在十九大以來的脫貧攻堅實踐中，黨和國家通過多種途徑和方式，致力于有效滿足貧困人口對美好生活的需要，取得了歷史性成就。剖析我國脫貧攻堅戰(zhàn)略的理論機(jī)理和取得的重要經(jīng)驗，將為人類減貧史提供重要參考。

脫貧攻堅的理論機(jī)理

“貧困”是一個相對概念，描述需求未被滿足的狀態(tài)，反之，當(dāng)需求被滿足，就擺脫了貧困狀態(tài)。而廣義上的財富正是一種需求滿足機(jī)制，需求只有通過財富予以保障才能夠滿足。如果財富與需求的均衡被打破，通常出現(xiàn)兩種狀態(tài)，一種是需求得到滿足，同時，財富仍有余量，就會進(jìn)入新的需求層次；另一種是財富存量不能滿足需求，如果這種需求又屬于最低層次，就意味著進(jìn)入了貧困狀態(tài)，需要進(jìn)行干預(yù)，以確保生存權(quán)得到維護(hù)。通常，實現(xiàn)財富與需求均衡的途徑包括降低需求或者增加財富，由于最低需求已經(jīng)無法再降低，財富不足的干預(yù)路徑唯有增加財富總量。

通常，財富總量的增加，與勞動、資本、土地等基本生產(chǎn)要素密切相關(guān)，也取決于生產(chǎn)要素發(fā)揮作用的客觀基礎(chǔ)，同時，還需要依托于財富創(chuàng)造的生產(chǎn)實踐活動。以上三個條件相互依存，任何一個條件不滿足，都會導(dǎo)致財富不足，進(jìn)而使得財富與需求失衡。如果一種生產(chǎn)要素稀缺或者多種生產(chǎn)要素共同稀缺，會導(dǎo)致財富生產(chǎn)過程所必需的投入不足，也就無法獲得所需的財富；如果公共設(shè)施等必備基礎(chǔ)有限，生產(chǎn)要素轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力的成本將顯著增加，導(dǎo)致投入產(chǎn)出比過低；如果生產(chǎn)要素轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力的生產(chǎn)實踐活動有限，如產(chǎn)業(yè)落后等，生產(chǎn)要素就無法充分進(jìn)入生產(chǎn)過程，財富也就無法形成。因此，全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，需要超越貧困表象、深入分析財富不足的原因，進(jìn)而精準(zhǔn)施策。這正是我國全面實施脫貧攻堅戰(zhàn)略的機(jī)理。

脫貧攻堅的重要經(jīng)驗：貧困精準(zhǔn)治理

在我國脫貧攻堅實踐過程中，對貧困地區(qū)的生產(chǎn)要素、生產(chǎn)基礎(chǔ)、生產(chǎn)實踐活動等財富形成要件進(jìn)行了全面分析，對貧困對象財富嚴(yán)重不足、處于深度貧困狀態(tài)的原因做出了科學(xué)判斷，并實施精準(zhǔn)扶貧策略，取得了寶貴經(jīng)驗。

一是判斷勞動力等生產(chǎn)要素是否充分。我國實施精準(zhǔn)扶貧政策的基本依據(jù)之一是貧困人口有無勞動能力，具有勞動能力的勞動者是基本的生產(chǎn)要素。針對有勞動能力的貧困人口，通過引導(dǎo)勞務(wù)輸出，為貧困人口“勞動”生產(chǎn)要素轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力提供機(jī)會，使具有勞動能力的貧困人口通過就業(yè)獲得收入，緩解貧困。針對無勞動能力、無法依靠產(chǎn)業(yè)扶持和就業(yè)幫助脫貧的貧困人口，通過生活救助和醫(yī)療救助等政策，確保生存需求得到有效滿足，同時保證其參與社會保障，降低脆弱性風(fēng)險。通過實施教育扶貧工程，對貧困地區(qū)人力資本稀缺困境進(jìn)行干預(yù)，增加貧困地區(qū)人力資本存量，提高貧困人口知識水平和技能水平，實現(xiàn)可持續(xù)脫貧。

二是判斷是否具備生產(chǎn)要素創(chuàng)造財富的客觀基礎(chǔ)。勞動者創(chuàng)造財富，需要建立在生產(chǎn)資料、信息、基礎(chǔ)設(shè)施等客觀基礎(chǔ)上。我國通過增加公共投資，對貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施不足進(jìn)行干預(yù)。一方面，增加交通、水利、電力等基礎(chǔ)設(shè)施存量，既能拉動就業(yè)，還能優(yōu)化貧困地區(qū)投資環(huán)境，為財富創(chuàng)造提供有利條件；另一方面，加大寬帶等配套設(shè)施建設(shè)，支持貧困地區(qū)充分利用互聯(lián)網(wǎng)脫貧，為貧困人口拓展商品銷售渠道、建設(shè)物流配送體系，降低其交易成本，增加財富總量。此外，還針對居住在生存條件惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱、自然災(zāi)害頻發(fā)等地區(qū)的貧困人口，實施易地搬遷，同時制定扶持政策，使有勞動能力的貧困人口實現(xiàn)勞動力與生產(chǎn)資料的結(jié)合。

三是判斷生產(chǎn)要素轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力的基礎(chǔ)和條件是否具備。產(chǎn)業(yè)發(fā)展是生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化的現(xiàn)實基礎(chǔ)，使有勞動能力的貧困人口利用生產(chǎn)資料進(jìn)行生產(chǎn)實踐活動，從而實現(xiàn)脫貧目標(biāo)。針對產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱但具備一定資源的貧困地區(qū)，我國通過科學(xué)規(guī)劃和政策引導(dǎo)，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，使貧困地區(qū)的特色資源能夠參與市場活動，形成產(chǎn)業(yè)價值鏈，帶動就業(yè)，在創(chuàng)造社會財富的同時，使貧困人口也獲得私人財富。此外，還充分運(yùn)用金融工具，為貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和創(chuàng)業(yè)提供支持，并充分發(fā)揮保險對于貧困地區(qū)發(fā)展風(fēng)險的分擔(dān)作用。

全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)需要更加完善的制度體系

全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，還需要更加可持續(xù)的制度保障，以確保生產(chǎn)要素能夠持續(xù)創(chuàng)造財富，并將財富擁有狀態(tài)固定在“適度”狀態(tài)，即“脫貧”，從而使財富與需求之間的關(guān)系由失衡、短期均衡走向長期均衡。

可持續(xù)的脫貧攻堅制度體系應(yīng)該實現(xiàn)三個目標(biāo)：

一是以制度激發(fā)生產(chǎn)要素活力。完善中央財政與省級財政長期支持的貧困地區(qū)人才定向培養(yǎng)與激勵制度、貧困人口勞動權(quán)益與社會保障制度，激勵貧困地區(qū)人口充分參與就業(yè)和創(chuàng)業(yè)。在生態(tài)保護(hù)與耕地紅線的準(zhǔn)則下，結(jié)合貧困地區(qū)氣候、土壤、地形地勢等條件，激勵貧困地區(qū)挖掘比較優(yōu)勢，統(tǒng)籌規(guī)劃、種植優(yōu)勢作物，并出臺農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度，使土地要素收益最大化，從而增加貧困地區(qū)和貧困人口財富總量。

二是以制度促進(jìn)城鄉(xiāng)和區(qū)域一體化進(jìn)程。各類資源嚴(yán)重稀缺，導(dǎo)致財富生產(chǎn)的投入有限、動力不足，是貧困地區(qū)面臨的基本困境。應(yīng)進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)、區(qū)域一體化的制度建設(shè)，促進(jìn)生活性公共基礎(chǔ)設(shè)施、生產(chǎn)性公共基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老設(shè)施、應(yīng)急治理等公共資源的均等化配置；以頂層設(shè)計等制度途徑引導(dǎo)市場資源形成長期穩(wěn)定收益預(yù)期，激勵社會資本參與貧困地區(qū)投資建設(shè)；鼓勵社會資源以具體項目等形式，為貧困地區(qū)特定人群、特定領(lǐng)域等提供專項支援。

三是以制度保障持續(xù)穩(wěn)固脫貧。一方面，制定并實施貧困地區(qū)教育發(fā)展規(guī)劃。改善貧困地區(qū)校舍硬件設(shè)施，加大網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和智能設(shè)備支持，推動優(yōu)勢教育資源通過網(wǎng)絡(luò)和智能設(shè)備向貧困地區(qū)普及，鼓勵各類教育機(jī)構(gòu)向貧困地區(qū)共享中小學(xué)教學(xué)與輔導(dǎo)課程資源，阻斷貧困代際傳遞。另一方面，繼續(xù)實施生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度。加大貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境治理的財政投入，并以底線思維堅守貧困地區(qū)生態(tài)保護(hù)紅線，不以損害環(huán)境為代價發(fā)展經(jīng)濟(jì)，從而降低貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱性、增加環(huán)境韌性，實現(xiàn)可持續(xù)脫貧。

四是以制度維護(hù)特殊群體基本權(quán)益。加大貧困地區(qū)社會福利設(shè)施建設(shè)，集中供養(yǎng)貧困老年人、兒童等。實施貧困人口輔助器具專項支持計劃，以購買或者租賃等方式，為失能老年人和殘疾人的基本生活提供便利性支持。

（作者單位：中共陜西省委黨校<陜西行政學(xué)院>，國家衛(wèi)生健康委衛(wèi)生發(fā)展研究中心）