“建設(shè)國際一流和諧宜居之都的重要本底”“首都功能不可或缺的重要承載地”“首都的大氧吧和后花園”……本市對生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的幾句“定位”，勾勒出其在北京城市規(guī)劃建設(shè)發(fā)展中的重要地位。

自3月以來，市政協(xié)與市委統(tǒng)戰(zhàn)部聯(lián)合各民主黨派市委、市工商聯(lián)、無黨派人士和政協(xié)委員組成調(diào)研組，圍繞“加強生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)建設(shè)，推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，率先實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”主題進行深入調(diào)研。在7月16日的議政會上，16位民主黨派、工商聯(lián)和無黨派人士代表及專家發(fā)言，聚焦用地制度改革、完善生態(tài)補償機制、科學(xué)布局產(chǎn)業(yè)、補齊基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)短板等痛點、難點問題，深入建言資政。

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保護

豐富的山水資源是生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)發(fā)展的最大優(yōu)勢。只有守住了好山好水好生態(tài)，才能建設(shè)綠色發(fā)展的“聚寶盆”。

■精準(zhǔn)提升森林質(zhì)量

“生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)作為首都重要的生態(tài)屏障和水源地，森林質(zhì)量的好壞直接關(guān)系首都生態(tài)安全。”市園林綠化局高級工程師王翔宇發(fā)言說，2000年以來，本市森林面積有了大幅度提升，森林覆蓋率已達到44%，但森林質(zhì)量并不理想，單位面積森林蓄積量僅為23立方米/公頃，是全國平均水平（94.8立方米/公頃）的24%，世界平均水平（131立方米/公頃）的17.6%。

在他看來，問題的主要原因是：市級支持力度不夠，造林標(biāo)準(zhǔn)偏低；受采伐限額限制，一些過熟林、低質(zhì)低產(chǎn)林不能及時采伐，影響森林質(zhì)量；缺乏系統(tǒng)概念，造林營林質(zhì)量偏低。

王翔宇建議，加大政策支持力度，推進實施退耕還林后續(xù)政策，提升退耕農(nóng)戶管護積極性。全面提高造林質(zhì)量，在新一輪百萬畝造林綠化工程中，以鄉(xiāng)土植物為主，構(gòu)建“復(fù)層、異齡、混交、多功能”的近自然地帶性植物群落，形成穩(wěn)定的森林生態(tài)系統(tǒng)。完善森林分類經(jīng)營制度，充分使用更新采伐和撫育采伐指標(biāo)，建立以森林經(jīng)營方案為基礎(chǔ)的森林采伐限額管理體系，在不突破采伐限額管理底線的基礎(chǔ)上，對需要更新和撫育采伐的林木抓緊組織開展科學(xué)經(jīng)營。

■完善生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)劃定方法

市政協(xié)委員、北京林業(yè)大學(xué)教授李俊清認為，當(dāng)前生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)劃定方法不夠完善，影響了生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的保護發(fā)展。

他解釋說，目前生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)主要以行政區(qū)來劃定，這種劃分對于各區(qū)管理十分有利，但不利于整體保護與產(chǎn)業(yè)發(fā)展，可能因各區(qū)財力不一、認識水平不同，造成分散化、碎片化、低效化的保護與建設(shè)。

“在現(xiàn)行以行政區(qū)劃分的基礎(chǔ)上，從理順各區(qū)生態(tài)關(guān)系和利益關(guān)系、破解生態(tài)保護補償整體性與管轄權(quán)分割的矛盾出發(fā)，應(yīng)進一步按照自然環(huán)境屬性劃分生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)域范圍。”李俊清建議，按空間分布制定生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)域的保護強度、建設(shè)強度、產(chǎn)業(yè)形態(tài)、產(chǎn)業(yè)目錄及產(chǎn)業(yè)規(guī)模，形成誰受益誰補償、誰損害誰賠償?shù)睦嬲{(diào)解機制，以減少分散化、碎片化、低效化的保護與建設(shè)。

他舉例說，比如最高級別生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)居民實施生態(tài)搬遷，建立起一個進行“綠色”生產(chǎn)的大車間，只“生產(chǎn)”清潔水源、清新空氣等生態(tài)產(chǎn)品，然后組建專業(yè)隊伍，嚴格保護；最低級別的生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)，要允許人民從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，開發(fā)生態(tài)旅游、休閑度假等生態(tài)產(chǎn)業(yè)，同時按照不同級別采取不同的生態(tài)補償方案。

2

基建

城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡首先體現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)上的差距。聯(lián)合調(diào)研組調(diào)研發(fā)現(xiàn)，生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)生產(chǎn)生活服務(wù)基礎(chǔ)條件不足，包括安全飲水設(shè)施、垃圾和污水處理設(shè)施、防災(zāi)減災(zāi)設(shè)施等都需要提升，養(yǎng)老、醫(yī)療、衛(wèi)生保障水平偏低，衛(wèi)生機構(gòu)床位數(shù)僅占全市總數(shù)的22.5%。另一方面，生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)之間，以及與中心城區(qū)連通路網(wǎng)密度不夠、通達效率不高，與重大功能布局相匹配的水電氣熱及信息等重大基礎(chǔ)設(shè)施需要跟進，旅游服務(wù)設(shè)施也相對不足，制約了產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

■補齊基礎(chǔ)設(shè)施

和公共服務(wù)短板

市政協(xié)委員、中國農(nóng)業(yè)大學(xué)土地科學(xué)與技術(shù)學(xué)院院長李保國建議，在確定生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)各鎮(zhèn)村特色發(fā)展定位基礎(chǔ)上，科學(xué)合理進行基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的空間配置。

他說，一方面要科學(xué)評估資源環(huán)境承載力，以資源高效利用和零排放為目標(biāo)，因地制宜重點推進每個村鎮(zhèn)生活污水集中處理和生活垃圾分類處理設(shè)施集中與分布式統(tǒng)籌建設(shè)，做到與當(dāng)?shù)厣絽^(qū)自然與人文要素相協(xié)調(diào)。另一方面要完善生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)內(nèi)國家公園和自然保護區(qū)的設(shè)施建設(shè)，重點建設(shè)生態(tài)步道、綠色住宅、綠色出行等基礎(chǔ)設(shè)施。推進文教功能設(shè)施建設(shè)，形成以生態(tài)保護為目標(biāo)的科教基地。同時還要完善災(zāi)害（地質(zhì)、洪澇、火等）防控設(shè)施，災(zāi)害避難場所和災(zāi)害重建設(shè)施的建設(shè)。

“在補齊短板同時，要注重以城鄉(xiāng)融合方式推進新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。”李保國建議，通過對口協(xié)作，優(yōu)先引進并建設(shè)5G、大數(shù)據(jù)中心、人工智能等新型基礎(chǔ)設(shè)施，加快完善相應(yīng)的配套基礎(chǔ)設(shè)施，增強承接能力。

■吸引社會資本參與

“社會資本投資是鞏固農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)、實施鄉(xiāng)村振興的重要力量。”市政協(xié)委員、市工商聯(lián)副主席李玉立建議，細化出臺社會資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展目錄，明確發(fā)展產(chǎn)業(yè)的清單和限制清單，在政策上進一步明晰產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向、產(chǎn)業(yè)類型，為社會資本進入提供政策、法律和信息服務(wù)。

他說，要因地制宜確定投融資方式，注重發(fā)揮財政資金引導(dǎo)和帶動功能，鼓勵社會資本與政府合作，不斷增強社會資本投資生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)建設(shè)的信心和積極性。建議通過設(shè)立鄉(xiāng)村振興基金等投融資模式，建立緊密合作、多方共贏的投融資機制，發(fā)揮國企資金雄厚、民企經(jīng)營靈活、地方政府的協(xié)調(diào)服務(wù)等優(yōu)勢，加上當(dāng)?shù)剞r(nóng)民入股和成為企業(yè)員工，各方參與、形成合力，促進要素集聚、產(chǎn)業(yè)集中、企業(yè)集群，共享生態(tài)產(chǎn)品的紅利。

3

生態(tài)補償

生態(tài)補償機制，是根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值、生態(tài)保護成本、發(fā)展機遇成本，調(diào)整生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)相關(guān)各方之間利益關(guān)系的環(huán)境經(jīng)濟政策。

聯(lián)合調(diào)研組調(diào)研發(fā)現(xiàn)，本市生態(tài)補償范圍需要進一步拓寬。目前國家級、市級自然保護區(qū)及林地有生態(tài)補償，而水源保護區(qū)、濕地保護區(qū)、區(qū)級自然保護區(qū)等同樣能發(fā)揮涵養(yǎng)生態(tài)作用的區(qū)域，卻享受不到生態(tài)補償紅利。同時，包括護林員崗位補貼、農(nóng)民享受到的公益林補償金等在內(nèi)的補償政策標(biāo)準(zhǔn)也有待提高。

■建立多元化補償機制

農(nóng)工黨市委生態(tài)環(huán)境工作委員會副主任、中國農(nóng)業(yè)大學(xué)教授芮玉奎建議，完善生態(tài)多元化補償機制，體現(xiàn)受益者補償、付出者受償、污染者賠償?shù)纳鷳B(tài)補償理念。

多元化一方面體現(xiàn)在拓寬路徑，實現(xiàn)補償資金多元化籌集。他建議，完善和加強資源消耗稅費的征收使用管理辦法，加大生態(tài)補償?shù)谋戎?，積極探索建立水權(quán)交易制度、碳匯交易市場。同時創(chuàng)建生態(tài)“銀行”籌集補償資金，實現(xiàn)資源變資產(chǎn)變資本。

另一方面要服務(wù)補償客體多元需求。芮玉奎說，補償主要包含生產(chǎn)性補償、建設(shè)性補償、就業(yè)性補償和效益性補償?shù)?。比如對生態(tài)林的補償，除進行普惠制補償外，應(yīng)更多采取定向補償方式，增加生態(tài)性補償和建設(shè)性補償，支持山區(qū)農(nóng)民組織起來發(fā)展適宜產(chǎn)業(yè)。

他還建議擴大補償范圍，將生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)基本農(nóng)田、耕地、濕地、經(jīng)濟林等同樣體現(xiàn)生態(tài)服務(wù)價值的生態(tài)資源列入生態(tài)補償范圍。對庫區(qū)及一類水源保護地等嚴重制約產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收的集中片區(qū)，應(yīng)單獨制定傾斜政策，給予支持。

■實現(xiàn)補償由“輸血”到“造血”

“生態(tài)補償仍停留在‘輸血’階段， 尚未形成‘造血’機制。”市政協(xié)委員、民建市委常務(wù)副主委任學(xué)良認為，生態(tài)補償不僅是對農(nóng)民的收入補助，而且應(yīng)形成提升職業(yè)農(nóng)民素質(zhì)、激勵發(fā)展適宜產(chǎn)業(yè)、促進鄉(xiāng)村振興的有效制度。

他解釋說，生態(tài)補償應(yīng)促進生態(tài)保護職業(yè)素質(zhì)的普遍提升，逐步緩解生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)經(jīng)濟社會文化發(fā)展相對落后的問題。生態(tài)補償制度的效應(yīng)應(yīng)向產(chǎn)業(yè)發(fā)展傾斜，從制度上激勵發(fā)展活力，在落實總規(guī)的前提下，放活經(jīng)濟的池水，調(diào)動鄉(xiāng)村集體和農(nóng)民的積極性。

任學(xué)良建議，樹立“綠富同興”的生態(tài)補償目標(biāo)，由原來以脫低為主要目標(biāo)的生態(tài)補償，向以鄉(xiāng)村振興為主要目標(biāo)的生態(tài)補償轉(zhuǎn)變。制定農(nóng)村產(chǎn)業(yè)長期發(fā)展規(guī)劃，第一階段是“以補養(yǎng)業(yè)”，通過生態(tài)補償來發(fā)現(xiàn)和培育適宜發(fā)展的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)；第二階段是“以業(yè)代補”，通過農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)育逐步替代一部分生態(tài)補償支出；第三階段是“以業(yè)為主”，從以補為主逐漸過渡到以綠色產(chǎn)業(yè)為支撐、以“綠”養(yǎng)“綠”的良性循環(huán)。

4

產(chǎn)業(yè)

“受功能定位影響，生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)產(chǎn)業(yè)有更為嚴格的準(zhǔn)入條件，自身缺乏‘造血’功能，符合功能定位的產(chǎn)業(yè)支撐不足，老齡化、空心化社會問題突出。”聯(lián)合調(diào)研組引用市經(jīng)信局統(tǒng)計數(shù)字顯示，2019年全市鎮(zhèn)村企業(yè)累計完成營業(yè)收入3810.4億元，同比下降14.9%。生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)發(fā)展鄉(xiāng)村民宿、森林康養(yǎng)、休閑農(nóng)業(yè)、田園綜合體等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)雖然受到鼓勵，但面臨供地、安全監(jiān)管、污染防治等諸多因素制約，近年來總體出現(xiàn)下滑。

■激活林下經(jīng)濟

“全市現(xiàn)有林木1700余萬畝，林下經(jīng)濟僅有17萬畝，僅占林業(yè)總面積的1%。”全國政協(xié)委員、民建市委副主委安庭說，林下經(jīng)濟發(fā)展的空間巨大、前景廣闊。

針對當(dāng)前林下經(jīng)濟發(fā)展存在的政策措施不夠精準(zhǔn)、配套設(shè)施缺乏、對林業(yè)管護補貼方式和補貼功能單一等問題，他建議，盡快出臺林下經(jīng)濟具體指導(dǎo)意見，著力解決“種什么、養(yǎng)什么、游什么”的問題，著眼于盤活林下資源，使其轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，給予企業(yè)和農(nóng)民“定心丸”。

好的業(yè)態(tài)需要好的基礎(chǔ)設(shè)施保障。安庭說，應(yīng)將林下經(jīng)濟的基礎(chǔ)設(shè)施納入規(guī)劃量化指標(biāo)，政府在產(chǎn)業(yè)用地、管理用房、旅游客棧、水電等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面給予支持。同時要注意，發(fā)展林下經(jīng)濟，不能忘了防污、控污、治污，要注意提升農(nóng)業(yè)自凈能力，保持清潔生產(chǎn)。

他建議，北京發(fā)展林下經(jīng)濟，要注重打造“品牌”。比如，按照宜種則種的原則，種植油用牡丹和芍藥，既創(chuàng)造生態(tài)觀賞價值，帶動旅游消費，又可以創(chuàng)造出可觀的經(jīng)濟價值。又如北京傳統(tǒng)的油雞，具有傳統(tǒng)文化特點，也可以打造成為林下經(jīng)濟中的優(yōu)質(zhì)品牌。

■盤活利用農(nóng)村閑置房屋

市住宅建筑設(shè)計研究院本土營造研究中心總監(jiān)馬云飛發(fā)言時說，生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)在發(fā)展適宜產(chǎn)業(yè)中，遇到的突出問題是人、地、房資源要素配置的矛盾。

他解釋說，這一矛盾首先體現(xiàn)在生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)常住人口規(guī)模有限、建設(shè)用地指標(biāo)按人頭分配，但游客人流需要各種服務(wù)和服務(wù)設(shè)施，所需建設(shè)用地卻受本區(qū)域常住人口數(shù)量限制；二是受集體經(jīng)營性建設(shè)用地指標(biāo)制約，農(nóng)民在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)或整體搬遷中騰退出來的房屋是要被拆除的，這些房屋無法盡快形成有效再利用的經(jīng)營性資產(chǎn)。

馬云飛建議，對農(nóng)村閑置房屋和宅基地的盤活利用，要在深入農(nóng)村和農(nóng)民了解實際情況和需求后，精準(zhǔn)到一村一策，不搞簡單地“一刀切”。

他說，農(nóng)民騰退的房屋是否拆除應(yīng)由村集體決定，不必一概采取“交地拆房”的做法，可采取“交地留房”“交地改房”的辦法，因地制宜發(fā)展適宜產(chǎn)業(yè)。允許農(nóng)民以舊房參股的形式投入到農(nóng)村集體經(jīng)濟中，將存量資產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與農(nóng)民利益聯(lián)結(jié)起來，讓農(nóng)民與集體分享經(jīng)營成果。

議政建言

民革市委專職副主委羅瀛：

立法促進鄉(xiāng)村振興

從目前立法狀況看，有關(guān)城市的法制體系相對完整，但針對農(nóng)村地區(qū)特點的規(guī)制相對欠缺和薄弱。建議結(jié)合《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法（草案）》，梳理生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)建設(shè)取得的制度性成果，制定《北京市鄉(xiāng)村振興促進條例》，明確各級政府對“三農(nóng)”的投入責(zé)任，建立健全鄉(xiāng)村振興財政投入優(yōu)先保障和穩(wěn)定增長機制，明確對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的投入比例及主要領(lǐng)域。

民進中央經(jīng)濟委委員付春杰：

推行集體經(jīng)營性建設(shè)用地改革

當(dāng)前，農(nóng)村集體建設(shè)用地確權(quán)登記不完善、租賃使用不透明、收益分配機制不健全等問題依然存在。建議加快推行集體經(jīng)營性建設(shè)用地改革，加快建立涵蓋地塊分布、特征、“三權(quán)”、歷史變遷等信息的集體經(jīng)營性建設(shè)用地大數(shù)據(jù)平臺，實行網(wǎng)上審批，簡化辦理手續(xù)。建立健全公平合理的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益分配制度，特別注重保障農(nóng)民利益，防范交易風(fēng)險，保障投資的可靠性。

市政協(xié)委員、九三學(xué)社市委文化專委會副主任吳宜夏：

完善“點狀供地”機制

為破解生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)產(chǎn)業(yè)項目“用地難、門檻高、落地慢”的現(xiàn)實情況，建議優(yōu)化并推進“點狀供地”，加強與產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、旅游設(shè)施規(guī)劃、體育設(shè)施規(guī)劃等專項規(guī)劃的銜接，實現(xiàn)市場需求和土地供給的精準(zhǔn)對接，建立更加符合生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)特點的用地模式，加大對生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)旅游發(fā)展涉及道路、停車、服務(wù)驛站等配套基礎(chǔ)設(shè)施“點狀供地”的支持力度。

全國政協(xié)委員、民盟市委副主委李成貴：

派發(fā)山地郊游消費券

公眾對親近自然、體驗農(nóng)事和鄉(xiāng)村韻味的需求正被進一步激發(fā)出來，市場潛力大，可以成為生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的支柱產(chǎn)業(yè)。建議解決用地制度制約，對發(fā)展休閑采摘園、親子教育農(nóng)園、農(nóng)耕文化體驗園等，提供必要的公共配套服務(wù)。為城區(qū)居民派發(fā)山地郊游消費券，用于交通、門票、采摘、農(nóng)產(chǎn)品購買、餐飲和住宿等。加快山區(qū)郊游鐵路專線建設(shè)，開通旅游專列，滿足廣大市民生態(tài)休閑游的需求。

致公黨市委科技工作委委員王洪波：

綜合開發(fā)利用煤炭采空區(qū)和金屬礦區(qū)

京郊煤炭采空區(qū)和金屬礦礦洞具有多方面的開發(fā)利用價值。建議將西山煤炭采空區(qū)和金屬礦區(qū)單獨規(guī)劃，同時借鑒國際和國內(nèi)實踐經(jīng)驗，利用煤炭采空區(qū)規(guī)劃建設(shè)“地下城”：第一產(chǎn)業(yè)發(fā)展食用菌和植物工廠；第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略倉儲，存儲糧食、石油等重要物資；第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展商業(yè)服務(wù)業(yè)。利用金礦鐵礦礦區(qū)建設(shè)礦山博物館、科普基地和拓展訓(xùn)練基地，發(fā)展特色洞穴賓館和探險旅游，促進就業(yè)、增加收入。

市政府參事、首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)教授張強:

發(fā)展宜居服務(wù)業(yè)

建議充分估計到鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺、郊區(qū)作用增強、從業(yè)人口增加、居住需求擴大所導(dǎo)致區(qū)域功能格局的變化，按照“城鎮(zhèn)化與逆城鎮(zhèn)化兩個方面都要致力推動”的要求，在考慮平原集中建設(shè)區(qū)發(fā)展實體經(jīng)濟的同時，將生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)作為宜居地區(qū)，在不超出城市總規(guī)約束的條件下，考慮更多地安排發(fā)展宜居服務(wù)產(chǎn)業(yè)。“以居為業(yè)”“以居促業(yè)”，通過發(fā)展宜居服務(wù)業(yè)，聚人氣、聚要素、聚服務(wù)、聚市場，形成更大的外圍居住服務(wù)消費市場。要注意發(fā)展生態(tài)型宜居服務(wù)業(yè)絕不意味著在農(nóng)村炒房地產(chǎn)，而是從實際出發(fā)，圍繞宜居功能發(fā)展為城市服務(wù)的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，從而激活農(nóng)村，讓“綠水青山”有一個“金靠山”。