農(nóng)地制度作為農(nóng)村農(nóng)業(yè)的基礎性制度安排，對于鄉(xiāng)村發(fā)展和農(nóng)民權益至關重要。認清農(nóng)地制度的歷史方位，把握農(nóng)地制度的變革方向，關乎未來農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進程。

一

改革開放以前，國家對農(nóng)地實行集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營制度，這一制度支撐了我國的重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。1978年開始實行農(nóng)地集體所有、家庭承包經(jīng)營制度，對農(nóng)產(chǎn)品增長和鄉(xiāng)村穩(wěn)定起到了基礎性作用。改革開放以來，農(nóng)地制度變遷的基本經(jīng)驗是，探索集體所有制下農(nóng)地權利安排的再分割。

第一階段是從“一大二公、人民公社”體制到“三級所有、隊為基礎”體制。權利分割的主要表現(xiàn)是將人民公社集體土地所有權與經(jīng)營權的高度統(tǒng)一，變?yōu)橐陨a(chǎn)隊為核心的集體土地所有和統(tǒng)一經(jīng)營，增大了生產(chǎn)隊安排種植、勞動分工、收益分配的處置權。

第二階段是從“三級所有、隊為基礎”體制到“集體所有、家庭承包”體制。權利分割的主要表現(xiàn)是，實現(xiàn)了所有權和承包經(jīng)營權的分離，賦予集體成員使用權、收益權、轉讓權和剩余享益權，家庭成為農(nóng)業(yè)經(jīng)營的微觀基礎。

第三階段是農(nóng)戶承包權與經(jīng)營權的分離。20世紀80年代中期自發(fā)產(chǎn)生并一直持續(xù)至今的土地流轉和規(guī)模經(jīng)營，自下而上地開啟了農(nóng)地權利的第三次分割，實際發(fā)生的經(jīng)營權逐漸得到法律的承認、界定和保護。2017年，耕地流轉率達到36.98%，農(nóng)民合作社、企業(yè)和其他主體流入土地分別占22.70%、9.83%、9.96%。

二

伴隨高速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化浪潮，中國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式發(fā)生了歷史性轉變，法律賦予農(nóng)戶的合一的承包權與經(jīng)營權出現(xiàn)了事實上的分離，由此引發(fā)一系列問題。農(nóng)地三權分置成為深化農(nóng)村改革的頂層制度安排。黨的十八大以來，三權分置改革的制度設計，明顯地體現(xiàn)了問題導向的制度變遷路徑。習近平總書記指出，“完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，要順應農(nóng)民保留土地承包權、流轉土地經(jīng)營權的意愿，把農(nóng)民土地承包經(jīng)營權分為承包權和經(jīng)營權，實現(xiàn)承包權和經(jīng)營權分置并行。這是農(nóng)村改革又一次重大制度創(chuàng)新”。

三權分置的基本制度安排是，明確集體所有權是農(nóng)民集體的所有權，堅持農(nóng)民集體是土地集體所有權的權利主體。土地承包權是賦予集體成員的財產(chǎn)權，土地承包權人對承包土地依法享有占有、使用、收益、轉讓、互換、出租、入股、抵押、退出的權利。土地經(jīng)營權是各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體享有的耕作權，宗旨是為耕作者提供穩(wěn)定的土地使用和投資預期。

三

農(nóng)地三權分置改革以來，各地根據(jù)自身的實際條件積極開展探索實踐，農(nóng)地制度各項權利的內(nèi)涵與關系漸趨明晰。

成都崇州“土地股份合作社+職業(yè)經(jīng)理人+農(nóng)業(yè)社會化服務”三位一體農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式。其制度安排是：以土地股份合作社集合農(nóng)戶成員所有權，按照農(nóng)戶入社自愿、退社自由、利益共享、風險共擔的原則，將農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權折資折股，組建土地股份合作社。以農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人專業(yè)化耕作實現(xiàn)承包權與經(jīng)營權的分離。通過政府引導、市場參與、多元合作，構建農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、科技、品牌和金融四大服務體系，為農(nóng)業(yè)經(jīng)營者提供社會化服務。崇州新型農(nóng)業(yè)體制提高了農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率，2016年全市土地股份合作社水稻畝產(chǎn)平均為565公斤，明顯高于四川省、成都市、崇州市的水稻平均單產(chǎn)水平。

上海松江的村社型家庭農(nóng)場，其主要制度安排為：一是實行土地承包經(jīng)營權統(tǒng)一流轉。由村委會將土地承包經(jīng)營權回收到集體手中，農(nóng)戶獲得500斤/畝/年稻谷實物折價的租金，區(qū)政府對其中的老年農(nóng)民（男60歲、女55歲以上）在上海市新農(nóng)?；A上追加150元/月的補貼。二是選擇本村農(nóng)戶成為家庭農(nóng)場主。家庭農(nóng)場是土地經(jīng)營權的權利主體，以其集體經(jīng)濟組織成員身份、通過流轉方式從集體經(jīng)濟組織處獲得適度規(guī)模、一定期限的土地經(jīng)營權。集體經(jīng)濟組織對家庭農(nóng)場進行考核，考核結果作為發(fā)放補貼和退出的依據(jù)。松江家庭農(nóng)場農(nóng)業(yè)績效提高比較明顯，2016年，農(nóng)場水稻平均畝產(chǎn)585公斤，比推行家庭農(nóng)場前增產(chǎn)34公斤，戶均年收入從2007年的5~6萬元增至12.2萬元。

貴州六盤水“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”改革。其制度安排是：一是村集體以自然資源性資產(chǎn)和可經(jīng)營性資產(chǎn)使用權折價入股。二是各級涉農(nóng)財政資金及扶貧專項資金在不改變性質(zhì)和用途的前提下入股。三是農(nóng)民自愿以自有耕地、林地的承包經(jīng)營權、宅基地使用權以及資金（物）、技術等折資入股。四是經(jīng)營主體有權使用入股資源和資金自主從事生產(chǎn)經(jīng)營并獲得收益，可利用土地經(jīng)營權抵押融資。“三變”改革后，2016年全市新增村集體經(jīng)濟收入1.08億元，消除了“空殼村”。截至2017年年底，全市入股受益農(nóng)民167.79萬人，125.23萬入股農(nóng)民當年戶均分紅2047元。

從地方實踐來看，三權分置必然發(fā)生集體所有權、成員承包權與經(jīng)營主體經(jīng)營權的權利重組與合約再議定，使得集體所有權進一步明確，農(nóng)戶承包權內(nèi)涵更加清晰，經(jīng)營者被賦予獨立的經(jīng)營權。農(nóng)地三權分置對中國未來農(nóng)民土地權利、農(nóng)業(yè)轉型和城鄉(xiāng)關系都將產(chǎn)生重大影響，對于集體所有制下集體所有權、農(nóng)戶承包權、經(jīng)營主體經(jīng)營權的權利組合與合約變化，值得進一步關注。

（作者：冀縣卿，系南京審計大學公共管理學院教授；熊雪鋒，系中國人民大學經(jīng)濟學院博士研究生）