng)政策執(zhí)行力。
政績觀不能錯位。正確的政績觀所倡導(dǎo)的政績的取得,靠的就是實(shí)干,靠的就是科學(xué),靠的就是群眾的支持。因此,上級有關(guān)部門在考察政策執(zhí)行績效時,把抓落實(shí)作為一個極其嚴(yán)肅的政治問題來對待,考察范圍要包括政策執(zhí)行間涉及的指標(biāo),綜合考察領(lǐng)導(dǎo)干部政策執(zhí)行的績效表現(xiàn),考察不能僅是就事論事的當(dāng)下考核,還應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注政策執(zhí)行對經(jīng)濟(jì)社會長期發(fā)展作出的貢獻(xiàn)。
監(jiān)督問責(zé)機(jī)制要到位。千條萬條,不落實(shí)都是“白條”。如果監(jiān)督問責(zé)機(jī)制不到位,往往將政策執(zhí)行中一些層層盲目加碼輕描淡寫地視為作風(fēng)不實(shí),進(jìn)而在監(jiān)督問責(zé)中敷衍了事,這就變相縱容助長了“層層加碼”現(xiàn)象。因此,一方面,需要強(qiáng)化問責(zé)機(jī)制,最關(guān)鍵在于牢牢牽住主體責(zé)任這個“牛鼻子”。另一方面,需要形成科學(xué)定責(zé)、具體明責(zé)、嚴(yán)格考責(zé)的落實(shí)鏈條,不斷加強(qiáng)對政策執(zhí)行情況的定期巡視,對政策執(zhí)行情況要終身追責(zé)。
晉升的導(dǎo)向機(jī)制要合理。“層層加碼”的實(shí)質(zhì)是形式主義,根源是政績觀錯位、責(zé)任心缺失,用轟轟烈烈的形式代替了扎扎實(shí)實(shí)的落實(shí),用光鮮亮麗的外表掩蓋了矛盾和問題。因此,考察使用干部時,需要真正把那些真抓實(shí)干、講求實(shí)效的領(lǐng)導(dǎo)干部予以任用和提拔,并通過晉升的合理導(dǎo)向機(jī)制實(shí)施合理激勵并積極引導(dǎo)。同時,對政策執(zhí)行中,由于“層層加碼”而產(chǎn)生的虛報瞞報夸大政績等行為進(jìn)行嚴(yán)肅處理。
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