“堅持黨的領導是社會主義法治的根本要求，是黨和國家的根本所在、命脈所在，是全國各族人民的利益所系、幸福所系。”新中國成立70年的立法實踐，始終堅持的地方，就是黨對立法工作的領導；不斷變化的地方，則是契合時代變遷的完善與發(fā)展。

黨的自身發(fā)展對立法的影響

全面依法治國的核心力量是中國共產黨，而黨對自身的認識和執(zhí)政方式是影響黨領導立法的兩個重要的變量。1956年黨的八大上，毛澤東指出，要把一個落后的農業(yè)的中國改變成為一個先進的工業(yè)化的中國，我們面前的工作是很艱苦的，我們的經驗是很不夠的。1978年黨的十一屆三中全會上，立法先行成為共識。1997年9月黨的十五大把依法治國確立為黨領導人民治國理政的基本方略。2002年黨的十六大報告明確提出“我們黨歷經革命、建設和改革，已經從領導人民為奪取全國政權而奮斗的黨，成為領導人民掌握全國政權并長期執(zhí)政的黨”。與此同時，我們黨將提高執(zhí)政能力和領導水平作為歷史性課題，黨的十六屆四中全會確定依法執(zhí)政為黨執(zhí)政的基本方式。

隨著黨對自身執(zhí)政任務、執(zhí)政方式認識的深化，黨對立法工作的認識也不斷深化。一方面，在立法工作的過程中，我們強調，立法要貫徹黨的路線和方針政策，法就是實踐證明正確的黨的方針政策的具體化、法律化。另一方面，雖然法律體系是一個邏輯嚴密、門類齊全的科學系統(tǒng)，但不是固步封閉的系統(tǒng)，應當隨著經濟社會的發(fā)展不斷進行自我更新，更新的目的，是為了更合理優(yōu)質的法律規(guī)則，匡正現(xiàn)實中的利益失衡。隨著改革的全面深化，我們黨對立法的認識，也從法律是經驗的總結的階段，轉向經驗立法與立法主動適應經濟和社會發(fā)展需要并重。

社會發(fā)展與黨領導立法

我們黨是改革的引領者和推動者，與此同時，當改革步入不同的階段，又會促進黨思考社會發(fā)展的特點，通過及時調整黨領導立法的方式和方法作出及時回應。

第一，及時制定政策，調整工作布局。政策的出臺和更新，及時為立法指明方向和引領。例如，黨的十五大提出，要“加強立法工作，提高立法質量，到2010年形成中國特色社會主義法律體系”。黨的十八屆四中全會明確提出堅持走中國特色社會主義法治道路、建設中國特色社會主義法治體系。在這些方針、政策的指導下，立法機關的立法活動也進行了相應的改變和轉型。第二，立法發(fā)揮引領作用。改革開放初期，我國的法制根基比較薄弱，在這種情況下，我們采取了在實踐中探索、試驗的辦法。而隨著改革的深入和推進，立法已經不僅僅局限于對經驗的總結、對現(xiàn)實社會管理的直接描述，而是提出要以立法為先導，用立法來引導改革，發(fā)揮法律對社會的引導和促進作用。當改革開放走過40余年，立法不僅要堅守對社會需求作出回應的本職工作，更要以規(guī)范性法律文件促進社會的均衡發(fā)展。法律體系是對穩(wěn)定的社會關系的調整和確立，社會的激烈變化與既有法律體系的滯后性之間的矛盾是難以避免的，因此，及時修改法律成為迫切的現(xiàn)實需要，也呼喚著法律為社會發(fā)展提供合理的甚至是超前的引領。

立法機關與黨領導立法

與社會發(fā)展同步，立法機關自身也發(fā)生了深刻的變化。首先是立法者對立法規(guī)律認識的變化。不僅認識到立法工作的必要性，而且認識到立法職權的依法行使。我國第一部全面規(guī)范立法活動的憲法性法律《立法法》的出臺，標志著我國的法治建設步入依法立法的軌道。2015年《立法法》修訂，以法律的形式確認了全新的立法理念、體制和模式。其次是立法體制經歷了逐步完善的過程。1954年憲法規(guī)定全國人大常委會僅享有制定法令的權力。經由第一、二屆全國人大的兩次授權，全國人大常委會擁有了一定的立法權。1982年憲法明確賦予全國人大常委會立法權，授權國務院行政法規(guī)制定權。隨著《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的出臺和修訂，地方立法權的主體進一步擴大，形成了以中央為核心，由中央立法和地方立法組成的統(tǒng)一的、多層次的立法體制。隨后《立法法》賦予經濟特區(qū)所在地的市以及較大的市地方立法權。2015年《立法法》修訂，將地方立法權擴大至全部設區(qū)的市。最后是立法內容的變化。經歷了立法重點從以經濟為中心轉向以權利為中心；從以制定新的法律為主到修改原有法律與制定新法并重的轉型和立法工作從數(shù)量型立法向質量型立法的轉變。

隨著立法任務的變化，黨對立法工作的領導方式方法也相應地發(fā)生變化。一是領導立法規(guī)劃的出臺，增強立法的計劃性，進而實現(xiàn)社會規(guī)則調整與社會關系變革的契合、同步。正是因為此，七屆全國人大及其常委會的一項突出工作就是增強立法工作計劃性，加快立法步伐。二是明確提出在“加強立法工作”的同時，要“提高立法質量”。例如，十屆全國人大常委會樹立了任期內“以基本形成中國特色社會主義法律體系為目標、以提高立法質量為重點”的立法工作思路；十二屆人大常委會規(guī)定，審議法律草案均需要向社會公布征求意見；建立并實施法律案通過前評估制度。三是明確人大在立法工作中的主導作用?！吨泄仓醒腙P于全面依法治國若干重大問題的決定》明確提出，要健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用。2015年修訂的《立法法》第51條對此進行了確認。

經驗與啟示

明確黨對立法工作的領導是政治領導。1980年4月，彭真在省、自治區(qū)、直轄市人大常委會負責同志第一次座談會上指出：“黨對包括立法工作在內的領導，根本的是政治領導。”《關于加強對國家立法工作領導的若干意見》載明“中央對國家立法工作主要實行政治即方針政策的領導”。2016年2月中共中央印發(fā)的《關于加強黨領導立法工作的意見》指出，黨通過確定立法工作方針、提出立法建議、明確立法工作中的重大問題、加強立法隊伍建設等，確保立法工作充分體現(xiàn)黨的主張，反映人民意志來實現(xiàn)“堅持主要實行政治領導”。黨對立法的領導，不是大包大攬，而是宏觀指導，但也絕不是空泛的。例如，中共中央多次提起的關于修改憲法的建議，并不只是原則性的一般提示，而總是有嚴密的內容。

堅持實事求是，加強黨領導立法的民主性和科學性。實事求是的原則在立法領域，突出地表現(xiàn)為憲法、法律與時俱進，隨著社會實際的情況而調整。在新中國成立初期，為了制定我國的第一部社會主義憲法，黨中央及時而正確地闡發(fā)了“搞憲法是搞科學”這一立憲理念。黨的十七大提出要“堅持科學立法”，意味著立法者應自覺地探索和總結立法本身的規(guī)律，不斷根據實際和國情立法，從而契合現(xiàn)代化建設和改革開放的需要。為了更客觀、更大范圍地反映民意，實現(xiàn)更深層次的民主，立法就是要擴大公民參與，形成不同觀念的碰撞、整合與協(xié)調，從而通過法的制定、修改來形成共識。這是立法民主化要求的題中應有之義。

從經驗到概念再到理論的立法思路。黨領導立法相關理論的更新和創(chuàng)造，正是對波瀾壯闊的實踐成果和經驗的整合與提煉。改革開放以來，黨領導立法的一個突出特點就是堅持從國情出發(fā)，對局部地區(qū)出現(xiàn)的新事務，采取先局部試驗，形成經驗后再全面推廣，最后系統(tǒng)總結整合成理論。例如，對現(xiàn)行憲法的修改正是黨對法治實踐成果的理論總結，踐行了從實踐到經驗再到理論的發(fā)展路徑。再如，堅持問題導向，堅持實踐探索在前、總結提煉在后，是《監(jiān)察法》立法過程中的一個顯著特點。立足于總結黨的十八大以來反腐敗實踐經驗，吸收固化可復制可推廣的試點經驗的基礎上，充分體現(xiàn)了立法與改革的銜接。