[中圖分類號] D616； C916.2[文獻標識碼] A[文章編號] 0529-1445（2021）12-0063-04

政務大數(shù)據(jù)作為一項重要的國家戰(zhàn)略資源，既是推動經(jīng)濟發(fā)展的重要驅(qū)動來源，為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供源源不斷的源頭活水；也是社會需求和城市運行的“傳感器”、優(yōu)化改進治理的重要依據(jù)。隨著北京市接訴即辦改革的深入推進，政務熱線呈現(xiàn)集約化發(fā)展態(tài)勢，形成了海量的分散、異質(zhì)數(shù)據(jù)。而數(shù)據(jù)處理技術(shù)飛速發(fā)展，又讓加工、分析、利用接訴即辦大數(shù)據(jù)成為可能。面對日益增長的群眾訴求，如不借助大數(shù)據(jù)分析并引入數(shù)據(jù)治理，無論是接辦效率，還是群眾滿意度，都難以繼續(xù)提升。如何利用接訴即辦大數(shù)據(jù)推進治理范式的升級，從傳統(tǒng)依托事例的治理模式邁向數(shù)據(jù)驅(qū)動主導的智慧治理，既有緊迫性，又有可行性。

接訴即辦大數(shù)據(jù)挖掘應用的成功經(jīng)驗

在深入推進接訴即辦改革中，針對12345熱線形成的數(shù)據(jù)池，北京市已從數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)開放、數(shù)據(jù)利用等方面，進行積極發(fā)掘，并反饋訴求辦理單位、決策機關(guān)和立法機關(guān)，以便更有針對性地開展工作。《北京市接訴即辦工作條例》明確了履行數(shù)據(jù)全口徑匯總職責的部門，要求開展數(shù)據(jù)動態(tài)監(jiān)測，為科學決策、精準施策提供數(shù)據(jù)支持。實踐表明，北京市高度重視發(fā)掘應用接訴即辦大數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)功能得到初步發(fā)揮。

搭建數(shù)據(jù)平臺，實現(xiàn)信息全面覆蓋。信息技術(shù)日新月異，為接訴即辦大數(shù)據(jù)應用提供了近乎無限的操作空間。以北京為代表的國內(nèi)部分城市已經(jīng)匯聚了接訴即辦全口徑數(shù)據(jù)。在訴求接收渠道上，北京在2019年整合了“人民網(wǎng)”地方領(lǐng)導留言板、“國家政務服務投訴與建議”微信小程序、國辦互聯(lián)網(wǎng)+督查平臺、政務微博、政務頭條號、“北京通”APP、首都之窗網(wǎng)站、北京市長信箱等平臺信息，2020年還整合了市場監(jiān)管12315、醫(yī)療衛(wèi)生12320等熱線，將其納入統(tǒng)一數(shù)據(jù)池。在涉及部門對象上，北京市將所有市級部門、區(qū)、街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)和公共服務企業(yè)全部接入12345熱線平臺，形成全口徑的數(shù)據(jù)池。從各自為政到統(tǒng)一入口，為接訴即辦大數(shù)據(jù)的發(fā)掘和應用打下良好基礎(chǔ)。

加強問題研判，提升感知能力。對數(shù)據(jù)庫中的數(shù)據(jù)進行有效分析研判，是數(shù)據(jù)價值挖掘的第一步。城市治理難度和城市規(guī)模、城市人口等因素成正比關(guān)系，通過分析接訴即辦大數(shù)據(jù)，能夠發(fā)現(xiàn)一些周期性、趨勢性、苗頭性態(tài)勢。北京市已建成大數(shù)據(jù)分析決策子平臺，對近年來收集到的全部受理數(shù)據(jù)，從訴求量、類別、時空分布、變化趨勢、周期規(guī)律等方面，進行要素比對分析，進而梳理出高頻問題、苗頭性問題和重點區(qū)域。2020年度，北京12345熱線共受理疫情防控和復工復產(chǎn)相關(guān)來電236.79萬件，梳理出群眾關(guān)心的疫情防控事項31類158個，成為調(diào)整防控政策、完善防控措施的重要參考。

發(fā)掘數(shù)據(jù)規(guī)律，提升治理預見性。隨著接訴即辦改革深入推進，北京建立起“日通報、周匯總、月分析”的常態(tài)化工作機制，整理訴求熱力圖、分布類型、高頻事項，各職能部門據(jù)此了解每日、每周、每月群眾關(guān)注的重點、難點，為科學決策提供支撐。在參考近年來市民來電訴求、社交媒體等方面數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，北京市已實現(xiàn)對12345熱線訴求進行初步模擬研判，對訴求總量、特定類型訴求的上下浮動情況、應重點關(guān)注的特定議題等，均能有所預測和提示，進而提出以數(shù)據(jù)分析為基礎(chǔ)的研判和指引。針對矛盾訴求在特定領(lǐng)域、特定時段表現(xiàn)出的規(guī)律性問題，北京市積極采取應對措施。例如，春節(jié)前夕，火車站周邊容易出現(xiàn)亂停車現(xiàn)象；進入供暖季，室溫不達標問題、煤改氣煤改電設備故障較為突出；共享單車快速發(fā)展的背景下，僵尸單車、亂停放等情況凸顯。“上醫(yī)治未病”，通過統(tǒng)計分析歷年大數(shù)據(jù)，北京市針對這些周期性、季節(jié)性較強的訴求進行預警，打造相適應的事先治理體系。

發(fā)掘深層問題，著力攻堅克難。城市治理中，有些問題是長期的、復雜的、隱秘的，并非某個單位淺層次回應就能處置，有待系統(tǒng)治理。經(jīng)過大數(shù)據(jù)分析能夠?qū)⑦@些問題抽絲剝繭具象化，進而整理出根治的思路和策略。例如，多個月份的統(tǒng)計數(shù)據(jù)均表明，違法建設、拆遷騰退、物業(yè)管理等問題的解決率和滿意率一直低位徘徊。為此，北京市于2019年形成了違章建設、物業(yè)管理、群租房等11項專項治理問題清單，市分管領(lǐng)導領(lǐng)銜推動解決。再如，北京市將半年內(nèi)3次進入接訴量月前十的街鄉(xiāng)鎮(zhèn)確定為“治理類”，市區(qū)兩級列出督導清單，加大重點領(lǐng)域問題的治理力度。北京市依據(jù)大數(shù)據(jù)分析，實施有針對性的治理措施，既增加了公共服務的有效供給，又彌補了基層治理的短板，破解了一批重點難題。

數(shù)據(jù)支撐智慧治理需要破解的瓶頸障礙

目前，北京市聞風而動、接訴即辦的工作格局已經(jīng)形成。在此，既應看到個案辦理取得巨大成效，化解了越來越多的個別訴求，也應看到在淺層次問題大量解決的背景下，深層次矛盾與結(jié)構(gòu)性問題逐步凸顯，問題復雜程度和解決難度空前加大。在立足個案訴求辦理的基礎(chǔ)上，接訴即辦改革理應在數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)開放、數(shù)據(jù)利用等方面，加大工作力度，突破理念、數(shù)據(jù)池、外部應用等方面的瓶頸障礙，進一步發(fā)掘數(shù)據(jù)潛能，推進社會治理轉(zhuǎn)型升級。

實施重心偏向個案而對數(shù)據(jù)重視不足。盡管接訴即辦大數(shù)據(jù)應用已經(jīng)發(fā)揮了明顯作用，但總體上而言，仍有一些地區(qū)、部門陷于個案辦理，缺乏數(shù)據(jù)治理意識，一些地區(qū)、部門因接件量激增而忙于盡快處理，無暇重視大數(shù)據(jù)應用。此類問題在全國具有普遍性，北京有條件也有能力率先破題。12345熱線作為北京接訴即辦工作的中樞，在實際工作中發(fā)揮了重要作用，但其市一級平臺仍為市政府部門下屬的事業(yè)單位，實際承擔工作以接單、派單、考評等微觀層面為主，復雜疑難問題的研究能力、新情況新形勢的判斷能力、數(shù)據(jù)深度統(tǒng)計分析能力有待加強。

數(shù)據(jù)核心較為清晰而邊界不夠明確。分析北京接訴即辦相關(guān)數(shù)據(jù)可以看出，有一些與政府公權(quán)力關(guān)聯(lián)不大的個人訴求、經(jīng)濟糾紛和民事侵權(quán)等，仍需擠占較多社會資源予以處置；也有一些應納入的事項訴求尚未完全納入，導致接訴即辦大數(shù)據(jù)還不夠全面、完整。對此，接訴即辦改革應繼續(xù)擴大適用范圍，拓展到政務公開、政務服務、執(zhí)法監(jiān)管、營商環(huán)境優(yōu)化、民生保障、應急管理等領(lǐng)域。同時，對于從表面看不屬于接訴即辦事項的，也應進行客觀分析，并予以分流或其他合理處置。比如，對于信訪問題，如最終決斷在接訴即辦體系之外辦理，可先行接收，通過內(nèi)部分流轉(zhuǎn)送方式，提升處置效率。由此，接訴即辦的數(shù)據(jù)池將大為擴展，進而增強對社會情緒、民眾訴求的感知力。

內(nèi)部應用較多而對外開放有待加強。市民熱線匯聚的大數(shù)據(jù)是一座富礦，加強數(shù)據(jù)分析是政府提高治理能力和治理水平的重要路徑。目前，北京市已經(jīng)實施市民服務熱線數(shù)據(jù)開放與共享工作，向有關(guān)政府部門開放了大數(shù)據(jù)及其應用，并取得了一定成效，部門之間數(shù)據(jù)共享工作也有所推進，而面向社會和市場的開放工作，仍處于起步階段。實際工作中，大數(shù)據(jù)開放及應用仍然存在觀念、制度、機制等層面的制約和局限。如果大數(shù)據(jù)僅僅在政府內(nèi)部流轉(zhuǎn)，科研高校、社會組織、企事業(yè)單位不能有效參與進來，那么其各項獨特優(yōu)勢將無法充分發(fā)揮作用。

堅持數(shù)據(jù)導向邁向智慧治理的理念路徑

接訴即辦作為推進首都基層治理體制機制創(chuàng)新的重要抓手，在個案辦理、改善服務的基礎(chǔ)上，更應將數(shù)據(jù)思維納入社會治理中，提升數(shù)據(jù)治理能力，促進治理范式升級，從而邁向智慧治理。

從直接訴求辦理轉(zhuǎn)向突出數(shù)據(jù)驅(qū)動。傳統(tǒng)上，各地政務服務熱線和接訴即辦的制度設計、流程優(yōu)化、考核評估均圍繞“治已病”，以訴求滿足為核心，這在特定階段對于增強治理實效發(fā)揮了巨大作用。今后，隨著關(guān)口前移，“治未病”的重要作用將凸顯出來，應當堅持個案辦理與數(shù)據(jù)治理并重原則，將關(guān)注焦點、工作重心轉(zhuǎn)向數(shù)據(jù)開發(fā)，這也呼應了未訴先辦、主動治理的要求。為此，應充分挖掘數(shù)據(jù)內(nèi)在價值，發(fā)揮大數(shù)據(jù)的導向作用。以大數(shù)據(jù)為支撐，通過解決直接問題、面上問題，逐步向治理深層次、體制性、根本性問題轉(zhuǎn)變。特別是市級各主管部門，應將數(shù)據(jù)作為觀測與預警、決策和治理、服務和監(jiān)管的重點。

構(gòu)建數(shù)據(jù)匯集管理應用全流程鏈條。智慧治理，數(shù)據(jù)先行。數(shù)據(jù)信息的監(jiān)測、采集、匯總和挖掘分析，是智慧治理的基礎(chǔ)所在。要通過完善數(shù)據(jù)收集整理機制，為大數(shù)據(jù)應用場景提供可能。應注意優(yōu)化接訴即辦內(nèi)部機制，落實一網(wǎng)辦理、統(tǒng)一考核、統(tǒng)一督辦，將數(shù)據(jù)匯入一個池子，從而真正形成大數(shù)據(jù)。應注意推進數(shù)據(jù)歸集統(tǒng)一編碼，附著企業(yè)、戶主，房產(chǎn)、通訊，歷史遺留、涉訴信訪等社會治理要素信息，為數(shù)據(jù)打標簽。應積極探索實施時間—空間自動化統(tǒng)計分析方法，建構(gòu)預測模型，不斷增強智能化預警預測能力。

以大數(shù)據(jù)推進資源配置與機構(gòu)改革。接訴即辦大數(shù)據(jù)已反映出諸多現(xiàn)實問題，尤其是行政資源分配不均衡、不合理，機構(gòu)設置不合理等問題，群眾反映強烈。例如，北京市2019年的派單中，37.4%派給了區(qū)級部門，36.9%派給了街鄉(xiāng)鎮(zhèn)，兩者合計接近總派單量的3/4。有必要將接訴即辦總體數(shù)據(jù)和工作量，作為機構(gòu)改革、編制配置、財政保障的重要考量因素，真正把社會治理、社會服務重心向基層下移，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道層面的新型綜合執(zhí)法改革，把更多資源下沉到基層，向社區(qū)、網(wǎng)格延伸，到一線去解決問題。

推動數(shù)據(jù)挖潛實現(xiàn)智慧治理的關(guān)鍵舉措

接訴即辦大數(shù)據(jù)的應用，可謂“小荷才露尖尖角”。如何依托接訴即辦大數(shù)據(jù)推進社會治理，提升決策、監(jiān)管、創(chuàng)新水平，還需要深入探索。要聚焦重點問題，定向精準發(fā)力，發(fā)揮接訴即辦大數(shù)據(jù)對政府、對社會、對市場的積極作用，進而推進治理模式升級轉(zhuǎn)型。這項工作涉及內(nèi)容固然千頭萬緒，而領(lǐng)導協(xié)調(diào)機制改革、數(shù)據(jù)分層開放、深層次交互應用、政策知識庫完善，實為破題之關(guān)鍵。

構(gòu)建領(lǐng)導協(xié)調(diào)機制，明確各方權(quán)責。面對社會治理的新要求，傳統(tǒng)管理模式的弊端已經(jīng)表露無遺，接訴即辦實施過程中，也存在著機構(gòu)歸口不一、責任層級不明確的問題。面對盤根錯節(jié)的老大難問題、層出不窮的新問題，深入推進接訴即辦面臨巨大壓力。未來，持續(xù)推進智慧治理，需要權(quán)威的領(lǐng)導協(xié)調(diào)機制提供保障。建立高效的統(tǒng)籌機制、強有力的領(lǐng)導機制和順暢的協(xié)調(diào)機制，特別是加強市級層面的高位統(tǒng)籌，增強與中央在京單位和國際組織的協(xié)調(diào)聯(lián)動，是實現(xiàn)數(shù)據(jù)支撐智慧治理的基礎(chǔ)保障。

分層開放數(shù)據(jù)，構(gòu)建共享格局。智慧治理離不開社會各方參與，而有效參與的前提是獲取相關(guān)數(shù)據(jù)。為此，應向科研高校、社會組織、企事業(yè)單位及普通公眾分層開放接訴即辦大數(shù)據(jù)，讓這些機構(gòu)和個人可以利用其特長形成豐富多樣的大數(shù)據(jù)衍生產(chǎn)品，既讓數(shù)據(jù)“活”起來，也能增強公眾參與的積極性。北京可選擇部分地區(qū)、事項進行試點，探索訴求事項、辦理過程、辦理結(jié)果、典型案例、統(tǒng)計數(shù)據(jù)向社會公開，避免一些訴求重復出現(xiàn)。針對一些重點行業(yè)、熱點和趨勢性問題，通過多渠道披露和公示，發(fā)揮出大數(shù)據(jù)的教育、引導和預警功能。

推進深層次交互應用，優(yōu)化營商環(huán)境。政務熱線服務大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新，是深圳等地的重要經(jīng)驗。接訴即辦大數(shù)據(jù)的開放應用不能僅僅局限于了解民之所系、洞察民之所想，還應在更廣闊的空間發(fā)揮積極作用。未來，應當進一步融合政府、企業(yè)、社會等各方面的數(shù)據(jù)，更好地發(fā)揮接訴即辦大數(shù)據(jù)服務優(yōu)化營商環(huán)境的功能。從域外經(jīng)驗來看，在美國紐約、芝加哥，加拿大多倫多等地，市民熱線開放數(shù)據(jù)（open311）已為第三方開放了應用程序接口（API），允許用戶的應用程序與政府機構(gòu)內(nèi)部使用的同類數(shù)據(jù)進行交互，不僅可以查詢實時數(shù)據(jù)，還可以提交新的信息。比如，對于符合特定優(yōu)惠或支持政策的企業(yè)和個人，可以依托大數(shù)據(jù)向其推送更加專業(yè)、更有針對性的信息。

圍繞政策知識庫更新，打造智慧大腦。政務數(shù)據(jù)利用發(fā)展至今，無論是美國紐約還是國內(nèi)上海等地，均將政策知識庫的建設、運維和更新作為關(guān)鍵抓手。上海市的政策知識庫不僅統(tǒng)一建設、共同維護、共享使用，形成結(jié)構(gòu)化、組織化的動態(tài)更新知識集群，還面向公眾提供熱點排行、關(guān)聯(lián)查詢等應用。未來，應將政策知識庫作為智慧治理的中樞系統(tǒng)，成為政府信息公開、政務服務、數(shù)據(jù)交換共享與咨詢解答智能交互有機融合的樞紐。

（本文是北京市社會科學基金項目“首都接訴即辦的理論和實踐研究”〈課題號：20FXA002〉階段性成果）

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（作者簡介：栗燕杰，中國社會科學院法學研究所副研究員）