一、社區(qū)在處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的地位與作用概述

在我國(guó)2006年發(fā)布執(zhí)行的《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》[1]中，突發(fā)公共衛(wèi)生事件劃分為：特別重大（Ⅰ級(jí)）、重大（Ⅱ級(jí)）、較大（Ⅲ級(jí)）、一般（Ⅳ級(jí)）四級(jí)。Ⅰ級(jí)突發(fā)公共衛(wèi)生事件需建立國(guó)家級(jí)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門突發(fā)公共衛(wèi)生事件醫(yī)療衛(wèi)生救援應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)領(lǐng)全國(guó)應(yīng)急處理工作；Ⅱ級(jí)突發(fā)事件需建立省級(jí)指揮機(jī)構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)省人民政府有關(guān)部門和省衛(wèi)生廳，指導(dǎo)省域內(nèi)應(yīng)急處理工作；Ⅲ級(jí)突發(fā)事件的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和相關(guān)部門為市級(jí)單位；Ⅳ級(jí)突發(fā)事件的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和相關(guān)部門為縣級(jí)單位。

突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急處理工作涉及各級(jí)人民政府及相應(yīng)機(jī)構(gòu)，每個(gè)組織機(jī)構(gòu)的職能分工不同，有不同的應(yīng)急措施。通常由人民政府組織協(xié)調(diào)，負(fù)責(zé)劃定控制區(qū)域，制定發(fā)布疫情控制措施等。在我國(guó)目前的國(guó)家-省-市-縣四級(jí)應(yīng)急管理體系中，市、縣兩級(jí)都需要由社區(qū)來落實(shí)各項(xiàng)管控措施[2]。由此可見，社區(qū)在處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件中地位的基礎(chǔ)性與重要性。

2020年1月25日，國(guó)務(wù)院應(yīng)對(duì)新型冠狀病毒感染的肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制專門發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)新型冠狀病毒感染的肺炎疫情社區(qū)防控工作的通知》（肺炎機(jī)制發(fā)〔2020〕5號(hào)），總體要求就是：充分發(fā)揮社區(qū)動(dòng)員能力，實(shí)施網(wǎng)格化、地毯式管理，群防群控，穩(wěn)防穩(wěn)控，有效落實(shí)綜合性防控措施，做到“早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早隔離、早診斷、早治療”，防止疫情輸入、蔓延、輸出，控制疾病傳播。《通知》同時(shí)指出，社區(qū)要建立新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作組織體系，建設(shè)專兼職結(jié)合的工作隊(duì)伍，責(zé)任到人、聯(lián)系到戶，確保各項(xiàng)防控措施得到切實(shí)落實(shí)、不留死角。鼓勵(lì)社區(qū)居民參與防控活動(dòng)[3]。可見國(guó)家在應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情防控中對(duì)社區(qū)的重視程度。

2020年2月10日下午，習(xí)近平總書記到北京市朝陽區(qū)安貞街道安華里社區(qū)，調(diào)研基層一線疫情聯(lián)防聯(lián)控情況。他指出，社區(qū)是疫情聯(lián)防聯(lián)控的第一線，也是外防輸入、內(nèi)防擴(kuò)散最有效的防線。把社區(qū)這道防線守住，就能有效切斷疫情擴(kuò)散蔓延的渠道。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，全國(guó)都要充分發(fā)揮社區(qū)在疫情防控中的阻擊作用，把防控力量向社區(qū)下沉，加強(qiáng)社區(qū)各項(xiàng)防控措施的落實(shí)，使所有社區(qū)成為疫情防控的堅(jiān)強(qiáng)堡壘[4]。2020年4月8日，習(xí)近平給武漢東湖新城社區(qū)全體社區(qū)工作者的回信指出，在這場(chǎng)前所未有的疫情防控斗爭(zhēng)中，城鄉(xiāng)廣大社區(qū)工作者同參與社區(qū)防控的各方面人員一道，不懼風(fēng)險(xiǎn)、團(tuán)結(jié)奮戰(zhàn)，特別是社區(qū)廣大黨員、干部以身作則、沖鋒在前，形成了聯(lián)防聯(lián)控、群防群控的強(qiáng)大力量，充分彰顯了打贏疫情防控人民戰(zhàn)爭(zhēng)的偉力[5]。由此可見，習(xí)近平總書記非?？粗厣鐓^(qū)在處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的地位，同時(shí)對(duì)與社區(qū)在處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件中發(fā)揮的作用給予了很高的評(píng)價(jià)。

此次新冠肺炎疫情，實(shí)際上是對(duì)基層治理能力的一次考驗(yàn)，也是對(duì)社區(qū)建設(shè)水平的一次檢驗(yàn)。面對(duì)這次疫情，“治”在醫(yī)院，“防”就落在了社區(qū)。不可否認(rèn)，直至現(xiàn)在，眾多的社區(qū)工作者們都放棄了節(jié)假日休息，把全部精力投放在抗擊疫情上，在疫情防控工作中做出了巨大貢獻(xiàn)，在個(gè)人生活中也做出了巨大犧牲，是疫情防控工作取得階段性勝利不可或缺的重要因素。

然而，毋庸諱言，疫情暴發(fā)以來，從基層社區(qū)的疫情防控工作等情況來看，在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，基層社區(qū)工作還存在著諸多短板，基層社區(qū)應(yīng)急治理能力還有很大的提升空間。

二、社區(qū)在應(yīng)對(duì)處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件上的存在的問題

（一）  重大疫情防控中社區(qū)居民參與度不高

中共十九屆四中全會(huì)指出，必須加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系。2020年2月，習(xí)近平總書記在北京市朝陽區(qū)安貞街道安華里社區(qū)考察基層一線疫情聯(lián)防聯(lián)控情況時(shí)指出，要以疫情防控工作成效來檢驗(yàn)和拓展“不忘初心、牢記使命”主題教育成果，發(fā)揮基層黨組織政治引領(lǐng)作用和黨員先鋒模范作用，把社區(qū)居民發(fā)動(dòng)起來，構(gòu)筑起疫情防控的人民防線。在這次疫情應(yīng)對(duì)中，黨和政府發(fā)揮了強(qiáng)有力的全面領(lǐng)導(dǎo)作用；基層黨組織和廣大黨員業(yè)充分發(fā)揮了戰(zhàn)斗堡壘作用和先鋒模范作用；機(jī)關(guān)干部也主動(dòng)下沉社區(qū)，同社區(qū)工作者和其他黨員一道，構(gòu)筑了街鎮(zhèn)、城鄉(xiāng)社區(qū)防護(hù)網(wǎng)絡(luò)，共同做好了小區(qū)的疫情監(jiān)測(cè)、排查、預(yù)警、防控等工作。然而，在廣泛動(dòng)員群眾、組織群眾方面仍然存在居民動(dòng)員不足的問題。社區(qū)就是群眾自己的家園，社區(qū)一旦淪陷，群眾也會(huì)不保；廣大居民不應(yīng)該只是被動(dòng)的被保護(hù)者、應(yīng)該是疫情防控的積極參與者；特別是在重大疫情防控中，必須動(dòng)員社區(qū)成員積極參與，堅(jiān)定站在疫情防控第一線，眾志成城抗擊疫情、保護(hù)我們共同的家園。

（二）  社區(qū)工作力量與防護(hù)物資一度不足

社區(qū)是疫情聯(lián)防聯(lián)控的第一線，社區(qū)工作者們每天就戰(zhàn)斗在社區(qū)第一線，保障了每家每戶的安全，也保障了整座城市最基礎(chǔ)的平安。根據(jù)筆者在某社區(qū)的調(diào)查，社區(qū)的9名工作人員日常服務(wù)2000戶居民。疫情暴發(fā)以來，社區(qū)工作者們每天早上七點(diǎn)到晚上八點(diǎn)半甚至十點(diǎn)一直在忙碌著。他們要入戶核查，做好居民體溫監(jiān)測(cè)排查，外來人員的抵達(dá)時(shí)間、所乘交通工具等的排查，發(fā)現(xiàn)異常第一時(shí)間上報(bào)街道；要與防疫部門一起讓發(fā)熱患者早日接受核酸檢測(cè)；勸解需隔離的人員及時(shí)隔離；參加小區(qū)門口值守，查驗(yàn)人員出入證明，勸阻居民外出；在社區(qū)樓棟張貼倡議書和疫情通報(bào)宣傳疫情防控政策，安撫群眾情緒；幫助被隔離群眾購(gòu)買蔬菜和生活用品；協(xié)助做好小區(qū)公共空間和樓棟消毒滅菌工作等等。

新型冠狀病毒呈現(xiàn)出非常強(qiáng)烈的、明顯的人傳人的特性，大量入戶排查必然增大社區(qū)工作人員交叉感染的風(fēng)險(xiǎn)。有時(shí)他們還要與防疫部門工作人員一起接觸發(fā)熱患者或確診病例，但是，他們所擁有的防護(hù)物資一度是不完備的，社區(qū)工作人員感染新冠病毒的例子偶有發(fā)生。

（三）  對(duì)社區(qū)工作人員的心理壓力疏導(dǎo)不夠

首先，一個(gè)不可否認(rèn)的事實(shí)是，疫情防控工作量非常之大，防控任務(wù)非常繁重。其次，大家有目共睹的是，這次疫情持續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)。據(jù)筆者調(diào)查，社區(qū)工作者們大都連續(xù)數(shù)周、數(shù)月犧牲節(jié)假日、疲于奔命的工作，這樣必然會(huì)導(dǎo)致緊張、焦慮等心理問題。習(xí)近平總書記在湖北省考察新冠肺炎疫情防控工作時(shí)的講話里就指出，群眾在家待得久了，社區(qū)工作者、基層干部、下沉干部等長(zhǎng)期疲勞作戰(zhàn)，也會(huì)產(chǎn)生這樣那樣的心理問題，要通過各種方式加大心理疏導(dǎo)工作力度[6]。第三，新型冠狀病毒具有強(qiáng)烈的傳染性，社區(qū)工作人員每天接觸大量的群眾，必然存在著交叉感染的風(fēng)險(xiǎn)，社區(qū)工作者們自然而然地會(huì)導(dǎo)致驚恐不安等心理問題。

三、提升社區(qū)處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件能力的策略

針對(duì)上述問題，在當(dāng)前及以后預(yù)防和處置重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，我們應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面入手，提升基層社區(qū)的應(yīng)急治理能力。

（一）  治理重心下移、居民角色歸位

第一，治理重心下移、進(jìn)一步強(qiáng)化社區(qū)的行政職能，確保國(guó)家治理和基層社會(huì)治理的有機(jī)聯(lián)動(dòng)。在預(yù)防和處置重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，憑靠一個(gè)松散的自治性社會(huì)組織是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的；最基層社會(huì)治理組織必須是招之即來，來之能干的高效的有嚴(yán)密組織性、紀(jì)律性的行政單位，這樣才能夠及時(shí)、有效、快速地響應(yīng)國(guó)家政府的動(dòng)員號(hào)召，積極投身于重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的處置中。第二，國(guó)家治理中必須要有“強(qiáng)化基層”[7]的施政理念。要建立機(jī)關(guān)干部下沉常態(tài)化機(jī)制；建立嚴(yán)格的考評(píng)機(jī)制，避免機(jī)關(guān)干部下沉的表面化、過程化，切切實(shí)實(shí)讓機(jī)關(guān)干部在基層社區(qū)發(fā)揮帶動(dòng)、幫扶和示范引領(lǐng)作用。第三，在基層治理重心下移的背景下，充分發(fā)揮社區(qū)居民這一基層治理的主體力量，讓社區(qū)居民在重大疫情防控等突發(fā)公共衛(wèi)生事件中應(yīng)有的角色真正“歸位”，重塑基層治理的良性運(yùn)作機(jī)制[8]。

（二）  充分發(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線的作用、凝聚基層方方面面的力量

統(tǒng)一戰(zhàn)線是我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民取得革命、建設(shè)、改革事業(yè)勝利的重要法寶。新時(shí)代統(tǒng)一戰(zhàn)線的社會(huì)基礎(chǔ)更加廣泛、工作領(lǐng)域更加寬廣、工作內(nèi)容更加豐富，呈現(xiàn)空前的廣泛性、巨大的包容性、鮮明的多樣性和顯著的社會(huì)性。統(tǒng)一戰(zhàn)線能夠把數(shù)量龐大、構(gòu)成多元的群體團(tuán)結(jié)凝聚起來，具有強(qiáng)大的社會(huì)組織動(dòng)員能力。

第一，廣大統(tǒng)一戰(zhàn)線成員必須凝聚政治共識(shí)，在事關(guān)大是大非和政治原則問題上，必須立場(chǎng)堅(jiān)定，旗幟鮮明。在國(guó)內(nèi)外眾志成城抗擊疫情的同時(shí)，一些荒謬謠言也在滿天飛舞，各類以訛傳訛的信息在網(wǎng)絡(luò)上傳播開來。統(tǒng)一戰(zhàn)線的成員要始終堅(jiān)守意識(shí)形態(tài)陣地，在基層社區(qū)向基層群眾積極傳播正能量。第二，統(tǒng)一戰(zhàn)線的成員有很多是各個(gè)領(lǐng)域的專家學(xué)者，這些成員要始終保持對(duì)信息的敏感，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，積極投身辨謠辟謠、解疑釋惑、心理疏導(dǎo)、維護(hù)基層社會(huì)的和諧穩(wěn)定。第三，統(tǒng)一戰(zhàn)線的成員也都有自己的居住區(qū)域，在自己居住的社區(qū)。統(tǒng)一戰(zhàn)線不僅要組織動(dòng)員統(tǒng)戰(zhàn)成員帶頭盡到公民的本分，而且還要主動(dòng)亮明自己的政治身份，與社區(qū)干部一起參與基層防控，切實(shí)擔(dān)負(fù)起防控責(zé)任。

（三）  提升社區(qū)人員數(shù)量與素質(zhì)

根據(jù)調(diào)查，一方面，社區(qū)人員數(shù)量嚴(yán)重不足；另一方面，社區(qū)人員的學(xué)歷水平普遍偏低，部分社區(qū)工作人員甚至不能熟練應(yīng)用電腦。因此，今后應(yīng)注重如下幾個(gè)方面。第一，強(qiáng)化政治學(xué)習(xí)，在日常工作中，尤其是在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中牢固樹立全心全意為人民服務(wù)的思想，切實(shí)踐行“以人民為中心”的工作理念。第二，以選拔公務(wù)員或者事業(yè)編的基本條件來選拔新的社區(qū)工作人員。第三，努力轉(zhuǎn)變現(xiàn)有社區(qū)工作人員的思想觀念，將學(xué)習(xí)與職業(yè)生存緊密聯(lián)系在一起，將學(xué)習(xí)效果與崗位成才有機(jī)連接在一起，不斷增強(qiáng)學(xué)習(xí)的自覺性和緊迫性。第四，支持和保障各地社區(qū)大學(xué)（學(xué)院）加強(qiáng)對(duì)社區(qū)工作人員的培訓(xùn)，有計(jì)劃性、有針對(duì)性地全面提高社區(qū)工作人員素質(zhì)。第五，強(qiáng)化社區(qū)工作人員的心理素質(zhì)，增強(qiáng)他們?cè)谥卮髩毫ο碌淖晕艺{(diào)節(jié)能力與面對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)變能力。

（四）  保障防護(hù)物資、加強(qiáng)心理關(guān)愛

就此次疫情而言，社區(qū)工作者既要外防輸入、又要內(nèi)防擴(kuò)散，社區(qū)的的確確是疫情聯(lián)防聯(lián)控的第一線?？梢赃@樣說，社區(qū)工作者與廣大醫(yī)護(hù)人員一樣是戰(zhàn)斗在第一線的；社區(qū)工作者面臨著僅次于一線醫(yī)務(wù)人員的風(fēng)險(xiǎn)。所以，在重大疫情期間，要切實(shí)保障廣大社區(qū)工作者的防護(hù)物資需求。

同時(shí)，社區(qū)工作者也會(huì)勞累，也會(huì)緊張、也會(huì)焦慮、也會(huì)恐懼。對(duì)社區(qū)的社區(qū)工作者開展心理援助、進(jìn)行心理疏導(dǎo)，緩解他們因疫情影響導(dǎo)致的恐慌、壓抑、焦慮心理問題，可以為他們筑起科學(xué)阻擊疫情的心理防線，也可以為社區(qū)聯(lián)防聯(lián)控疫情提供堅(jiān)強(qiáng)的后盾。因此，對(duì)社區(qū)工作者進(jìn)行心理關(guān)愛，開展心理援助、進(jìn)行心理疏導(dǎo)，緩解他們因疫情影響導(dǎo)致的恐慌、壓抑、焦慮心理問題，持續(xù)保持堅(jiān)強(qiáng)的戰(zhàn)斗力，就顯得尤為重要。

為此，應(yīng)該從以下幾個(gè)方面入手，為社區(qū)工作者筑起科學(xué)阻擊疫情的心理防線，為社區(qū)聯(lián)防聯(lián)控疫情提供堅(jiān)強(qiáng)的后盾。第一，相關(guān)部門牽頭搭建心理服務(wù)熱線。邀請(qǐng)心理專家參與，為心理壓力巨大、心理問題比較突出的一些社區(qū)工作者提供私密性較強(qiáng)的一對(duì)一心理服務(wù)。第二，相關(guān)部門牽頭或者協(xié)調(diào)專業(yè)的社會(huì)組織成立心理服務(wù)小組，為社區(qū)工作者做線上心理疏導(dǎo)，在大家忙碌的“抗疫”工作之余，與大家一起說說話、聊聊天，調(diào)適他們緊張的心理。第三，相關(guān)部門牽頭建立“心理溝通公益群”。這個(gè)公益群里面有心理專家進(jìn)行輔導(dǎo)，也可以讓社區(qū)工作者互訴衷腸，互相溝通一些心理調(diào)適的方法。第四，相關(guān)部門牽頭免費(fèi)提供有關(guān)心理疏導(dǎo)的音樂、視頻資源鏈接；免費(fèi)發(fā)放《“抗疫”心理健康指導(dǎo)手冊(cè)》等書籍?？傊瑤椭鐓^(qū)工作者緩解心理壓力，既可以讓他們以更加飽滿的精神狀態(tài)開展工作，進(jìn)一步提高在疫情防控工作中的為民服務(wù)水平；進(jìn)而，也可以給需要心理援助的居民做好心理工作，幫助和引導(dǎo)人民群眾穩(wěn)定情緒，萬眾一心，打贏疫情防控人民戰(zhàn)爭(zhēng)、總體戰(zhàn)、阻擊戰(zhàn)。

（五）  打造“智慧社區(qū)”、提升基層治理效能

中共十九屆四中全會(huì)指出，必須加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系。在此次疫情的應(yīng)對(duì)處理中，我們對(duì)移動(dòng)互聯(lián)、大數(shù)據(jù)分析等技術(shù)在社會(huì)治理中的作用有了切實(shí)的感受。有學(xué)者結(jié)合區(qū)塊鏈技術(shù)、人工智能等先進(jìn)技術(shù)提出了“智慧社區(qū)”的概念。例如，馬旭凌認(rèn)為，“智慧社區(qū)”是社區(qū)管理的一種新理念，是新形勢(shì)下社會(huì)管理創(chuàng)新的一種新模式。“智慧社區(qū)”是指充分利用物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等新一代信息技術(shù)的集成應(yīng)用，將社區(qū)家居、社區(qū)物業(yè)、社區(qū)醫(yī)療、社區(qū)服務(wù)、電子商務(wù)、網(wǎng)絡(luò)通信等整合在一個(gè)高效的信息系統(tǒng)之中，為社區(qū)居民提供安全、高效、舒適、便利的智慧化生活環(huán)境，是基于信息化、智能化社會(huì)管理與服務(wù)的一種新的管理形態(tài)的社區(qū)[9]。“智慧社區(qū)”可以在基礎(chǔ)信息采集、敏感人群定位、防疫信息互通等方面為防疫工作提供高效的服務(wù)，提高基層社區(qū)在應(yīng)急管理中的辦事效率和服務(wù)能力，同時(shí)，大大減輕基層社區(qū)工作人員的負(fù)擔(dān)。

總而言之，在當(dāng)前及以后預(yù)防和處置重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，我們應(yīng)當(dāng)將國(guó)家治理能力現(xiàn)代化重心向基層下沉、充分發(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線的作用、提升社區(qū)人員數(shù)量與素質(zhì)、保障基層社區(qū)的防護(hù)物資、加強(qiáng)對(duì)他們的心理關(guān)愛，打造“智慧社區(qū)”，來不斷提升基層社會(huì)的治理效能，保障人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。

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