黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》（以下簡稱規(guī)劃《建議》）提出，推動綠色發(fā)展，促進(jìn)人與自然和諧共生。特別強(qiáng)調(diào)要強(qiáng)化綠色發(fā)展的法律和政策保障。強(qiáng)化綠色發(fā)展的法律保障，具體來說就是要全面建立資源高效利用制度，健全生態(tài)保護(hù)和修復(fù)制度，嚴(yán)明生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度。

資源利用制度要追求“高效”，嚴(yán)守資源利用上線。在資源利用上線方面，不僅要考慮人類和當(dāng)代的需要，也要考慮大自然和后人的需要，把握好自然資源開發(fā)利用的度，不要突破自然資源承載能力。首先，要健全自然資源產(chǎn)權(quán)制度。“健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和法律法規(guī)”是規(guī)劃《建議》提出的明確要求。完整的自然資源產(chǎn)權(quán)制度應(yīng)當(dāng)明確產(chǎn)權(quán)歸屬、利益分配和保護(hù)責(zé)任等重大問題，整體上構(gòu)建以“權(quán)、利、責(zé)”為框架的制度體系。“有產(chǎn)者有恒心”，產(chǎn)權(quán)確權(quán)是產(chǎn)權(quán)制度的邏輯起點(diǎn)，必須推進(jìn)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記法治化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化。在確權(quán)登記后必須在利益分配中平等保護(hù)國家所有、集體所有和個人所有的自然資源產(chǎn)權(quán)權(quán)益，并且嚴(yán)格落實(shí)各方主體的保護(hù)責(zé)任。其次，要落實(shí)資源有償使用制度。產(chǎn)權(quán)所有者在利用資源的過程中往往追求經(jīng)濟(jì)效益的最大化，這雖然在一定程度上有助于實(shí)現(xiàn)資源高效利用的目標(biāo)，但這種“效益最大化”的市場行為在缺乏制度約束時往往容易“過度”，所以必須在使用制度中借助交易稅、資源稅和環(huán)境稅等工具，階段性增加資源利用的邊際成本，抑制資源的“過度”利用，實(shí)現(xiàn)自然資源承載能力范圍內(nèi)的“高效”目標(biāo)。最后，要創(chuàng)新資源可持續(xù)發(fā)展的開發(fā)利用制度。在資源高效利用制度的法治化保護(hù)過程中，要不斷推動自然資源產(chǎn)權(quán)制度和使用制度的創(chuàng)新，推進(jìn)自然資源產(chǎn)業(yè)管理和發(fā)展戰(zhàn)略的創(chuàng)新，更新自然資源開發(fā)和利用的價值理念，提升公眾對資源高效利用的認(rèn)識，在制度上兼顧人類需要和大自然需要，兼顧當(dāng)代需要和后代需要，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

生態(tài)保護(hù)和修復(fù)制度要著重“修復(fù)”，嚴(yán)守環(huán)境質(zhì)量底線。重大生態(tài)環(huán)境修復(fù)工程是大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，也是法治層面的長期系統(tǒng)性工作。第一，要完善生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任制度。當(dāng)前我國法律法規(guī)雖然略有提及環(huán)境修復(fù)，如《水土保持法》第16條規(guī)定了各級政府的修復(fù)職責(zé)，《礦產(chǎn)資源法》第32條規(guī)定了破壞者的修復(fù)責(zé)任，但這些規(guī)定比較原則，操作性不足，應(yīng)當(dāng)及時細(xì)化，增強(qiáng)制度的可行性。第二，要建立環(huán)境修復(fù)基金制度。生態(tài)保護(hù)和修復(fù)工程需要充足的資金支持，否則相關(guān)修復(fù)工作就難以落到實(shí)處。當(dāng)前我國環(huán)境修復(fù)資金主要來源于政府財政撥款、社會捐助和責(zé)任人罰金，但這種松散的資金支持模式尚不足以滿足當(dāng)前生態(tài)環(huán)境修復(fù)需要。目前僅《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》第17條規(guī)定采礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)計提礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)基金且交由企業(yè)自主使用。將來應(yīng)建立統(tǒng)一的環(huán)境修復(fù)基金制度，明確資金的具體來源、支配主體、管理審計制度等。第三，要建構(gòu)環(huán)境修復(fù)監(jiān)督制度。一方面，要探索引入多元化的監(jiān)督主體。具體包括拓寬環(huán)保公益組織和公民個人參與修復(fù)監(jiān)督的渠道；強(qiáng)化監(jiān)察委員會對有關(guān)責(zé)任主體履行修復(fù)職責(zé)的監(jiān)督力度；規(guī)范環(huán)境修復(fù)基金的審計監(jiān)督；等等。另一方面，要創(chuàng)新監(jiān)管模式和監(jiān)督手段。具體而言，在監(jiān)管模式上要規(guī)范修復(fù)工作的過程監(jiān)管與成果驗(yàn)收操作規(guī)程，要求預(yù)先設(shè)置相應(yīng)的替代方案和緊急預(yù)案等；在監(jiān)管手段上要利用大數(shù)據(jù)監(jiān)測，委托第三方評估，引入聯(lián)合信用懲戒制度等。

生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度要強(qiáng)調(diào)“嚴(yán)明”，嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線。生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度強(qiáng)調(diào)“嚴(yán)明”，體現(xiàn)了我們在生態(tài)保護(hù)上“事必有功”的決心，也是用制度管權(quán)治吏、從嚴(yán)治黨的必然要求。一是發(fā)揮責(zé)任規(guī)制功能。要充分發(fā)揮刑事處罰的懲治、威懾和教育功能，力求嚴(yán)格控制嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境犯罪；要充分發(fā)揮行政管控的專業(yè)性、靈活性和高效性，通過行政手段對一般生態(tài)環(huán)境破壞進(jìn)行監(jiān)管、處罰或補(bǔ)救；要充分發(fā)揮民事責(zé)任的補(bǔ)償、懲罰和預(yù)防作用，充分發(fā)揮民事補(bǔ)償金、懲罰賠償金和履行修復(fù)責(zé)任等機(jī)制的作用。二是拓寬責(zé)任主體制度。要將黨委政府及其相關(guān)部門都納入責(zé)任主體范圍內(nèi)，實(shí)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單制度。各級領(lǐng)導(dǎo)干部都要對生態(tài)環(huán)境保護(hù)負(fù)起主體責(zé)任，在這一重大問題上實(shí)行黨政同責(zé)，并且在責(zé)任清單中實(shí)現(xiàn)黨委決策責(zé)任和政府執(zhí)行責(zé)任的全覆蓋。三是嚴(yán)密責(zé)任追究制度。要構(gòu)建完整的生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究程序，規(guī)范追責(zé)標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)程。并在生態(tài)環(huán)保部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門、組織人事部門和公安司法機(jī)關(guān)之間建立統(tǒng)一的責(zé)任追究協(xié)作機(jī)制，務(wù)求各司其職、密切配合。四是實(shí)行責(zé)任考評制度。要把資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)納入政績考核指標(biāo)，建立科學(xué)的政府績效評估考核體系。對負(fù)有嚴(yán)重生態(tài)環(huán)境破壞責(zé)任的黨員干部要記錄在案，嚴(yán)格追責(zé)，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確的政績觀，主動承擔(dān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任。（張航）