[中圖分類號] D616 [文獻標(biāo)識碼] A [文章編號] 0529-1445(2021)06-0061-04
加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局,是“十四五”規(guī)劃提出的一項關(guān)乎我國發(fā)展全局的重大戰(zhàn)略任務(wù)。深入推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略,加強區(qū)域經(jīng)濟合作,是暢通國內(nèi)大循環(huán)的重要方面,能為擴大內(nèi)需這一戰(zhàn)略基點提供廣闊的落實空間。京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的實施,把京津冀區(qū)域經(jīng)濟合作推向了更高的層面,拓展和深化了區(qū)域經(jīng)濟合作的廣度和深度,為我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略提供了豐富的經(jīng)驗借鑒。
區(qū)域經(jīng)濟合作的動態(tài)演化
區(qū)域經(jīng)濟合作是生產(chǎn)社會化和地區(qū)分工協(xié)作發(fā)展的必然結(jié)果,也是地區(qū)經(jīng)濟專業(yè)化和市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀趨勢,其目的在于通過區(qū)域內(nèi)各地資金、技術(shù)、人才、物資、信息等方面的緊密合作,充分發(fā)揮各自優(yōu)勢,促進資源優(yōu)化配置,推動實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。區(qū)域經(jīng)濟合作的基礎(chǔ)是社會地域的勞動分工,動力是區(qū)域經(jīng)濟的增長。實踐證明,區(qū)域經(jīng)濟合作打破生產(chǎn)要素流動的行政壁壘和障礙,促進要素的優(yōu)化配置和區(qū)域合理分工,從而形成聯(lián)系緊密、分工合理、發(fā)展協(xié)調(diào)的區(qū)域網(wǎng)絡(luò)。
區(qū)域經(jīng)濟合作是一個逐漸深入和不斷演化的動態(tài)過程。在區(qū)域經(jīng)濟合作的早期,合作的內(nèi)容主要是圍繞生產(chǎn)要素的低水平合作,如物資交換、商品貿(mào)易、人才交換等。隨著經(jīng)濟發(fā)展和區(qū)域經(jīng)濟合作的進一步深入,區(qū)域經(jīng)濟合作向縱深化發(fā)展,合作的范圍更加廣泛,層次更加深入,區(qū)域經(jīng)濟合作更多地表現(xiàn)為資本、技術(shù)、人力資源、信息等多種生產(chǎn)要素的合作。在這個過程中,地區(qū)經(jīng)濟聯(lián)系緊密度不斷提高,彼此間優(yōu)勢互補,實現(xiàn)共贏。一般來說,區(qū)域經(jīng)濟合作可以分為4個階段,一是以商品貿(mào)易合作為主的階段,這個階段的主要任務(wù)是消除商品流通壁壘,實現(xiàn)商品自由貿(mào)易。二是生產(chǎn)要素自由流動的階段,這個階段的主要任務(wù)是使各類生產(chǎn)要素在區(qū)域間自由流動,從而實現(xiàn)資源在區(qū)域內(nèi)優(yōu)化配置。三是區(qū)域政策趨同化階段,各區(qū)域在政策、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)等各方面實現(xiàn)趨同,消除區(qū)域合作障礙,促進區(qū)域合作向深度和廣度發(fā)展。四是區(qū)域經(jīng)濟一體化階段,在實現(xiàn)商品的自由貿(mào)易、生產(chǎn)要素的自由流動、基礎(chǔ)設(shè)施的共建共享、區(qū)域政策的統(tǒng)一之后,實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟的一體化。
京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的提出是對京津冀區(qū)域經(jīng)濟分工和合作的延續(xù)和升華,對我國的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略具有重大的、關(guān)鍵性的影響。新中國成立初期,由于人、財、物嚴重不足,城市建設(shè)與發(fā)展主要圍繞工業(yè)建設(shè)有重點、有步驟地進行。20世紀70年代,北京投資建設(shè)了燕山石化等大型化工企業(yè),擴建了石景山鋼鐵廠等大型項目。北京市與天津市、河北省產(chǎn)業(yè)逐步趨于雷同,最嚴重時,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似系數(shù)超過90%。改革開放初期,為順應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展趨勢,京津冀開始探尋從競爭走向合作的轉(zhuǎn)變路徑。20世紀80年代初,京津冀地區(qū)成立了全國最早的區(qū)域協(xié)作組織——華北地區(qū)經(jīng)濟技術(shù)協(xié)作會,以物資交流作為主要的協(xié)作內(nèi)容,開展三地間的物資調(diào)劑。1988年,北京與河北環(huán)京地區(qū)的保定、廊坊、唐山、秦皇島、張家口、承德6市組建了環(huán)京經(jīng)濟協(xié)作區(qū),以推進行業(yè)聯(lián)合為突破口,以商品交易為主要內(nèi)容,建立起三地企業(yè)間的廣泛聯(lián)系,卓有成效地推進了區(qū)域經(jīng)濟合作。基礎(chǔ)設(shè)施的合作是區(qū)域經(jīng)濟合作邁向高級階段的主要標(biāo)志。2000年,北京和天津機場實現(xiàn)了中國民航跨區(qū)域機場的首次聯(lián)合。2002年,北京與天津港口開始直通,實現(xiàn)了港口功能一體化。2008年,京津城際列車的開通,使京津同城化發(fā)展邁向新的階段。2010年5月,京津冀規(guī)劃部門共同簽訂了一系列規(guī)劃文件,對京津冀區(qū)域經(jīng)濟合作起到了推動作用。黨的十八大以來,以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視并強力推進京津冀協(xié)同發(fā)展,2014年2月,習(xí)近平總書記提出京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略,并先后作出一系列重要講話和指示,突出強調(diào)京津冀地區(qū)要加強頂層設(shè)計,建立起科學(xué)的長效機制,走出一條目標(biāo)同向、措施一體、作用互補、利益相連的區(qū)域合作之路。
對京津冀協(xié)同發(fā)展實踐的梳理與思考
京津冀的經(jīng)濟合作歷程與區(qū)域經(jīng)濟合作的4個階段相一致,這反映出區(qū)域經(jīng)濟合作存在一定規(guī)律,并在此基礎(chǔ)上形成區(qū)域特色。京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實施7年來,區(qū)域協(xié)同發(fā)展取得很大成效,為我國現(xiàn)行區(qū)域經(jīng)濟合作模式提供了可供借鑒的經(jīng)驗,有助于走出一條具有中國特色的區(qū)域經(jīng)濟合作可持續(xù)發(fā)展道路。
京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略以疏解北京非首都功能為“牛鼻子”,以產(chǎn)業(yè)、交通、生態(tài)環(huán)保為率先突破的重點領(lǐng)域,以促進基本公共服務(wù)均等化為推動協(xié)同發(fā)展的重要內(nèi)容。第三產(chǎn)業(yè)都已成為支柱性產(chǎn)業(yè)。2020年底,京津冀三地三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的比例分別為:0.3:15.8:83.9、1.5:34.1:64.4和10.7:37.6:51.7,相較協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實施初期均具有一二產(chǎn)縮小和三產(chǎn)增加的趨勢,這說明三地均已進入工業(yè)化后期,特別是北京已處在后工業(yè)化社會,產(chǎn)業(yè)高端化和服務(wù)化特征顯著,對津冀兩地起到外溢和帶動作用。交通一體化水平不斷提高。區(qū)域空間布局不斷優(yōu)化,加密交通網(wǎng)絡(luò)、打通斷頭路,逐步構(gòu)建起現(xiàn)代化交通運輸網(wǎng)絡(luò)和管理體系,統(tǒng)籌管理區(qū)域交通發(fā)展與建設(shè),大力推進區(qū)域交通運營市場化,積極促進區(qū)域交通服務(wù)一體化。生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理成效顯著。三地在區(qū)域經(jīng)濟合作中始終注重區(qū)域協(xié)同聯(lián)合治理,推行大氣污染防治、水污染防治、土壤污染防治等行動計劃。2019年,京津冀及周邊地區(qū)“2+26”城市的PM2.5濃度為57微克/立方米,同比下降1.7%,優(yōu)良天數(shù)比例為53.2%。2020年,北京PM2.5年均濃度首次實現(xiàn)“30+”,為38微克/立方米。2020年,天津PM2.5平均濃度為48微克/立方米。2020年,河北省PM2.5平均濃度為44.8微克/立方米。
從全國范圍來看,2019年京津冀區(qū)域生產(chǎn)總值占全國的比重為8.56%,比2014年下降了1.76個百分點。同期,長三角區(qū)域生產(chǎn)總值占比提升0.77個百分點,粵港澳大灣區(qū)(不包含香港、澳門特別行政區(qū))占比提升0.37個百分點。2014年,京津冀區(qū)域生產(chǎn)總值占比與粵港澳大灣區(qū)基本持平,到2019年底已經(jīng)低于粵港澳大灣區(qū)2.33個百分點,這說明京津冀區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展存在動力弱化的問題。原因在于,一是京津冀地區(qū)資源短缺問題較為突出,水資源、土地資源嚴重短缺,資源對外依賴度較大,造成工業(yè)等領(lǐng)域發(fā)展較慢。二是京津冀地區(qū)尤其是津冀兩地產(chǎn)業(yè)同構(gòu)化水平依然較高,產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈較短,沒有充分發(fā)揮各自比較優(yōu)勢。三是區(qū)域內(nèi)發(fā)展薄弱地區(qū)存在較多困難,需要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,逐步縮小城鄉(xiāng)差距。
京津冀協(xié)同發(fā)展是一個系統(tǒng)工程,不可能一蹴而就,雖然目前還面臨一些挑戰(zhàn)和問題,但京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實施的實踐仍為我國區(qū)域經(jīng)濟合作提供了有益思考。
人口疏解與功能疏解并行。京津冀協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵,在于抓住疏解北京非首都功能的“牛鼻子”。疏解北京非首都功能,更多的是要解決存量問題,而設(shè)立各類禁入類型清單,只是解決增量問題。那么,以人口疏解帶動功能疏解,還是以功能疏解帶動人口疏解?京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實施的實踐經(jīng)驗表明,兩者之間可能不是互相帶動的關(guān)系,只有人口疏解與功能疏解同步進行,才能從根本上解決問題。
產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與產(chǎn)業(yè)引入并重。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的目的是讓中心城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化,使產(chǎn)業(yè)獲得更好的發(fā)展,從而促使區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)布局實現(xiàn)最優(yōu)。從產(chǎn)業(yè)價值鏈和區(qū)域?qū)I(yè)化分工的角度來看,中心城市發(fā)揮知識、技術(shù)、人才等高端要素資源集聚的優(yōu)勢,專注于高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,是必然選擇。京津冀協(xié)同發(fā)展推動產(chǎn)業(yè)在京津冀地區(qū)有序轉(zhuǎn)移和優(yōu)化配置,把一般制造業(yè)、部分生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和陸路物流等產(chǎn)業(yè)北靠和南移,帶動環(huán)京津地區(qū)發(fā)展,北京聚焦價值鏈高端環(huán)節(jié),促進金融、科技、文化創(chuàng)意、信息等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展和高端發(fā)展,利用騰退空間建設(shè)產(chǎn)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新平臺,吸引和配置高精尖產(chǎn)業(yè)項目。因而,在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的戰(zhàn)略指引下,將產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)引入相結(jié)合,才能去除中心城市冗余功能,補齊區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展短板。
交通建設(shè)和大氣治理一體化。京津冀協(xié)同發(fā)展將交通一體化作為先行領(lǐng)域,強調(diào)加快構(gòu)建快速、便捷、高效、安全、大容量、低成本的互聯(lián)互通綜合交通網(wǎng)絡(luò),加快高速公路、高鐵和軌道交通的建設(shè)和銜接,服務(wù)三地要素流動的大趨勢,這是京津冀協(xié)同發(fā)展的最大機遇。同時,生態(tài)環(huán)境的共享性和不可分割性決定了治理環(huán)境污染問題必須加強區(qū)域合作,京津冀啟動大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制,加強水資源保護和治理、清潔能源使用等領(lǐng)域的合作,為京津冀的發(fā)展提供了堅實的生態(tài)保障。
強化經(jīng)濟合作助力京津冀協(xié)同發(fā)展
京津冀協(xié)同發(fā)展已經(jīng)經(jīng)歷了7個年頭,進入“十四五”時期,三地要立足新發(fā)展階段,全面貫徹新發(fā)展理念,積極融入構(gòu)建新發(fā)展格局,全面服務(wù)于區(qū)域協(xié)同發(fā)展。一是推進公共服務(wù)一體化。加快解決勞動就業(yè)、公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保險等領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、行政區(qū)劃壁壘等問題。二是加快產(chǎn)業(yè)升級。始終堅持以實體經(jīng)濟為核心,完善產(chǎn)業(yè)規(guī)劃,推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,以核心項目支撐產(chǎn)業(yè)升級。三是建設(shè)世界級城市群。京津冀城市群的建設(shè)不僅關(guān)乎首都經(jīng)濟圈的繁榮,而且能對北方經(jīng)濟形成強大而系統(tǒng)的支撐帶,促進南北方經(jīng)濟平衡發(fā)展。四是加快生態(tài)環(huán)境治理制度設(shè)計。加快建立京津冀三地之間科學(xué)核算、公平補償、市場化運作的補償機制。
“十四五”期間乃至更長一個時期內(nèi),加強推進區(qū)域經(jīng)濟合作,深入實施協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略,應(yīng)從以下幾方面著力。
優(yōu)化區(qū)域基本公共服務(wù)功能。北京和天津中心城區(qū)的教育醫(yī)療資源比較密集,相關(guān)資源正向北京城市副中心、河北雄安新區(qū)等地有序疏解,因此,應(yīng)積極推動中心城區(qū)的養(yǎng)老機構(gòu)向外疏解。目前,養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為西方發(fā)達國家的支柱產(chǎn)業(yè)和新的經(jīng)濟增長點,有專家估算,西方國家的老年人消費總額占其國家消費總額的20%以上。隨著人口老齡化進程的加快,京津冀三地養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的潛在市場空間十分廣闊,這是一個重大的市場機遇。諸如“北京人去河北養(yǎng)老”的主張是很難行得通的,而吸引北京的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投資發(fā)展河北的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè),才是發(fā)展的有效路徑。
強化區(qū)域金融行業(yè)的服務(wù)功能。金融服務(wù)是推動區(qū)域經(jīng)濟合作的重要支撐,也是引領(lǐng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級、實現(xiàn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化的主要途徑。從北京的稅收結(jié)構(gòu)來看,北京金融行業(yè)的三級稅收占全市稅收的比重接近40%。金融業(yè)已經(jīng)成為北京經(jīng)濟增長的重要支柱和財政收入的重要來源。應(yīng)立足三地功能定位和實際發(fā)展情況,強化區(qū)域金融行業(yè)的服務(wù)功能,優(yōu)化金融行業(yè)在區(qū)域的空間分布,進一步提升北京的金融管理功能,實現(xiàn)北京—金融管理、天津—離岸金融、河北—普惠金融的空間布局。
加快建設(shè)城市微中心。過去“大城市病”的主要原因是城市單中心空間結(jié)構(gòu)引發(fā)的“虹吸效應(yīng)”,多中心的城市空間結(jié)構(gòu)是京津冀協(xié)同發(fā)展要遵循的發(fā)展規(guī)律。京津冀協(xié)同發(fā)展要在交通一體化的基礎(chǔ)上建設(shè)多中心或組合型城市,規(guī)劃建設(shè)中心城市周邊的微中心就顯得十分重要。要鼓勵一批企業(yè)總部將文化創(chuàng)意、醫(yī)療健康、教育科研等產(chǎn)業(yè)參與到微中心建設(shè)中,實行一個總部承擔(dān)一個微中心建設(shè)的模式,著力建設(shè)一系列帶有專業(yè)鎮(zhèn)性質(zhì)的微中心,以由點及面的次序推動北京非首都功能疏解和京津冀協(xié)同發(fā)展。
注重產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中的政策保護。京津冀協(xié)同發(fā)展目前面臨的主要問題是京津與河北的產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平差距過大,因此,京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展應(yīng)當(dāng)以縮小河北與京津的產(chǎn)業(yè)發(fā)展差距為主要目標(biāo),產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是實現(xiàn)這個目標(biāo)的重要方法。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要機遇在于能有效促進產(chǎn)業(yè)的集群化發(fā)展。北京和天津中心城區(qū)的企業(yè)向周邊轉(zhuǎn)移的過程中,形成產(chǎn)業(yè)集群、構(gòu)建新的產(chǎn)業(yè)園區(qū)是必然要求。那么,如何才能把轉(zhuǎn)移的企業(yè)做活,就顯得尤為重要。建議完善對企業(yè)轉(zhuǎn)移的政策保護,鼓勵轉(zhuǎn)移,加強服務(wù),解決轉(zhuǎn)移中碰到的各種問題;在企業(yè)轉(zhuǎn)移中對資源供給如土地、能源、用工等提供保障,幫助企業(yè)降低生產(chǎn)成本;營造良好發(fā)展環(huán)境,在同類企業(yè)集聚在同一地域的前提下,加強企業(yè)的生產(chǎn)聯(lián)系,提升企業(yè)間的協(xié)作水平。
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(作者簡介:孫久文,中國人民大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟學(xué)院教授;張皓,中國人民大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟學(xué)院博士生)
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