[中圖分類號] D616 [文獻標(biāo)識碼] A [文章編號] 0529-1445（2021）06-0061-04

加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，是“十四五”規(guī)劃提出的一項關(guān)乎我國發(fā)展全局的重大戰(zhàn)略任務(wù)。深入推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，加強區(qū)域經(jīng)濟合作，是暢通國內(nèi)大循環(huán)的重要方面，能為擴大內(nèi)需這一戰(zhàn)略基點提供廣闊的落實空間。京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的實施，把京津冀區(qū)域經(jīng)濟合作推向了更高的層面，拓展和深化了區(qū)域經(jīng)濟合作的廣度和深度，為我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略提供了豐富的經(jīng)驗借鑒。

區(qū)域經(jīng)濟合作的動態(tài)演化

區(qū)域經(jīng)濟合作是生產(chǎn)社會化和地區(qū)分工協(xié)作發(fā)展的必然結(jié)果，也是地區(qū)經(jīng)濟專業(yè)化和市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀趨勢，其目的在于通過區(qū)域內(nèi)各地資金、技術(shù)、人才、物資、信息等方面的緊密合作，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，促進資源優(yōu)化配置，推動實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。區(qū)域經(jīng)濟合作的基礎(chǔ)是社會地域的勞動分工，動力是區(qū)域經(jīng)濟的增長。實踐證明，區(qū)域經(jīng)濟合作打破生產(chǎn)要素流動的行政壁壘和障礙，促進要素的優(yōu)化配置和區(qū)域合理分工，從而形成聯(lián)系緊密、分工合理、發(fā)展協(xié)調(diào)的區(qū)域網(wǎng)絡(luò)。

區(qū)域經(jīng)濟合作是一個逐漸深入和不斷演化的動態(tài)過程。在區(qū)域經(jīng)濟合作的早期，合作的內(nèi)容主要是圍繞生產(chǎn)要素的低水平合作，如物資交換、商品貿(mào)易、人才交換等。隨著經(jīng)濟發(fā)展和區(qū)域經(jīng)濟合作的進一步深入，區(qū)域經(jīng)濟合作向縱深化發(fā)展，合作的范圍更加廣泛，層次更加深入，區(qū)域經(jīng)濟合作更多地表現(xiàn)為資本、技術(shù)、人力資源、信息等多種生產(chǎn)要素的合作。在這個過程中，地區(qū)經(jīng)濟聯(lián)系緊密度不斷提高，彼此間優(yōu)勢互補，實現(xiàn)共贏。一般來說，區(qū)域經(jīng)濟合作可以分為4個階段，一是以商品貿(mào)易合作為主的階段，這個階段的主要任務(wù)是消除商品流通壁壘，實現(xiàn)商品自由貿(mào)易。二是生產(chǎn)要素自由流動的階段，這個階段的主要任務(wù)是使各類生產(chǎn)要素在區(qū)域間自由流動，從而實現(xiàn)資源在區(qū)域內(nèi)優(yōu)化配置。三是區(qū)域政策趨同化階段，各區(qū)域在政策、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)等各方面實現(xiàn)趨同，消除區(qū)域合作障礙，促進區(qū)域合作向深度和廣度發(fā)展。四是區(qū)域經(jīng)濟一體化階段，在實現(xiàn)商品的自由貿(mào)易、生產(chǎn)要素的自由流動、基礎(chǔ)設(shè)施的共建共享、區(qū)域政策的統(tǒng)一之后，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟的一體化。

京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的提出是對京津冀區(qū)域經(jīng)濟分工和合作的延續(xù)和升華，對我國的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略具有重大的、關(guān)鍵性的影響。新中國成立初期，由于人、財、物嚴重不足，城市建設(shè)與發(fā)展主要圍繞工業(yè)建設(shè)有重點、有步驟地進行。20世紀70年代，北京投資建設(shè)了燕山石化等大型化工企業(yè)，擴建了石景山鋼鐵廠等大型項目。北京市與天津市、河北省產(chǎn)業(yè)逐步趨于雷同，最嚴重時，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似系數(shù)超過90%。改革開放初期，為順應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展趨勢，京津冀開始探尋從競爭走向合作的轉(zhuǎn)變路徑。20世紀80年代初，京津冀地區(qū)成立了全國最早的區(qū)域協(xié)作組織——華北地區(qū)經(jīng)濟技術(shù)協(xié)作會，以物資交流作為主要的協(xié)作內(nèi)容，開展三地間的物資調(diào)劑。1988年，北京與河北環(huán)京地區(qū)的保定、廊坊、唐山、秦皇島、張家口、承德6市組建了環(huán)京經(jīng)濟協(xié)作區(qū)，以推進行業(yè)聯(lián)合為突破口，以商品交易為主要內(nèi)容，建立起三地企業(yè)間的廣泛聯(lián)系，卓有成效地推進了區(qū)域經(jīng)濟合作。基礎(chǔ)設(shè)施的合作是區(qū)域經(jīng)濟合作邁向高級階段的主要標(biāo)志。2000年，北京和天津機場實現(xiàn)了中國民航跨區(qū)域機場的首次聯(lián)合。2002年，北京與天津港口開始直通，實現(xiàn)了港口功能一體化。2008年，京津城際列車的開通，使京津同城化發(fā)展邁向新的階段。2010年5月，京津冀規(guī)劃部門共同簽訂了一系列規(guī)劃文件，對京津冀區(qū)域經(jīng)濟合作起到了推動作用。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視并強力推進京津冀協(xié)同發(fā)展，2014年2月，習(xí)近平總書記提出京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，并先后作出一系列重要講話和指示，突出強調(diào)京津冀地區(qū)要加強頂層設(shè)計，建立起科學(xué)的長效機制，走出一條目標(biāo)同向、措施一體、作用互補、利益相連的區(qū)域合作之路。

對京津冀協(xié)同發(fā)展實踐的梳理與思考

京津冀的經(jīng)濟合作歷程與區(qū)域經(jīng)濟合作的4個階段相一致，這反映出區(qū)域經(jīng)濟合作存在一定規(guī)律，并在此基礎(chǔ)上形成區(qū)域特色。京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實施7年來，區(qū)域協(xié)同發(fā)展取得很大成效，為我國現(xiàn)行區(qū)域經(jīng)濟合作模式提供了可供借鑒的經(jīng)驗，有助于走出一條具有中國特色的區(qū)域經(jīng)濟合作可持續(xù)發(fā)展道路。

京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略以疏解北京非首都功能為“牛鼻子”，以產(chǎn)業(yè)、交通、生態(tài)環(huán)保為率先突破的重點領(lǐng)域，以促進基本公共服務(wù)均等化為推動協(xié)同發(fā)展的重要內(nèi)容。第三產(chǎn)業(yè)都已成為支柱性產(chǎn)業(yè)。2020年底，京津冀三地三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的比例分別為：0.3:15.8:83.9、1.5:34.1:64.4和10.7:37.6:51.7，相較協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實施初期均具有一二產(chǎn)縮小和三產(chǎn)增加的趨勢，這說明三地均已進入工業(yè)化后期，特別是北京已處在后工業(yè)化社會，產(chǎn)業(yè)高端化和服務(wù)化特征顯著，對津冀兩地起到外溢和帶動作用。交通一體化水平不斷提高。區(qū)域空間布局不斷優(yōu)化，加密交通網(wǎng)絡(luò)、打通斷頭路，逐步構(gòu)建起現(xiàn)代化交通運輸網(wǎng)絡(luò)和管理體系，統(tǒng)籌管理區(qū)域交通發(fā)展與建設(shè)，大力推進區(qū)域交通運營市場化，積極促進區(qū)域交通服務(wù)一體化。生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理成效顯著。三地在區(qū)域經(jīng)濟合作中始終注重區(qū)域協(xié)同聯(lián)合治理，推行大氣污染防治、水污染防治、土壤污染防治等行動計劃。2019年，京津冀及周邊地區(qū)“2+26”城市的PM2.5濃度為57微克/立方米，同比下降1.7%，優(yōu)良天數(shù)比例為53.2%。2020年，北京PM2.5年均濃度首次實現(xiàn)“30+”，為38微克/立方米。2020年，天津PM2.5平均濃度為48微克/立方米。2020年，河北省PM2.5平均濃度為44.8微克/立方米。

從全國范圍來看，2019年京津冀區(qū)域生產(chǎn)總值占全國的比重為8.56%，比2014年下降了1.76個百分點。同期，長三角區(qū)域生產(chǎn)總值占比提升0.77個百分點，粵港澳大灣區(qū)（不包含香港、澳門特別行政區(qū)）占比提升0.37個百分點。2014年，京津冀區(qū)域生產(chǎn)總值占比與粵港澳大灣區(qū)基本持平，到2019年底已經(jīng)低于粵港澳大灣區(qū)2.33個百分點，這說明京津冀區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展存在動力弱化的問題。原因在于，一是京津冀地區(qū)資源短缺問題較為突出，水資源、土地資源嚴重短缺，資源對外依賴度較大，造成工業(yè)等領(lǐng)域發(fā)展較慢。二是京津冀地區(qū)尤其是津冀兩地產(chǎn)業(yè)同構(gòu)化水平依然較高，產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈較短，沒有充分發(fā)揮各自比較優(yōu)勢。三是區(qū)域內(nèi)發(fā)展薄弱地區(qū)存在較多困難，需要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，逐步縮小城鄉(xiāng)差距。

京津冀協(xié)同發(fā)展是一個系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就，雖然目前還面臨一些挑戰(zhàn)和問題，但京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實施的實踐仍為我國區(qū)域經(jīng)濟合作提供了有益思考。

人口疏解與功能疏解并行。京津冀協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵，在于抓住疏解北京非首都功能的“牛鼻子”。疏解北京非首都功能，更多的是要解決存量問題，而設(shè)立各類禁入類型清單，只是解決增量問題。那么，以人口疏解帶動功能疏解，還是以功能疏解帶動人口疏解？京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實施的實踐經(jīng)驗表明，兩者之間可能不是互相帶動的關(guān)系，只有人口疏解與功能疏解同步進行，才能從根本上解決問題。

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與產(chǎn)業(yè)引入并重。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的目的是讓中心城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化，使產(chǎn)業(yè)獲得更好的發(fā)展，從而促使區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)布局實現(xiàn)最優(yōu)。從產(chǎn)業(yè)價值鏈和區(qū)域?qū)I(yè)化分工的角度來看，中心城市發(fā)揮知識、技術(shù)、人才等高端要素資源集聚的優(yōu)勢，專注于高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，是必然選擇。京津冀協(xié)同發(fā)展推動產(chǎn)業(yè)在京津冀地區(qū)有序轉(zhuǎn)移和優(yōu)化配置，把一般制造業(yè)、部分生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和陸路物流等產(chǎn)業(yè)北靠和南移，帶動環(huán)京津地區(qū)發(fā)展，北京聚焦價值鏈高端環(huán)節(jié)，促進金融、科技、文化創(chuàng)意、信息等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展和高端發(fā)展，利用騰退空間建設(shè)產(chǎn)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新平臺，吸引和配置高精尖產(chǎn)業(yè)項目。因而，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的戰(zhàn)略指引下，將產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)引入相結(jié)合，才能去除中心城市冗余功能，補齊區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展短板。

交通建設(shè)和大氣治理一體化。京津冀協(xié)同發(fā)展將交通一體化作為先行領(lǐng)域，強調(diào)加快構(gòu)建快速、便捷、高效、安全、大容量、低成本的互聯(lián)互通綜合交通網(wǎng)絡(luò)，加快高速公路、高鐵和軌道交通的建設(shè)和銜接，服務(wù)三地要素流動的大趨勢，這是京津冀協(xié)同發(fā)展的最大機遇。同時，生態(tài)環(huán)境的共享性和不可分割性決定了治理環(huán)境污染問題必須加強區(qū)域合作，京津冀啟動大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制，加強水資源保護和治理、清潔能源使用等領(lǐng)域的合作，為京津冀的發(fā)展提供了堅實的生態(tài)保障。

強化經(jīng)濟合作助力京津冀協(xié)同發(fā)展

京津冀協(xié)同發(fā)展已經(jīng)經(jīng)歷了7個年頭，進入“十四五”時期，三地要立足新發(fā)展階段，全面貫徹新發(fā)展理念，積極融入構(gòu)建新發(fā)展格局，全面服務(wù)于區(qū)域協(xié)同發(fā)展。一是推進公共服務(wù)一體化。加快解決勞動就業(yè)、公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保險等領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、行政區(qū)劃壁壘等問題。二是加快產(chǎn)業(yè)升級。始終堅持以實體經(jīng)濟為核心，完善產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，以核心項目支撐產(chǎn)業(yè)升級。三是建設(shè)世界級城市群。京津冀城市群的建設(shè)不僅關(guān)乎首都經(jīng)濟圈的繁榮，而且能對北方經(jīng)濟形成強大而系統(tǒng)的支撐帶，促進南北方經(jīng)濟平衡發(fā)展。四是加快生態(tài)環(huán)境治理制度設(shè)計。加快建立京津冀三地之間科學(xué)核算、公平補償、市場化運作的補償機制。

“十四五”期間乃至更長一個時期內(nèi)，加強推進區(qū)域經(jīng)濟合作，深入實施協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，應(yīng)從以下幾方面著力。

優(yōu)化區(qū)域基本公共服務(wù)功能。北京和天津中心城區(qū)的教育醫(yī)療資源比較密集，相關(guān)資源正向北京城市副中心、河北雄安新區(qū)等地有序疏解，因此，應(yīng)積極推動中心城區(qū)的養(yǎng)老機構(gòu)向外疏解。目前，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為西方發(fā)達國家的支柱產(chǎn)業(yè)和新的經(jīng)濟增長點，有專家估算，西方國家的老年人消費總額占其國家消費總額的20%以上。隨著人口老齡化進程的加快，京津冀三地養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的潛在市場空間十分廣闊，這是一個重大的市場機遇。諸如“北京人去河北養(yǎng)老”的主張是很難行得通的，而吸引北京的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投資發(fā)展河北的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，才是發(fā)展的有效路徑。

強化區(qū)域金融行業(yè)的服務(wù)功能。金融服務(wù)是推動區(qū)域經(jīng)濟合作的重要支撐，也是引領(lǐng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級、實現(xiàn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化的主要途徑。從北京的稅收結(jié)構(gòu)來看，北京金融行業(yè)的三級稅收占全市稅收的比重接近40%。金融業(yè)已經(jīng)成為北京經(jīng)濟增長的重要支柱和財政收入的重要來源。應(yīng)立足三地功能定位和實際發(fā)展情況，強化區(qū)域金融行業(yè)的服務(wù)功能，優(yōu)化金融行業(yè)在區(qū)域的空間分布，進一步提升北京的金融管理功能，實現(xiàn)北京—金融管理、天津—離岸金融、河北—普惠金融的空間布局。

加快建設(shè)城市微中心。過去“大城市病”的主要原因是城市單中心空間結(jié)構(gòu)引發(fā)的“虹吸效應(yīng)”，多中心的城市空間結(jié)構(gòu)是京津冀協(xié)同發(fā)展要遵循的發(fā)展規(guī)律。京津冀協(xié)同發(fā)展要在交通一體化的基礎(chǔ)上建設(shè)多中心或組合型城市，規(guī)劃建設(shè)中心城市周邊的微中心就顯得十分重要。要鼓勵一批企業(yè)總部將文化創(chuàng)意、醫(yī)療健康、教育科研等產(chǎn)業(yè)參與到微中心建設(shè)中，實行一個總部承擔(dān)一個微中心建設(shè)的模式，著力建設(shè)一系列帶有專業(yè)鎮(zhèn)性質(zhì)的微中心，以由點及面的次序推動北京非首都功能疏解和京津冀協(xié)同發(fā)展。

注重產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中的政策保護。京津冀協(xié)同發(fā)展目前面臨的主要問題是京津與河北的產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平差距過大，因此，京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展應(yīng)當(dāng)以縮小河北與京津的產(chǎn)業(yè)發(fā)展差距為主要目標(biāo)，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是實現(xiàn)這個目標(biāo)的重要方法。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要機遇在于能有效促進產(chǎn)業(yè)的集群化發(fā)展。北京和天津中心城區(qū)的企業(yè)向周邊轉(zhuǎn)移的過程中，形成產(chǎn)業(yè)集群、構(gòu)建新的產(chǎn)業(yè)園區(qū)是必然要求。那么，如何才能把轉(zhuǎn)移的企業(yè)做活，就顯得尤為重要。建議完善對企業(yè)轉(zhuǎn)移的政策保護，鼓勵轉(zhuǎn)移，加強服務(wù)，解決轉(zhuǎn)移中碰到的各種問題；在企業(yè)轉(zhuǎn)移中對資源供給如土地、能源、用工等提供保障，幫助企業(yè)降低生產(chǎn)成本；營造良好發(fā)展環(huán)境，在同類企業(yè)集聚在同一地域的前提下，加強企業(yè)的生產(chǎn)聯(lián)系，提升企業(yè)間的協(xié)作水平。

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（作者簡介：孫久文，中國人民大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟學(xué)院教授；張皓，中國人民大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟學(xué)院博士生）