“立法—執(zhí)法—司法—守法”是我國法治建設(shè)的四大基本環(huán)節(jié)，同時構(gòu)成了中國法治建設(shè)的全過程。立法是一國法治的前提和基礎(chǔ)，是整個法治過程的起點(diǎn)?？梢哉f，立法質(zhì)量在一定程度上決定了一個國家的法治質(zhì)量。

黨和國家對立法質(zhì)量高度重視，從1978年所確立的16字法制建設(shè)方針（有法可依、有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究）首提“有法可依”，到黨的十八大報告的新16字法治建設(shè)方針（科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法）中提“科學(xué)立法”，表明對立法的要求從“數(shù)量型”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;質(zhì)量型”。黨的十九大報告在強(qiáng)調(diào)推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法的同時，首次提出“依法立法”新要求，標(biāo)志著我國已將“法規(guī)”本身的“合法性”確立為立法質(zhì)量的核心指標(biāo)。

法規(guī)是衡量和判斷人們一切行為是否合法的標(biāo)準(zhǔn)，但法治本身又必須是合法的。法規(guī)本身必須合法，是“依法立法”的要求和體現(xiàn)。中國的立法，尤其是地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，隨著制定主體的增加而擴(kuò)大，為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化和法治化作出了貢獻(xiàn)。但是，隨著立法權(quán)的下移和地方立法的增加，立法質(zhì)量上的問題也同步顯現(xiàn)，特別是法規(guī)本身的違法情況也時有發(fā)生。要保證“法規(guī)”本身的“合法性”，就必須做到以下幾條。

法規(guī)由具有立法資格的主體制定。國家的法從廣義上看，包括憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章（部委規(guī)章和地方政府規(guī)章）。根據(jù)《憲法》《立法法》《民族區(qū)域自治法》，以及全國人大及其常委會的授權(quán)法，全國人大及其常委會可以制定法律；國務(wù)院可以制定行政法規(guī)；省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市和自治州的人大及其常委會，以及廣東省東莞市和中山市、甘肅省嘉峪關(guān)市、海南省三沙市人大及其常委會，可以制定地方性法規(guī)；自治區(qū)、自治州、自治縣的人民代表大會可以制定自治條例和單行條例；國務(wù)院部、委、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)，可以制定部門規(guī)章；省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府，可以制定地方政府規(guī)章。由不具有立法資格的主體制定法規(guī)，構(gòu)成立法主體越權(quán)。

法規(guī)內(nèi)容必須符合規(guī)定事項(xiàng)。法律、法規(guī)和規(guī)章分別可以規(guī)定什么事項(xiàng)，這就是法規(guī)內(nèi)容范圍。超越可規(guī)定事項(xiàng)范圍的，構(gòu)成立法內(nèi)容越權(quán)。根據(jù)《憲法》《立法法》等的規(guī)定，各種法規(guī)的內(nèi)容范圍界定如下。

一是法律。法律可以規(guī)定除只能由憲法規(guī)定的事項(xiàng)以外的一切事項(xiàng)，并且以下事項(xiàng)只能由法律規(guī)定：國家主權(quán)；各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)；民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度；犯罪和刑罰；對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰；稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度；對非國有財產(chǎn)的征收、征用；民事基本制度；基本經(jīng)濟(jì)制度以及財政、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度；訴訟和仲裁制度；必須由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定法律的其他事項(xiàng)。二是行政法規(guī)。行政法規(guī)可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定：為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的事項(xiàng)；憲法第89條規(guī)定的國務(wù)院行政管理職權(quán)的事項(xiàng)。三是地方性法規(guī)。省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會制定的地方性法規(guī)，可以根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，作出有關(guān)規(guī)定；設(shè)區(qū)的市人大及其常委會制定的地方性法規(guī)，可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)作出規(guī)定。法律對設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。除《立法法》第8條規(guī)定的事項(xiàng)外，其他事項(xiàng)國家尚未制定法律或者行政法規(guī)的，地方性法規(guī)可以先行作出規(guī)定。四是自治條例和單行條例?？梢砸勒债?dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，對法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定，但不得違背法律或者行政法規(guī)的基本原則，不得對憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定以及其他有關(guān)法律、行政法規(guī)專門就民族自治地方所作的規(guī)定作出變通規(guī)定。五是部門規(guī)章。部門規(guī)章規(guī)定的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項(xiàng)。沒有法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù)，部門規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范，不得增加本部門的權(quán)力或者減少本部門的法定職責(zé)。六是地方政府規(guī)章。地方政府規(guī)章可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定：為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項(xiàng)；屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)。其中，設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府制定的規(guī)章，限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)。應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)但條件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府規(guī)章。規(guī)章實(shí)施滿兩年需要繼續(xù)實(shí)施規(guī)章所規(guī)定的行政措施的，應(yīng)當(dāng)提請本級人民代表大會或者其常務(wù)委員會制定地方性法規(guī)。沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。七是授權(quán)立法。以上立法都屬于職權(quán)立法。此外，我國還存在授權(quán)立法。授權(quán)立法是指，原立法機(jī)關(guān)無權(quán)規(guī)定的事項(xiàng)，經(jīng)授權(quán)主體的授權(quán)，它可以自身法規(guī)的形式，對這些事項(xiàng)作出規(guī)定。我國歷史上已出現(xiàn)不少授權(quán)立法，如1983年全國人大常委會作出《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院對職工退休退職辦法進(jìn)行部分修改和補(bǔ)充的決定》，1984年全國人大常委會作出《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院改革工商稅制發(fā)布有關(guān)稅收條例草案試行的決定》，1985年全國人大常委會作出《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在經(jīng)濟(jì)體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例的決定》。另外，全國人大常委會還分別于1981年、1989年作出《關(guān)于授權(quán)廣東省、福建省人民代表大會及其常務(wù)委員會制定所屬經(jīng)濟(jì)特區(qū)的各項(xiàng)單行經(jīng)濟(jì)法規(guī)的決議》和《關(guān)于國務(wù)院提請審議授權(quán)深圳市制定深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)和規(guī)章的議案的決定》。經(jīng)授權(quán)所制定的行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章，其內(nèi)容必須限于授權(quán)所規(guī)定的事項(xiàng)范圍。

法規(guī)內(nèi)容不得與上位法相抵觸。在我國的法律體系中，不同法規(guī)處于不同法律位階之中，下位法內(nèi)容不得與上位法內(nèi)容相抵觸。我國法律位階序列從高到低是這樣排列的：憲法—法律—行政法規(guī)—地方性法規(guī)、自治條例和單行條列—規(guī)章。省級政府制定的規(guī)章效力高于本行政區(qū)域內(nèi)設(shè)區(qū)的市、自治州政府制定的規(guī)章。自治條例和單行條例依法對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定的，在本自治地方適用自治條例和單行條例的規(guī)定。經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)根據(jù)授權(quán)對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定的，在本經(jīng)濟(jì)特區(qū)適用經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的規(guī)定。下位法與上位法抵觸，不僅是違法的，而且是無效的。

法規(guī)內(nèi)容不得違背法治原則。法規(guī)內(nèi)容不僅不得與上位法相抵觸，而且還不得違背法治原則。所謂法治原則，是指人類在民主基礎(chǔ)上，經(jīng)長期的法治建設(shè)實(shí)踐所形成的，用以體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)法治價值，指導(dǎo)和規(guī)范立法、執(zhí)法、司法、守法活動，存在于法律體系和法治實(shí)踐之中并由它們所反映，具有本原性、基礎(chǔ)性、綜合性、穩(wěn)定性的規(guī)范原理和基本行為準(zhǔn)則。這些原則包括：人民主權(quán)原則、平等原則、法不溯及既往原則、正當(dāng)程序原則、法律保留原則、比例原則、信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則、一事不再罰原則、過罰相當(dāng)原則、權(quán)利救濟(jì)原則等。如果某部法規(guī)公然規(guī)定對某類人群的歧視，那么這法規(guī)就會因違反平等原則而失去合法性。

（胡建淼專家工作室供稿）