貧困問(wèn)題一直是困擾人類社會(huì)發(fā)展的重大問(wèn)題，聯(lián)合國(guó)已將其列為社會(huì)發(fā)展問(wèn)題的三大主題（貧困、污染、人口）之首。然而，時(shí)至今日，無(wú)論是發(fā)展中國(guó)家還是發(fā)達(dá)國(guó)家，都沒(méi)能徹底地解決這一問(wèn)題。改革開放以來(lái)，在經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和政府反貧困政策的作用下，中國(guó)的反貧困實(shí)踐取得了顯著成效，農(nóng)村貧困發(fā)生率從1978年的97.5%下降到2018年的1.7%，農(nóng)村貧困人口從1978年的7.7億人下降到2018年的1660萬(wàn)人。

現(xiàn)階段我國(guó)扶貧攻堅(jiān)面臨的新挑戰(zhàn)

首先，扶貧資金邊際收益遞減，扶貧政策效果逐漸弱化。當(dāng)前，我國(guó)扶貧事業(yè)取得了舉世矚目的成就，貧困人口數(shù)量大幅度減少。但是近年來(lái)，我國(guó)減貧速度開始下降，扶貧資金邊際收益逐漸遞減。以2010年的貧困線為標(biāo)準(zhǔn)，2011年中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金比2010年增長(zhǎng)22%，2011年貧困人口相對(duì)2010年減少4328萬(wàn)人，每?jī)|元資金減少貧困人數(shù)約為87.77萬(wàn)人；2017年中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金比2016年增長(zhǎng)28%，2017年貧困人口相對(duì)于2016年減少1289萬(wàn)人，每?jī)|元資金減少貧困人數(shù)約為6.75萬(wàn)人。由此可見，每新增1億元中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金對(duì)應(yīng)的減貧人數(shù)顯著下降，扶貧資金的大幅增長(zhǎng)并沒(méi)有帶來(lái)脫貧人數(shù)的同比例增長(zhǎng)。這可能是因?yàn)榻?jīng)過(guò)多年的扶貧工作，具備自我發(fā)展能力的貧困人口已經(jīng)逐步脫離貧困。

其次，致貧原因復(fù)雜化，多維貧困成為新的表現(xiàn)形式。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，致貧原因變得復(fù)雜化，貧困性質(zhì)呈現(xiàn)多元化，傳統(tǒng)單一收入指標(biāo)的扶貧模式受到挑戰(zhàn)。相較于收入貧困，多維貧困更能準(zhǔn)確描述貧困的本質(zhì)，即貧困不僅僅是收入的不足，更是一系列可行性能力被剝奪的表現(xiàn)。比如，2010年，聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署首次提出了“人類多維貧困指數(shù)”，并開始據(jù)此對(duì)各國(guó)進(jìn)行測(cè)算。該指數(shù)包括教育、健康、生活水平三個(gè)維度的10個(gè)指標(biāo)，把貧困的測(cè)算從收入貧困擴(kuò)展到能力貧困?？傊仑氁蛩叵嗷ソ豢棥⒒橐蚬?，使得減貧任務(wù)更加復(fù)雜化，對(duì)實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)提出了新挑戰(zhàn)。

再次，特殊貧困群體成為扶貧攻堅(jiān)的重點(diǎn)和難點(diǎn)。中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，不斷調(diào)整并實(shí)施適合國(guó)情的扶貧戰(zhàn)略，使得貧困人口數(shù)量持續(xù)下降。隨著脫貧攻堅(jiān)的深入推進(jìn)，一些特殊貧困人口由于自身?xiàng)l件的限制，無(wú)法依靠產(chǎn)業(yè)就業(yè)幫扶脫貧，需要國(guó)家給予相應(yīng)的支持和幫助。這些特殊貧困人口主要是殘疾人、孤寡老人、長(zhǎng)期患病者等老弱病殘群體，以及兒童、婦女、農(nóng)民工等弱勢(shì)群體和文化水平低并缺乏勞動(dòng)技能的困難群眾。這些特殊貧困人口能否如期脫貧、實(shí)現(xiàn)小康，關(guān)系到我國(guó)脫貧攻堅(jiān)事業(yè)的成敗。

最后，貧困家庭人口呈現(xiàn)動(dòng)態(tài)變化的趨勢(shì)。經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)為緩解貧困提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，但是貧困人口具有較大的脆弱性，容易出現(xiàn)返貧問(wèn)題?？尚行阅芰](méi)有得到鞏固、家庭經(jīng)濟(jì)缺乏韌性以及外在風(fēng)險(xiǎn)沖擊的存在，使得貧困人口的返貧壓力上升。貧困家庭人口的動(dòng)態(tài)變化，使得政府需要關(guān)注并有效應(yīng)對(duì)低收入人群的返貧風(fēng)險(xiǎn)，增加了新時(shí)代扶貧開發(fā)工作的艱巨性和復(fù)雜性。

結(jié)合實(shí)際情況制定多維貧困標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)貧困人口可持續(xù)發(fā)展能力

我國(guó)是發(fā)展中的社會(huì)主義國(guó)家，消除貧困和實(shí)現(xiàn)共同富裕是黨和國(guó)家高度關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。隨著經(jīng)濟(jì)水平的不斷提升、社會(huì)發(fā)展的逐漸成熟，我國(guó)減貧的重點(diǎn)已經(jīng)轉(zhuǎn)向相對(duì)貧困。因此，應(yīng)結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況制定多維貧困標(biāo)準(zhǔn)，從而保證貧困人口具備可持續(xù)發(fā)展能力。

以區(qū)域扶貧政策解決深度貧困人口的條件性制約。當(dāng)前我國(guó)扶貧攻堅(jiān)已經(jīng)進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期，要聚焦深度貧困地區(qū)和特殊貧困人口，貫徹精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧的基本方略，確保全面小康社會(huì)的建成。深度貧困地區(qū)通常是資源環(huán)境惡劣、交通通信不便、基礎(chǔ)設(shè)施簡(jiǎn)陋、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展緩慢的地區(qū)，其貧困屬于條件制約性貧困，短期內(nèi)很難通過(guò)常規(guī)性手段解決。因此，今后以及相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，深度貧困地區(qū)要以減貧為中心，實(shí)行綜合性治理措施，逐步解決基礎(chǔ)設(shè)施落后、公共服務(wù)不均等以及生態(tài)環(huán)境惡劣等問(wèn)題。要堅(jiān)持短期保障和長(zhǎng)期幫扶相結(jié)合，短期內(nèi)重點(diǎn)解決貧困人口“兩不愁三保障”問(wèn)題，提高貧困人口的基本生活質(zhì)量，長(zhǎng)期則需要增加貧困地區(qū)的生產(chǎn)能力和就業(yè)能力，更多地通過(guò)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和穩(wěn)定就業(yè)來(lái)促使貧困人口脫貧。

以開發(fā)式扶貧政策解決一般貧困人口的能力性制約。科學(xué)合理的開發(fā)式扶貧政策是對(duì)有勞動(dòng)能力和有勞動(dòng)意愿的家庭實(shí)行精準(zhǔn)幫扶，通過(guò)參與產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)和市場(chǎng)就業(yè)，增強(qiáng)貧困人口自我創(chuàng)造財(cái)富的能力。據(jù)此，在精準(zhǔn)扶貧政策的指引下，解決發(fā)展性貧困問(wèn)題，應(yīng)通過(guò)技能培訓(xùn)和健康扶持提高貧困人口的人力資本水平，利用產(chǎn)業(yè)政策和金融支持促使貧困戶參與社會(huì)化生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)脫貧，阻斷貧困代際傳遞。同時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步保障和改善民生，完善社會(huì)機(jī)會(huì)公平的制度安排，促使政策體系從“輸血型”向“造血型”轉(zhuǎn)變，構(gòu)建教育和醫(yī)療財(cái)政資金的長(zhǎng)效增長(zhǎng)機(jī)制，切實(shí)落實(shí)提高貧困地區(qū)人力資本的政策措施，多方面提升貧困人口的可行能力。只有這樣，才能提高扶貧質(zhì)量，使脫貧攻堅(jiān)取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

以保障性扶貧措施解決特殊貧困人口的生存性制約。特殊貧困人口的顯著特征是勞動(dòng)能力低下或者不具備勞動(dòng)能力，因此，區(qū)域扶貧政策和開發(fā)式扶貧政策的效果均不理想。在此情況下，應(yīng)采取更有針對(duì)性的、系統(tǒng)的保障性措施，將社會(huì)保障制度建設(shè)與相關(guān)扶貧開發(fā)政策有機(jī)結(jié)合，直接幫助弱勢(shì)低收入群體。社會(huì)保障兜底政策的目的是通過(guò)為貧困群體提供直接的幫扶，從制度上打破貧困的惡性循環(huán)，并建立預(yù)防貧困的長(zhǎng)效機(jī)制。在社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域，為了避免因年老、疾病、工傷、失業(yè)等而陷入貧困，可以將貧困人口納入社會(huì)保險(xiǎn)制度體系，從源頭上防止貧困產(chǎn)生。同時(shí)，可以有針對(duì)性地進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，減輕弱勢(shì)群體的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)。比如，在貧困人口參加社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目時(shí)，各級(jí)政府可以為其代繳部分或全部最低標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用。此外，應(yīng)構(gòu)筑制度防線，引導(dǎo)貧困人口形成參保意識(shí)，強(qiáng)化“多繳多收益、長(zhǎng)繳長(zhǎng)收益”的社會(huì)保險(xiǎn)激勵(lì)約束機(jī)制。在社會(huì)救助領(lǐng)域，應(yīng)進(jìn)一步健全農(nóng)村低保兜底的制度安排，有效銜接農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)的具體任務(wù)。同時(shí)，應(yīng)不斷細(xì)化一般貧困群體和特殊貧困群體的相關(guān)社會(huì)救助及生活補(bǔ)貼措施，筑牢社會(huì)救助這道最后的防線。

以鼓勵(lì)社會(huì)力量參與解決我國(guó)扶貧政策的創(chuàng)新性制約。隨著我國(guó)扶貧事業(yè)不斷取得新成就，社會(huì)組織的作用也越來(lái)越凸顯。從實(shí)施大規(guī)模專項(xiàng)扶貧以來(lái)，以扶貧為目標(biāo)的各種社會(huì)組織得到了迅速發(fā)展，形成了全國(guó)性與基層組織、綜合扶貧與專業(yè)組織相互配合的格局，積極推動(dòng)我國(guó)反貧困事業(yè)發(fā)展。目前，我國(guó)各類社會(huì)組織已超過(guò)70萬(wàn)個(gè)，既有全國(guó)綜合性的扶貧組織，也有依托專業(yè)背景建立的扶貧組織。這些組織通過(guò)資源投放、經(jīng)驗(yàn)分享、政策倡導(dǎo)等不同形式參與扶貧開發(fā)。我國(guó)區(qū)域發(fā)展差異較大，貧困的多維性以及致貧原因的復(fù)雜性，決定了扶貧開發(fā)事業(yè)需要全社會(huì)共同參與、多主體合作推進(jìn)。因此，應(yīng)動(dòng)員全社會(huì)資源和力量投入扶貧開發(fā)，政府應(yīng)逐步從直接供給轉(zhuǎn)為向社會(huì)組織購(gòu)買扶貧服務(wù)，推動(dòng)社會(huì)組織資源供給和扶貧開發(fā)需求的有效對(duì)接，充分釋放社會(huì)領(lǐng)域的扶貧潛能。

（作者：李曉嘉 對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo)）