“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會(huì)主義法治的根本要求，是黨和國家的根本所在、命脈所在，是全國各族人民的利益所系、幸福所系。”新中國成立70年的立法實(shí)踐，始終堅(jiān)持的地方，就是黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)；不斷變化的地方，則是契合時(shí)代變遷的完善與發(fā)展。

黨的自身發(fā)展對(duì)立法的影響

全面依法治國的核心力量是中國共產(chǎn)黨，而黨對(duì)自身的認(rèn)識(shí)和執(zhí)政方式是影響黨領(lǐng)導(dǎo)立法的兩個(gè)重要的變量。1956年黨的八大上，毛澤東指出，要把一個(gè)落后的農(nóng)業(yè)的中國改變成為一個(gè)先進(jìn)的工業(yè)化的中國，我們面前的工作是很艱苦的，我們的經(jīng)驗(yàn)是很不夠的。1978年黨的十一屆三中全會(huì)上，立法先行成為共識(shí)。1997年9月黨的十五大把依法治國確立為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治國理政的基本方略。2002年黨的十六大報(bào)告明確提出“我們黨歷經(jīng)革命、建設(shè)和改革，已經(jīng)從領(lǐng)導(dǎo)人民為奪取全國政權(quán)而奮斗的黨，成為領(lǐng)導(dǎo)人民掌握全國政權(quán)并長期執(zhí)政的黨”。與此同時(shí)，我們黨將提高執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平作為歷史性課題，黨的十六屆四中全會(huì)確定依法執(zhí)政為黨執(zhí)政的基本方式。

隨著黨對(duì)自身執(zhí)政任務(wù)、執(zhí)政方式認(rèn)識(shí)的深化，黨對(duì)立法工作的認(rèn)識(shí)也不斷深化。一方面，在立法工作的過程中，我們強(qiáng)調(diào)，立法要貫徹黨的路線和方針政策，法就是實(shí)踐證明正確的黨的方針政策的具體化、法律化。另一方面，雖然法律體系是一個(gè)邏輯嚴(yán)密、門類齊全的科學(xué)系統(tǒng)，但不是固步封閉的系統(tǒng)，應(yīng)當(dāng)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展不斷進(jìn)行自我更新，更新的目的，是為了更合理優(yōu)質(zhì)的法律規(guī)則，匡正現(xiàn)實(shí)中的利益失衡。隨著改革的全面深化，我們黨對(duì)立法的認(rèn)識(shí)，也從法律是經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)的階段，轉(zhuǎn)向經(jīng)驗(yàn)立法與立法主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要并重。

社會(huì)發(fā)展與黨領(lǐng)導(dǎo)立法

我們黨是改革的引領(lǐng)者和推動(dòng)者，與此同時(shí)，當(dāng)改革步入不同的階段，又會(huì)促進(jìn)黨思考社會(huì)發(fā)展的特點(diǎn)，通過及時(shí)調(diào)整黨領(lǐng)導(dǎo)立法的方式和方法作出及時(shí)回應(yīng)。

第一，及時(shí)制定政策，調(diào)整工作布局。政策的出臺(tái)和更新，及時(shí)為立法指明方向和引領(lǐng)。例如，黨的十五大提出，要“加強(qiáng)立法工作，提高立法質(zhì)量，到2010年形成中國特色社會(huì)主義法律體系”。黨的十八屆四中全會(huì)明確提出堅(jiān)持走中國特色社會(huì)主義法治道路、建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系。在這些方針、政策的指導(dǎo)下，立法機(jī)關(guān)的立法活動(dòng)也進(jìn)行了相應(yīng)的改變和轉(zhuǎn)型。第二，立法發(fā)揮引領(lǐng)作用。改革開放初期，我國的法制根基比較薄弱，在這種情況下，我們采取了在實(shí)踐中探索、試驗(yàn)的辦法。而隨著改革的深入和推進(jìn)，立法已經(jīng)不僅僅局限于對(duì)經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)、對(duì)現(xiàn)實(shí)社會(huì)管理的直接描述，而是提出要以立法為先導(dǎo)，用立法來引導(dǎo)改革，發(fā)揮法律對(duì)社會(huì)的引導(dǎo)和促進(jìn)作用。當(dāng)改革開放走過40余年，立法不僅要堅(jiān)守對(duì)社會(huì)需求作出回應(yīng)的本職工作，更要以規(guī)范性法律文件促進(jìn)社會(huì)的均衡發(fā)展。法律體系是對(duì)穩(wěn)定的社會(huì)關(guān)系的調(diào)整和確立，社會(huì)的激烈變化與既有法律體系的滯后性之間的矛盾是難以避免的，因此，及時(shí)修改法律成為迫切的現(xiàn)實(shí)需要，也呼喚著法律為社會(huì)發(fā)展提供合理的甚至是超前的引領(lǐng)。

立法機(jī)關(guān)與黨領(lǐng)導(dǎo)立法

與社會(huì)發(fā)展同步，立法機(jī)關(guān)自身也發(fā)生了深刻的變化。首先是立法者對(duì)立法規(guī)律認(rèn)識(shí)的變化。不僅認(rèn)識(shí)到立法工作的必要性，而且認(rèn)識(shí)到立法職權(quán)的依法行使。我國第一部全面規(guī)范立法活動(dòng)的憲法性法律《立法法》的出臺(tái)，標(biāo)志著我國的法治建設(shè)步入依法立法的軌道。2015年《立法法》修訂，以法律的形式確認(rèn)了全新的立法理念、體制和模式。其次是立法體制經(jīng)歷了逐步完善的過程。1954年憲法規(guī)定全國人大常委會(huì)僅享有制定法令的權(quán)力。經(jīng)由第一、二屆全國人大的兩次授權(quán)，全國人大常委會(huì)擁有了一定的立法權(quán)。1982年憲法明確賦予全國人大常委會(huì)立法權(quán)，授權(quán)國務(wù)院行政法規(guī)制定權(quán)。隨著《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》的出臺(tái)和修訂，地方立法權(quán)的主體進(jìn)一步擴(kuò)大，形成了以中央為核心，由中央立法和地方立法組成的統(tǒng)一的、多層次的立法體制。隨后《立法法》賦予經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市以及較大的市地方立法權(quán)。2015年《立法法》修訂，將地方立法權(quán)擴(kuò)大至全部設(shè)區(qū)的市。最后是立法內(nèi)容的變化。經(jīng)歷了立法重點(diǎn)從以經(jīng)濟(jì)為中心轉(zhuǎn)向以權(quán)利為中心；從以制定新的法律為主到修改原有法律與制定新法并重的轉(zhuǎn)型和立法工作從數(shù)量型立法向質(zhì)量型立法的轉(zhuǎn)變。

隨著立法任務(wù)的變化，黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)方式方法也相應(yīng)地發(fā)生變化。一是領(lǐng)導(dǎo)立法規(guī)劃的出臺(tái)，增強(qiáng)立法的計(jì)劃性，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)規(guī)則調(diào)整與社會(huì)關(guān)系變革的契合、同步。正是因?yàn)榇?，七屆全國人大及其常委?huì)的一項(xiàng)突出工作就是增強(qiáng)立法工作計(jì)劃性，加快立法步伐。二是明確提出在“加強(qiáng)立法工作”的同時(shí)，要“提高立法質(zhì)量”。例如，十屆全國人大常委會(huì)樹立了任期內(nèi)“以基本形成中國特色社會(huì)主義法律體系為目標(biāo)、以提高立法質(zhì)量為重點(diǎn)”的立法工作思路；十二屆人大常委會(huì)規(guī)定，審議法律草案均需要向社會(huì)公布征求意見；建立并實(shí)施法律案通過前評(píng)估制度。三是明確人大在立法工作中的主導(dǎo)作用?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面依法治國若干重大問題的決定》明確提出，要健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用。2015年修訂的《立法法》第51條對(duì)此進(jìn)行了確認(rèn)。

經(jīng)驗(yàn)與啟示

明確黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)。1980年4月，彭真在省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)負(fù)責(zé)同志第一次座談會(huì)上指出：“黨對(duì)包括立法工作在內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)，根本的是政治領(lǐng)導(dǎo)。”《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)國家立法工作領(lǐng)導(dǎo)的若干意見》載明“中央對(duì)國家立法工作主要實(shí)行政治即方針政策的領(lǐng)導(dǎo)”。2016年2月中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見》指出，黨通過確定立法工作方針、提出立法建議、明確立法工作中的重大問題、加強(qiáng)立法隊(duì)伍建設(shè)等，確保立法工作充分體現(xiàn)黨的主張，反映人民意志來實(shí)現(xiàn)“堅(jiān)持主要實(shí)行政治領(lǐng)導(dǎo)”。黨對(duì)立法的領(lǐng)導(dǎo)，不是大包大攬，而是宏觀指導(dǎo)，但也絕不是空泛的。例如，中共中央多次提起的關(guān)于修改憲法的建議，并不只是原則性的一般提示，而總是有嚴(yán)密的內(nèi)容。

堅(jiān)持實(shí)事求是，加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法的民主性和科學(xué)性。實(shí)事求是的原則在立法領(lǐng)域，突出地表現(xiàn)為憲法、法律與時(shí)俱進(jìn)，隨著社會(huì)實(shí)際的情況而調(diào)整。在新中國成立初期，為了制定我國的第一部社會(huì)主義憲法，黨中央及時(shí)而正確地闡發(fā)了“搞憲法是搞科學(xué)”這一立憲理念。黨的十七大提出要“堅(jiān)持科學(xué)立法”，意味著立法者應(yīng)自覺地探索和總結(jié)立法本身的規(guī)律，不斷根據(jù)實(shí)際和國情立法，從而契合現(xiàn)代化建設(shè)和改革開放的需要。為了更客觀、更大范圍地反映民意，實(shí)現(xiàn)更深層次的民主，立法就是要擴(kuò)大公民參與，形成不同觀念的碰撞、整合與協(xié)調(diào)，從而通過法的制定、修改來形成共識(shí)。這是立法民主化要求的題中應(yīng)有之義。

從經(jīng)驗(yàn)到概念再到理論的立法思路。黨領(lǐng)導(dǎo)立法相關(guān)理論的更新和創(chuàng)造，正是對(duì)波瀾壯闊的實(shí)踐成果和經(jīng)驗(yàn)的整合與提煉。改革開放以來，黨領(lǐng)導(dǎo)立法的一個(gè)突出特點(diǎn)就是堅(jiān)持從國情出發(fā)，對(duì)局部地區(qū)出現(xiàn)的新事務(wù)，采取先局部試驗(yàn)，形成經(jīng)驗(yàn)后再全面推廣，最后系統(tǒng)總結(jié)整合成理論。例如，對(duì)現(xiàn)行憲法的修改正是黨對(duì)法治實(shí)踐成果的理論總結(jié)，踐行了從實(shí)踐到經(jīng)驗(yàn)再到理論的發(fā)展路徑。再如，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，堅(jiān)持實(shí)踐探索在前、總結(jié)提煉在后，是《監(jiān)察法》立法過程中的一個(gè)顯著特點(diǎn)。立足于總結(jié)黨的十八大以來反腐敗實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，吸收固化可復(fù)制可推廣的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，充分體現(xiàn)了立法與改革的銜接。