“立法—執(zhí)法—司法—守法”是我國法治建設的四大基本環(huán)節(jié)，同時構成了中國法治建設的全過程。立法是一國法治的前提和基礎，是整個法治過程的起點?？梢哉f，立法質量在一定程度上決定了一個國家的法治質量。

黨和國家對立法質量高度重視，從1978年所確立的16字法制建設方針（有法可依、有法必依，執(zhí)法必嚴、違法必究）首提“有法可依”，到黨的十八大報告的新16字法治建設方針（科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法）中提“科學立法”，表明對立法的要求從“數(shù)量型”轉變?yōu)?ldquo;質量型”。黨的十九大報告在強調推進科學立法、民主立法的同時，首次提出“依法立法”新要求，標志著我國已將“法規(guī)”本身的“合法性”確立為立法質量的核心指標。

法規(guī)是衡量和判斷人們一切行為是否合法的標準，但法治本身又必須是合法的。法規(guī)本身必須合法，是“依法立法”的要求和體現(xiàn)。中國的立法，尤其是地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，隨著制定主體的增加而擴大，為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化和法治化作出了貢獻。但是，隨著立法權的下移和地方立法的增加，立法質量上的問題也同步顯現(xiàn)，特別是法規(guī)本身的違法情況也時有發(fā)生。要保證“法規(guī)”本身的“合法性”，就必須做到以下幾條。

法規(guī)由具有立法資格的主體制定。國家的法從廣義上看，包括憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章（部委規(guī)章和地方政府規(guī)章）。根據(jù)《憲法》《立法法》《民族區(qū)域自治法》，以及全國人大及其常委會的授權法，全國人大及其常委會可以制定法律；國務院可以制定行政法規(guī)；省、自治區(qū)、直轄市、設區(qū)的市和自治州的人大及其常委會，以及廣東省東莞市和中山市、甘肅省嘉峪關市、海南省三沙市人大及其常委會，可以制定地方性法規(guī)；自治區(qū)、自治州、自治縣的人民代表大會可以制定自治條例和單行條例；國務院部、委、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構，可以制定部門規(guī)章；省、自治區(qū)、直轄市和設區(qū)的市、自治州的人民政府，可以制定地方政府規(guī)章。由不具有立法資格的主體制定法規(guī)，構成立法主體越權。

法規(guī)內容必須符合規(guī)定事項。法律、法規(guī)和規(guī)章分別可以規(guī)定什么事項，這就是法規(guī)內容范圍。超越可規(guī)定事項范圍的，構成立法內容越權。根據(jù)《憲法》《立法法》等的規(guī)定，各種法規(guī)的內容范圍界定如下。

一是法律。法律可以規(guī)定除只能由憲法規(guī)定的事項以外的一切事項，并且以下事項只能由法律規(guī)定：國家主權；各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產生、組織和職權；民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度；犯罪和刑罰；對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰；稅種的設立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度；對非國有財產的征收、征用；民事基本制度；基本經濟制度以及財政、海關、金融和外貿的基本制度；訴訟和仲裁制度；必須由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律的其他事項。二是行政法規(guī)。行政法規(guī)可以就下列事項作出規(guī)定：為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的事項；憲法第89條規(guī)定的國務院行政管理職權的事項。三是地方性法規(guī)。省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會制定的地方性法規(guī)，可以根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，作出有關規(guī)定；設區(qū)的市人大及其常委會制定的地方性法規(guī)，可以對城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項作出規(guī)定。法律對設區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項另有規(guī)定的，從其規(guī)定。除《立法法》第8條規(guī)定的事項外，其他事項國家尚未制定法律或者行政法規(guī)的，地方性法規(guī)可以先行作出規(guī)定。四是自治條例和單行條例?？梢砸勒债?shù)孛褡宓恼?、經濟和文化的特點，對法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定，但不得違背法律或者行政法規(guī)的基本原則，不得對憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定以及其他有關法律、行政法規(guī)專門就民族自治地方所作的規(guī)定作出變通規(guī)定。五是部門規(guī)章。部門規(guī)章規(guī)定的事項應當屬于執(zhí)行法律或者國務院的行政法規(guī)、決定、命令的事項。沒有法律或者國務院的行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù)，部門規(guī)章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規(guī)范，不得增加本部門的權力或者減少本部門的法定職責。六是地方政府規(guī)章。地方政府規(guī)章可以就下列事項作出規(guī)定：為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項；屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項。其中，設區(qū)的市、自治州人民政府制定的規(guī)章，限于城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項。應當制定地方性法規(guī)但條件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府規(guī)章。規(guī)章實施滿兩年需要繼續(xù)實施規(guī)章所規(guī)定的行政措施的，應當提請本級人民代表大會或者其常務委員會制定地方性法規(guī)。沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規(guī)范。七是授權立法。以上立法都屬于職權立法。此外，我國還存在授權立法。授權立法是指，原立法機關無權規(guī)定的事項，經授權主體的授權，它可以自身法規(guī)的形式，對這些事項作出規(guī)定。我國歷史上已出現(xiàn)不少授權立法，如1983年全國人大常委會作出《關于授權國務院對職工退休退職辦法進行部分修改和補充的決定》，1984年全國人大常委會作出《關于授權國務院改革工商稅制發(fā)布有關稅收條例草案試行的決定》，1985年全國人大常委會作出《關于授權國務院在經濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例的決定》。另外，全國人大常委會還分別于1981年、1989年作出《關于授權廣東省、福建省人民代表大會及其常務委員會制定所屬經濟特區(qū)的各項單行經濟法規(guī)的決議》和《關于國務院提請審議授權深圳市制定深圳經濟特區(qū)法規(guī)和規(guī)章的議案的決定》。經授權所制定的行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章，其內容必須限于授權所規(guī)定的事項范圍。

法規(guī)內容不得與上位法相抵觸。在我國的法律體系中，不同法規(guī)處于不同法律位階之中，下位法內容不得與上位法內容相抵觸。我國法律位階序列從高到低是這樣排列的：憲法—法律—行政法規(guī)—地方性法規(guī)、自治條例和單行條列—規(guī)章。省級政府制定的規(guī)章效力高于本行政區(qū)域內設區(qū)的市、自治州政府制定的規(guī)章。自治條例和單行條例依法對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定的，在本自治地方適用自治條例和單行條例的規(guī)定。經濟特區(qū)法規(guī)根據(jù)授權對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定的，在本經濟特區(qū)適用經濟特區(qū)法規(guī)的規(guī)定。下位法與上位法抵觸，不僅是違法的，而且是無效的。

法規(guī)內容不得違背法治原則。法規(guī)內容不僅不得與上位法相抵觸，而且還不得違背法治原則。所謂法治原則，是指人類在民主基礎上，經長期的法治建設實踐所形成的，用以體現(xiàn)和實現(xiàn)法治價值，指導和規(guī)范立法、執(zhí)法、司法、守法活動，存在于法律體系和法治實踐之中并由它們所反映，具有本原性、基礎性、綜合性、穩(wěn)定性的規(guī)范原理和基本行為準則。這些原則包括：人民主權原則、平等原則、法不溯及既往原則、正當程序原則、法律保留原則、比例原則、信賴利益保護原則、一事不再罰原則、過罰相當原則、權利救濟原則等。如果某部法規(guī)公然規(guī)定對某類人群的歧視，那么這法規(guī)就會因違反平等原則而失去合法性。

（胡建淼專家工作室供稿）