王雍君 中央財經(jīng)大學(xué)教授

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應(yīng)急管理是一個綜合性的大型系統(tǒng)工程，公共財政在其中扮演著關(guān)鍵的角色。每一次突發(fā)事件的應(yīng)對都要花很多錢，這些錢主要由財政提供，財政則要通過預(yù)算的安排。因此，在應(yīng)急管理中，應(yīng)急預(yù)算的角色是非常關(guān)鍵的。如今，我們國家正在全力應(yīng)對新冠肺炎疫情對經(jīng)濟(jì)、社會各個方面的沖擊，其核心問題就是如何做好應(yīng)急預(yù)算，主要表現(xiàn)為兩個方面：一是解決問題要求我們要有錢、花好錢；二是如何在應(yīng)急管理中管理好這些錢。

應(yīng)急財政預(yù)算管理這一主題有三個中心思想：一是突發(fā)事件的頻發(fā)給我國應(yīng)急管理造成了空前挑戰(zhàn)；二是應(yīng)急財政管理亟需完善；三是建構(gòu)有效的應(yīng)急預(yù)算體制。

一、突發(fā)事件頻發(fā)帶來的空前挑戰(zhàn)

中國是一個災(zāi)害、災(zāi)難比較頻發(fā)的國家，這些災(zāi)害有四大特點：一是突發(fā)性；二是不確定性和隨機性，也就是說比較難預(yù)料；三是后果嚴(yán)重；四是綜合性。每一次災(zāi)害、災(zāi)難的應(yīng)對都需要跨部門解決問題，涉及到各級政府自上而下的指揮、匯報、協(xié)調(diào)。因此，應(yīng)急管理是一套復(fù)雜的系統(tǒng)。

1.中國的災(zāi)害、災(zāi)難特征

在自然災(zāi)害方面，中國季風(fēng)氣候顯著；新構(gòu)造運動強烈，屬于地震高發(fā)區(qū)；人口眾多，大量人口暴露在風(fēng)險環(huán)境下；70%的城市、50%的人口，分布在氣象、地震地質(zhì)海洋災(zāi)難區(qū)；70%的災(zāi)害、災(zāi)難源于氣象災(zāi)害，致災(zāi)強度大、頻率高；干旱、泥石流、夏季高溫、湖泊干涸、暴雨、沙塵暴、渤海臺風(fēng)等，均與氣候變化相連；總體上，平均30%的人口與農(nóng)作物以及30%的GDP面臨災(zāi)害、災(zāi)難的影響。災(zāi)害、災(zāi)難涉及的范圍非常廣泛，相應(yīng)的，應(yīng)急管理也包含了三個層次的內(nèi)容：一是危機層面的應(yīng)急管理；二是常規(guī)的應(yīng)急管理；三是一般意義上的風(fēng)險管理。也就是說，廣義的應(yīng)急管理包含了應(yīng)對危機、突發(fā)事件和風(fēng)險三個方面。

2.中國是突發(fā)事件高發(fā)國

近十年來，中國已經(jīng)步入了突發(fā)公共事件的高發(fā)期。應(yīng)急管理在中國具有特殊的意義，財政和預(yù)算在其中扮演著關(guān)鍵角色。目前，我們面臨的問題既有公共財政比較緊張的問題，更有資金管理能力不足的問題。其中，錢的問題相對來講比較好解決，更重要的是在有了足夠的錢的前提下，我們的體制能不能管好這些錢。所以說，財政應(yīng)急管理的核心是靠應(yīng)急預(yù)算來進(jìn)行管理。

3.應(yīng)急預(yù)算：補償損失和支持經(jīng)濟(jì)恢復(fù)

應(yīng)急預(yù)算主要解決兩個問題：一是補償損失，包括突發(fā)事件事前、事中和事后的大量開支。到目前為止，預(yù)算資金一直是我們國家應(yīng)急管理的主要資金來源，通常占90%以上。二是支持經(jīng)濟(jì)恢復(fù)。目前，中國經(jīng)濟(jì)在疫情以后的恢復(fù)狀況是比較樂觀的，其中一個原因就是中國經(jīng)濟(jì)更容易調(diào)控，政府有更多的政策工具，也有比較雄厚的財力。應(yīng)急財政管理、應(yīng)急預(yù)算，在應(yīng)急管理過程中或應(yīng)急管理之后的兩個階段都扮演著重要角色。

4.公共財政：國家能力的關(guān)鍵部分

在突發(fā)公共事件的沖擊面前，至關(guān)重要的是國家能力和民眾對政府的信心。從國家能力上講，世界各國的差別很大。此次抗擊新冠肺炎疫情顯示，中國的國家能力是明顯位于世界前列的，比絕大多數(shù)國家的表現(xiàn)更好。此外，我們國家還有一個優(yōu)勢，就是民眾對政府的信任度很高。

公共財政是國家能力的關(guān)鍵部分。一個國家能夠在事前、事中和事后采取有力措施應(yīng)對突發(fā)事件，其背后一定有強大的公共財政在支撐。強大的公共財政，不僅指有錢，還包括有花好錢的能力。沒有這兩點，財政能力就談不上強大；財政能力談不上強大，國家能力也一定比較弱。所以，我們可以在世界上看到一些國家能力比較弱的國家，其主要問題是在交通、貧困、飲用水、安全網(wǎng)等方面。

應(yīng)急管理背后的理念，就是通過國家能力和民眾對政府的信心來保護(hù)生命、生存、生活的價值——珍惜生命、熱愛生活、獨立生存，這個價值是至高無上的。在突發(fā)事件的沖擊面前，生命、生活、生存的價值高于經(jīng)濟(jì)的價值。所以，從這個意義上來講，應(yīng)急管理比常規(guī)管理更優(yōu)先。

5.應(yīng)急管理常態(tài)化

在人類歷史上，公共衛(wèi)生事件其實是從未斷絕的，只是由于我們現(xiàn)在醫(yī)學(xué)比較發(fā)達(dá)了，人類擺脫了原始的那種在病毒、細(xì)菌面前完全無能為力的狀態(tài)。但盡管如此，在這個星球上，公共衛(wèi)生事件仍然是常態(tài)事件。我們可能平時不太能注意到這個星球上最殘酷、歷時最長的戰(zhàn)爭——30億年來，細(xì)菌每時每刻都在人類的身體上擊退病毒的攻擊。所謂病毒，是通過接管生物體的細(xì)胞進(jìn)行復(fù)制的遺傳物質(zhì)片斷。因此，“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢”，應(yīng)急管理應(yīng)該是常態(tài)化的管理，而不是事到臨頭再說。

目前，我們國家預(yù)算體制的主要問題就是“預(yù)”的層面還有很大的改進(jìn)空間。雖然理論上公共支出的需求是沒有上限的，但在公共財政上，我們現(xiàn)在比改革開放前要強大很多。多年來，我們國家的預(yù)算財政支出已經(jīng)超過了GDP的1/3，可以說是一個預(yù)算大國、財政大國、支出大國。正因為這樣，我們在局部體制層面還存在缺陷的情況下，也能夠應(yīng)對很多問題。我們也應(yīng)該意識到，如果制度層面的改革紅利再前進(jìn)一步，我們可以少花錢并把事辦得更好。

6.抗擊新冠肺炎疫情的啟示

過去，我們講財政治理主要是講三個問題：一是保證財政的可持續(xù)，包括控制地方債務(wù)膨脹、隱性債務(wù)等，以避免突發(fā)事件造成的喪失支付能力；二是保證資金的合理配置，也就是支出的重點要能夠反應(yīng)國家戰(zhàn)略和政府政策的重點；三是支出必須要有績效，也就是把投入變成產(chǎn)出，用產(chǎn)出來實現(xiàn)成果。

此次抗擊新冠肺炎疫情給我們的最大啟示，就是要把風(fēng)險管理、風(fēng)險控制納入財政管理、財政治理的目標(biāo)，使今后的改革方向更明確、工作更有針對性。需要注意的是，財政管理與財政治理有一些區(qū)別，治理是講政策的制定、實施，是自上而下的；管理是講政策的執(zhí)行、落實。治理和管理問題結(jié)合在一起，治理高于管理，但治理是不是有效果，依靠的是管理是不是落實，所以兩者要結(jié)合進(jìn)行。

此次抗擊新冠肺炎疫情給我們的啟示，主要有三個方面：

第一，需要研究、描繪和計量這些風(fēng)險。風(fēng)險就是不確定性的損失，這種損失可能是經(jīng)濟(jì)層面的、資金層面的或生命和健康層面的。這些損失都應(yīng)該被加以計量，就像世界各地的公司都在計算新冠病毒的破壞成本。對此，各國政府應(yīng)投資建立跟蹤疫情傳播的數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)，并且最好以實時的系統(tǒng)跟蹤風(fēng)險，幫助人們以最佳的方式應(yīng)對風(fēng)險。

第二，把握最佳時機無比重要。在應(yīng)急管理中，時機是關(guān)鍵詞，可能比錢還要重要。比如，一線醫(yī)務(wù)人員發(fā)現(xiàn)疾病與決策者掌握信息之間的遲延，就是此次抗擊新冠肺炎疫情的關(guān)鍵問題之一。時間一旦有延遲，后面的問題可能會更大，包括預(yù)防時的財政資金是否充足、事后恢復(fù)的措施是否得當(dāng)?shù)?。如果我們能在最初幾周?nèi)攔截疫情，那么一切都會不一樣。此外，我們還要認(rèn)識到，以證據(jù)為基礎(chǔ)的信息至關(guān)緊要。

第三，需要打造有效的應(yīng)急預(yù)算體制。應(yīng)急預(yù)算體制涉及很多方面的支持，比如訓(xùn)練、裝備、科研都涉及應(yīng)急與災(zāi)難，捐贈管理機制也應(yīng)納入應(yīng)急預(yù)算體制。此外，應(yīng)急預(yù)算體制還需要一系列配套的體制機制，包括標(biāo)準(zhǔn)化模塊化的流程、簡明通用的應(yīng)急用語以及合理順暢的指揮架構(gòu)。

7.以應(yīng)急基金對應(yīng)急資金進(jìn)行詳細(xì)核算

目前，我們國家還沒有正式的應(yīng)急基金，這也是問題之一。應(yīng)急基金要詳細(xì)記錄所有指定用途的捐款和相關(guān)支出；要進(jìn)行內(nèi)部管理與對外公開——每年發(fā)布經(jīng)過獨立審查的相關(guān)財務(wù)報表，并在網(wǎng)站上定時更新和發(fā)布慈善收支信息；要承諾確保指定捐款100%用于特定項目或響應(yīng)，而不會被挪用；其財務(wù)活動受行業(yè)自律與財務(wù)會計準(zhǔn)則委員會的雙重約束。

8.補短板：社會保障網(wǎng)

在此次抗擊新冠肺炎疫情中，我們還有一個短板也被暴露出來，就是社會保障網(wǎng)還不夠強大。我們國家的醫(yī)療保健指數(shù)在世界衛(wèi)生系統(tǒng)中位列47位，與世界第二大經(jīng)濟(jì)體地位形成了鮮明對照。其中，北京與上海的醫(yī)療系統(tǒng)達(dá)到歐美水平，但貧困地區(qū)是直線下降的。因此，我們要強化社會保障網(wǎng)，包括衛(wèi)生部門這類以人為本的服務(wù)。