黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二○三五年遠景目標的建議》（以下簡稱規(guī)劃《建議》）提出，推動綠色發(fā)展，促進人與自然和諧共生。特別強調要強化綠色發(fā)展的法律和政策保障。強化綠色發(fā)展的法律保障，具體來說就是要全面建立資源高效利用制度，健全生態(tài)保護和修復制度，嚴明生態(tài)環(huán)境保護責任制度。

資源利用制度要追求“高效”，嚴守資源利用上線。在資源利用上線方面，不僅要考慮人類和當代的需要，也要考慮大自然和后人的需要，把握好自然資源開發(fā)利用的度，不要突破自然資源承載能力。首先，要健全自然資源產權制度。“健全自然資源資產產權制度和法律法規(guī)”是規(guī)劃《建議》提出的明確要求。完整的自然資源產權制度應當明確產權歸屬、利益分配和保護責任等重大問題，整體上構建以“權、利、責”為框架的制度體系。“有產者有恒心”，產權確權是產權制度的邏輯起點，必須推進自然資源統(tǒng)一確權登記法治化、規(guī)范化、標準化、信息化。在確權登記后必須在利益分配中平等保護國家所有、集體所有和個人所有的自然資源產權權益，并且嚴格落實各方主體的保護責任。其次，要落實資源有償使用制度。產權所有者在利用資源的過程中往往追求經濟效益的最大化，這雖然在一定程度上有助于實現(xiàn)資源高效利用的目標，但這種“效益最大化”的市場行為在缺乏制度約束時往往容易“過度”，所以必須在使用制度中借助交易稅、資源稅和環(huán)境稅等工具，階段性增加資源利用的邊際成本，抑制資源的“過度”利用，實現(xiàn)自然資源承載能力范圍內的“高效”目標。最后，要創(chuàng)新資源可持續(xù)發(fā)展的開發(fā)利用制度。在資源高效利用制度的法治化保護過程中，要不斷推動自然資源產權制度和使用制度的創(chuàng)新，推進自然資源產業(yè)管理和發(fā)展戰(zhàn)略的創(chuàng)新，更新自然資源開發(fā)和利用的價值理念，提升公眾對資源高效利用的認識，在制度上兼顧人類需要和大自然需要，兼顧當代需要和后代需要，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

生態(tài)保護和修復制度要著重“修復”，嚴守環(huán)境質量底線。重大生態(tài)環(huán)境修復工程是大力推進生態(tài)文明建設的重要內容，也是法治層面的長期系統(tǒng)性工作。第一，要完善生態(tài)環(huán)境修復責任制度。當前我國法律法規(guī)雖然略有提及環(huán)境修復，如《水土保持法》第16條規(guī)定了各級政府的修復職責，《礦產資源法》第32條規(guī)定了破壞者的修復責任，但這些規(guī)定比較原則，操作性不足，應當及時細化，增強制度的可行性。第二，要建立環(huán)境修復基金制度。生態(tài)保護和修復工程需要充足的資金支持，否則相關修復工作就難以落到實處。當前我國環(huán)境修復資金主要來源于政府財政撥款、社會捐助和責任人罰金，但這種松散的資金支持模式尚不足以滿足當前生態(tài)環(huán)境修復需要。目前僅《礦山地質環(huán)境保護規(guī)定》第17條規(guī)定采礦權人應當計提礦山地質環(huán)境治理恢復基金且交由企業(yè)自主使用。將來應建立統(tǒng)一的環(huán)境修復基金制度，明確資金的具體來源、支配主體、管理審計制度等。第三，要建構環(huán)境修復監(jiān)督制度。一方面，要探索引入多元化的監(jiān)督主體。具體包括拓寬環(huán)保公益組織和公民個人參與修復監(jiān)督的渠道；強化監(jiān)察委員會對有關責任主體履行修復職責的監(jiān)督力度；規(guī)范環(huán)境修復基金的審計監(jiān)督；等等。另一方面，要創(chuàng)新監(jiān)管模式和監(jiān)督手段。具體而言，在監(jiān)管模式上要規(guī)范修復工作的過程監(jiān)管與成果驗收操作規(guī)程，要求預先設置相應的替代方案和緊急預案等；在監(jiān)管手段上要利用大數(shù)據(jù)監(jiān)測，委托第三方評估，引入聯(lián)合信用懲戒制度等。

生態(tài)環(huán)境保護責任制度要強調“嚴明”，嚴守生態(tài)保護紅線。生態(tài)環(huán)境保護責任制度強調“嚴明”，體現(xiàn)了我們在生態(tài)保護上“事必有功”的決心，也是用制度管權治吏、從嚴治黨的必然要求。一是發(fā)揮責任規(guī)制功能。要充分發(fā)揮刑事處罰的懲治、威懾和教育功能，力求嚴格控制嚴重的生態(tài)環(huán)境犯罪；要充分發(fā)揮行政管控的專業(yè)性、靈活性和高效性，通過行政手段對一般生態(tài)環(huán)境破壞進行監(jiān)管、處罰或補救；要充分發(fā)揮民事責任的補償、懲罰和預防作用，充分發(fā)揮民事補償金、懲罰賠償金和履行修復責任等機制的作用。二是拓寬責任主體制度。要將黨委政府及其相關部門都納入責任主體范圍內，實行生態(tài)環(huán)境保護責任清單制度。各級領導干部都要對生態(tài)環(huán)境保護負起主體責任，在這一重大問題上實行黨政同責，并且在責任清單中實現(xiàn)黨委決策責任和政府執(zhí)行責任的全覆蓋。三是嚴密責任追究制度。要構建完整的生態(tài)環(huán)境保護責任追究程序，規(guī)范追責標準和操作規(guī)程。并在生態(tài)環(huán)保部門、紀檢監(jiān)察部門、組織人事部門和公安司法機關之間建立統(tǒng)一的責任追究協(xié)作機制，務求各司其職、密切配合。四是實行責任考評制度。要把資源節(jié)約、環(huán)境保護納入政績考核指標，建立科學的政府績效評估考核體系。對負有嚴重生態(tài)環(huán)境破壞責任的黨員干部要記錄在案，嚴格追責，促進領導干部樹立正確的政績觀，主動承擔生態(tài)環(huán)境保護責任。（張航）