我國于2010年形成了中國特色社會主義法律體系，基本解決了有法可依的問題。但是隨著社會經(jīng)濟發(fā)展，“人民群眾對立法的期盼，已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題”“不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國；越是強調(diào)法治，越是要提高立法質(zhì)量。”特別是進(jìn)入新時代，改革發(fā)展的新形勢新任務(wù)，對立法質(zhì)量提出了新的更高要求。黨的十八大以來，我國在立法工作方面不斷強化對質(zhì)量的要求?？陀^地說，各級立法機關(guān)也日益重視立法質(zhì)量，采取了不少有針對性的措施，立法質(zhì)量也有所提高。

但是從實踐來看，一些地方立法機關(guān)制定的法規(guī)不好用不管用，依然是當(dāng)前立法工作中存在的突出問題，這已經(jīng)成為制約立法引領(lǐng)推動改革發(fā)展的瓶頸，成為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的短板，有一些地方在提高立法質(zhì)量方面也做了一些探索，但是還存在針對性不強，貫徹不徹底、實效不明顯的問題。

要破解立法質(zhì)量問題，主要是需要確立科學(xué)的立法質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，找準(zhǔn)科學(xué)的路徑和方法。黨的十八屆四中全會對科學(xué)立法、民主立法做了全面部署，明確提出了“推進(jìn)立法精細(xì)化”的要求?？梢哉f，推進(jìn)立法精細(xì)化是當(dāng)前解決我國立法質(zhì)量問題的金鑰匙。

就地方立法來說，立法精細(xì)化具有更強的針對性。我國是單一制國家，全國人大及其常委會行使國家立法權(quán)。我國設(shè)置地方立法這一立法層級，主要目的是實施國家法律、行政法規(guī)，解決好上位法實施的“最后一公里”問題，并就上位法尚未立法或者不需要立法的地方性事務(wù)等問題進(jìn)行立法，彌補國家立法之不足。這是符合中國國情的，我國地域遼闊，地區(qū)之間經(jīng)濟社會發(fā)展很不平衡，中央立法既要兼顧不同情況又要明確具體，力所不能及；同時，隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展，需要立法事項日趨增多，中央立法由于程序復(fù)雜，會期有限，跟不上實踐對立法的需求。因此，地方立法作為最基層的立法，更需要精細(xì)化。而推動立法的精細(xì)化，主要從三方面著手。

精準(zhǔn)選題，針對的是立哪些法、定哪些規(guī)范，關(guān)鍵在于“準(zhǔn)”字。立法的本質(zhì)和功能決定了作為立法的題目應(yīng)當(dāng)是需要立法解決且適合立法解決的問題。具體來說，能夠成為立法題目（包括立法項目的題目和項目中具體規(guī)范的題目）的問題，應(yīng)當(dāng)符合這樣幾個條件：一是立法需求的客觀性，也即該問題在現(xiàn)實生活中客觀存在且已經(jīng)或必然影響到發(fā)展改革穩(wěn)定或者人民群眾的重要利益；二是立法調(diào)整適合性，也即其他治理手段難以有效解決，必需且適合用法律手段來規(guī)范調(diào)整；三是現(xiàn)有立法空白性，也即上位法或者其他相關(guān)法尚無相關(guān)規(guī)范；四是本級立法機關(guān)有權(quán)性，也即屬于本級立法機關(guān)權(quán)限范圍。

精良設(shè)計，針對的是對需要立法解決的問題提供什么樣的解決方案，關(guān)鍵在于“良”字。社會實踐對通過立法手段解決問題的客觀、迫切需求，決定了立法提供的解決問題的方案必須是務(wù)實的、有效的。具體來說，立法中針對問題提供的方案，必須具備以下條件：一是緊扣問題的關(guān)鍵核心，增強方案設(shè)計的針對性；二是明確方案的具體要素和實施方式，增強所提供的方案的可操作性；三是保證具備實施條件，增強所提供的方案落實的可行性；四是方案成本效益最佳，增強所提供的方案在解決問題上的有效性；五是內(nèi)外邏輯協(xié)調(diào)嚴(yán)密，增強方案與其他法律法規(guī)乃至其他治理手段之間的充分共生性和互促性；六是符合立法權(quán)限，與上位法不抵觸，確保方案的合法性。

精煉表達(dá)，針對的是以什么樣的形式來表達(dá)立法的意圖，關(guān)鍵在于“煉”字。法律規(guī)范是一種特殊的治理手段，直接關(guān)聯(lián)公民實體利益，且具有國家強制性，因此在表達(dá)表述上有特殊的要求，以確保立法的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。具體來說，精煉表達(dá)，包含以下兩個方面要素：一是框架結(jié)構(gòu)安排，除上位法尚無完整立法的領(lǐng)域外，不搞大而全，遵循需要幾條設(shè)置幾條的原則，依照實際需要定規(guī)范，最大限度減少無實質(zhì)性規(guī)范內(nèi)容的條款，避免重復(fù)上位法條款，推進(jìn)立法框架“輕型化”“簡約化”，突出地方立法的特色性內(nèi)容。二是用詞務(wù)求規(guī)范、統(tǒng)一、嚴(yán)謹(jǐn)、簡明。

立法精細(xì)化的真正落實，需要改革完善立法工作的方式方法，形成有利于推進(jìn)立法精細(xì)化的立法工作體制機制。一是要完善選項機制，建立更為開放的項目征集、積累機制，設(shè)立項目申報門檻，建立項目逐項評估機制，嚴(yán)格按照問題精準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)選擇立法項目。二是完善起草機制，充分發(fā)揮政府的基礎(chǔ)作用與人大提前、深度介入政府起草工作相結(jié)合，加強人大與政府之間的溝通協(xié)調(diào)，創(chuàng)新起草技術(shù)模式，引入科學(xué)決策思路和方法。三是完善審議機制，增強常委會組成人員的主體責(zé)任，加大審議前調(diào)研力度，提升審議水平，明確法制委員會統(tǒng)一審議定位，提高法制委員會在協(xié)調(diào)、整合不同觀念和利益中的作用和能力。四是完善公眾參與立法，改進(jìn)現(xiàn)有常規(guī)渠道和形式，拓寬渠道、創(chuàng)新形式，提高公眾參與立法實效，規(guī)范立法機構(gòu)記錄、整理、吸收公眾意見的行為，落實公眾意見采納情況反饋機制。五是完善專家參與立法，建立科學(xué)的專家選擇和專家參與機制，增強專家參與立法的實效。六是建立專門的立法精細(xì)化保障機制，把精準(zhǔn)選題、精良設(shè)計、精煉表達(dá)的具體標(biāo)準(zhǔn)制度化法制化，轉(zhuǎn)化為立法工作強制性要求，并推行立法精細(xì)化專項評估審查機制和立法工作質(zhì)量考核機制。

（胡建淼專家工作室供稿）