如何推進(jìn)地方立法精細(xì)化

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如何推進(jìn)地方立法精細(xì)化

我國于2010年形成了中國特色社會主義法律體系,基本解決了有法可依的問題。但是隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展,“人民群眾對立法的期盼,已經(jīng)不是有沒有,而是好不好、管用不管用、能不能解決實(shí)際問題”“不是什么法都能治國,不是什么法都能治好國;越是強(qiáng)調(diào)法治,越是要提高立法質(zhì)量。”特別是進(jìn)入新時代,改革發(fā)展的新形勢新任務(wù),對立法質(zhì)量提出了新的更高要求。黨的十八大以來,我國在立法工作方面不斷強(qiáng)化對質(zhì)量的要求。客觀地說,各級立法機(jī)關(guān)也日益重視立法質(zhì)量,采取了不少有針對性的措施,立法質(zhì)量也有所提高。

但是從實(shí)踐來看,一些地方立法機(jī)關(guān)制定的法規(guī)不好用不管用,依然是當(dāng)前立法工作中存在的突出問題,這已經(jīng)成為制約立法引領(lǐng)推動改革發(fā)展的瓶頸,成為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的短板,有一些地方在提高立法質(zhì)量方面也做了一些探索,但是還存在針對性不強(qiáng),貫徹不徹底、實(shí)效不明顯的問題。

要破解立法質(zhì)量問題,主要是需要確立科學(xué)的立法質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),找準(zhǔn)科學(xué)的路徑和方法。黨的十八屆四中全會對科學(xué)立法、民主立法做了全面部署,明確提出了“推進(jìn)立法精細(xì)化”的要求??梢哉f,推進(jìn)立法精細(xì)化是當(dāng)前解決我國立法質(zhì)量問題的金鑰匙。

就地方立法來說,立法精細(xì)化具有更強(qiáng)的針對性。我國是單一制國家,全國人大及其常委會行使國家立法權(quán)。我國設(shè)置地方立法這一立法層級,主要目的是實(shí)施國家法律、行政法規(guī),解決好上位法實(shí)施的“最后一公里”問題,并就上位法尚未立法或者不需要立法的地方性事務(wù)等問題進(jìn)行立法,彌補(bǔ)國家立法之不足。這是符合中國國情的,我國地域遼闊,地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展很不平衡,中央立法既要兼顧不同情況又要明確具體,力所不能及;同時,隨著我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展,需要立法事項(xiàng)日趨增多,中央立法由于程序復(fù)雜,會期有限,跟不上實(shí)踐對立法的需求。因此,地方立法作為最基層的立法,更需要精細(xì)化。而推動立法的精細(xì)化,主要從三方面著手。

精準(zhǔn)選題,針對的是立哪些法、定哪些規(guī)范,關(guān)鍵在于“準(zhǔn)”字。立法的本質(zhì)和功能決定了作為立法的題目應(yīng)當(dāng)是需要立法解決且適合立法解決的問題。具體來說,能夠成為立法題目(包括立法項(xiàng)目的題目和項(xiàng)目中具體規(guī)范的題目)的問題,應(yīng)當(dāng)符合這樣幾個條件:一是立法需求的客觀性,也即該問題在現(xiàn)實(shí)生活中客觀存在且已經(jīng)或必然影響到發(fā)展改革穩(wěn)定或者人民群眾的重要利益;二是立法調(diào)整適合性,也即其他治理手段難以有效解決,必需且適合用法律手段來規(guī)范調(diào)整;三是現(xiàn)有立法空白性,也即上位法或者其他相關(guān)法尚無相關(guān)規(guī)范;四是本級立法機(jī)關(guān)有權(quán)性,也即屬于本級立法機(jī)關(guān)權(quán)限范圍。

精良設(shè)計(jì),針對的是對需要立法解決的問題提供什么樣的解決方案,關(guān)鍵在于“良”字。社會實(shí)踐對通過立法手段解決問題的客觀、迫切需求,決定了立法提供的解決問題的方案必須是務(wù)實(shí)的、有效的。具體來說,立法中針對問題提供的方案,必須具備以下條件:一是緊扣問題的關(guān)鍵核心,增強(qiáng)方案設(shè)計(jì)的針對性;二是明確方案的具體要素和實(shí)施方式,增強(qiáng)所提供的方案的可操作性;三是保證具備實(shí)施條件,增強(qiáng)所提供的方案落實(shí)的可行性;四是方案成本效益最佳,增強(qiáng)所提供的方案在解決問題上的有效性;五是內(nèi)外邏輯協(xié)調(diào)嚴(yán)密,增強(qiáng)方案與其他法律法規(guī)乃至其他治理手段之間的充分共生性和互促性;六是符合立法權(quán)限,與上位法不抵觸,確保方案的合法性。

精煉表達(dá),針對的是以什么樣的形式來表達(dá)立法的意圖,關(guān)鍵在于“煉”字。法律規(guī)范是一種特殊的治理手段,直接關(guān)聯(lián)公民實(shí)體利益,且具有國家強(qiáng)制性,因此在表達(dá)表述上有特殊的要求,以確保立法的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。具體來說,精煉表達(dá),包含以下兩個方面要素:一是框架結(jié)構(gòu)安排,除上位法尚無完整立法的領(lǐng)域外,不搞大而全,遵循需要幾條設(shè)置幾條的原則,依照實(shí)際需要定規(guī)范,最大限度減少無實(shí)質(zhì)性規(guī)范內(nèi)容的條款,避免重復(fù)上位法條款,推進(jìn)立法框架“輕型化”“簡約化”,突出地方立法的特色性內(nèi)容。二是用詞務(wù)求規(guī)范、統(tǒng)一、嚴(yán)謹(jǐn)、簡明。

立法精細(xì)化的真正落實(shí),需要改革完善立法工作的方式方法,形成有利于推進(jìn)立法精細(xì)化的立法工作體制機(jī)制。一是要完善選項(xiàng)機(jī)制,建立更為開放的項(xiàng)目征集、積累機(jī)制,設(shè)立項(xiàng)目申報門檻,建立項(xiàng)目逐項(xiàng)評估機(jī)制,嚴(yán)格按照問題精準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)選擇立法項(xiàng)目。二是完善起草機(jī)制,充分發(fā)揮政府的基礎(chǔ)作用與人大提前、深度介入政府起草工作相結(jié)合,加強(qiáng)人大與政府之間的溝通協(xié)調(diào),創(chuàng)新起草技術(shù)模式,引入科學(xué)決策思路和方法。三是完善審議機(jī)制,增強(qiáng)常委會組成人員的主體責(zé)任,加大審議前調(diào)研力度,提升審議水平,明確法制委員會統(tǒng)一審議定位,提高法制委員會在協(xié)調(diào)、整合不同觀念和利益中的作用和能力。四是完善公眾參與立法,改進(jìn)現(xiàn)有常規(guī)渠道和形式,拓寬渠道、創(chuàng)新形式,提高公眾參與立法實(shí)效,規(guī)范立法機(jī)構(gòu)記錄、整理、吸收公眾意見的行為,落實(shí)公眾意見采納情況反饋機(jī)制。五是完善專家參與立法,建立科學(xué)的專家選擇和專家參與機(jī)制,增強(qiáng)專家參與立法的實(shí)效。六是建立專門的立法精細(xì)化保障機(jī)制,把精準(zhǔn)選題、精良設(shè)計(jì)、精煉表達(dá)的具體標(biāo)準(zhǔn)制度化法制化,轉(zhuǎn)化為立法工作強(qiáng)制性要求,并推行立法精細(xì)化專項(xiàng)評估審查機(jī)制和立法工作質(zhì)量考核機(jī)制。

(胡建淼專家工作室供稿)

責(zé)任編輯:劉宇同校對:劉佳星最后修改:
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