祝志男 首都師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授

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在“不忘初心、牢記使命”主題教育工作會議上，習(xí)近平總書記指出，“找差距，就是要對照新時代中國特色社會主義思想和黨中央決策部署，對照黨章黨規(guī)，對照人民群眾新期待，對照先進(jìn)典型、身邊榜樣，堅持高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求，有的放矢進(jìn)行整改。”7月21日，中央“不忘初心、牢記使命”主題教育領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)《關(guān)于在“不忘初心、牢記使命”主題教育中對照黨章黨規(guī)找差距的工作方案》，要求各地區(qū)各部門各單位在主題教育中對照黨章黨規(guī)，以正視問題的自覺和刀刃向內(nèi)的勇氣，逐一對照、全面查找各種違背初心和使命的問題，真刀真槍解決問題。通知指出，對照黨章黨規(guī)找差距，是主題教育學(xué)習(xí)教育和檢視問題的重要內(nèi)容，是推動黨員領(lǐng)導(dǎo)干部主動檢視自我、自覺修正錯誤的重要措施。在這樣一個大背景下，今天我們從兩個方面來看如何對照黨章黨規(guī)找差距。

一、強(qiáng)化黨章意識 全方位推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)

（一）什么是黨內(nèi)法規(guī)

2013年5月27日，經(jīng)中央批準(zhǔn)印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》可以說是黨內(nèi)的“立法法”。《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第二條就明確地給出了黨內(nèi)法規(guī)的定義。即：“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱。”不是所有黨內(nèi)出臺的文件和政策都是黨內(nèi)的法規(guī)，那么黨內(nèi)法規(guī)具體包括哪些？《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》明確指出，黨內(nèi)法規(guī)的名稱為黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則。也就是說，黨內(nèi)法規(guī)只有這7種名稱。除了這7種以外的“通知”“意見”“通報”“決定”等，都不屬于黨內(nèi)法規(guī)。

1.何謂黨章？

《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第二條、第四條對黨章作了這些規(guī)定：“黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，是制定其他黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)和依據(jù)。”“黨章對黨的性質(zhì)和宗旨、路線和綱領(lǐng)、指導(dǎo)思想和奮斗目標(biāo)、組織原則和組織機(jī)構(gòu)、黨員義務(wù)和權(quán)利以及黨的紀(jì)律等作出根本規(guī)定。”可以說，黨章是一個政黨為保證全黨在政治上、思想上的一致和組織上、行動上的統(tǒng)一所制定的章程。從黨的二大制定第一部黨章開始，除黨的五大外（1927年黨的五屆中央政治局會議對黨章進(jìn)行了修改），幾乎每次黨的全國代表大會都制定或?qū)h章作出修改。現(xiàn)行黨章是在十二大黨章基礎(chǔ)上不斷修正而成的。

2.何謂準(zhǔn)則？

對于準(zhǔn)則，大家比較熟悉的是黨的十八屆六中全會通過的《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》。《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定：“準(zhǔn)則對全黨政治生活、組織生活和全體黨員行為作出基本規(guī)定。”

目前，黨內(nèi)有3個準(zhǔn)則。除了《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》外，還有兩部，一部是十一屆五中全會通過的《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》，另一部是《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》。我們可以看到，前面兩個“準(zhǔn)則”都是黨的全會通過的，后面一個“準(zhǔn)則”是中央以文件形式印發(fā)的。

3.何謂條例？

“條例”比較常見。黨內(nèi)法規(guī)中叫“中國共產(chǎn)黨××××條例”的數(shù)量相對“準(zhǔn)則”要多一些。那么，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》對“條例”作出了規(guī)定：“條例對黨的某一領(lǐng)域重要關(guān)系或者某一方面重要工作作出全面規(guī)定。”

4.何謂“規(guī)則”“規(guī)定”“辦法”“細(xì)則”？

《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第四條規(guī)定：“規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則對黨的某一方面重要工作或者事項作出具體規(guī)定。”“中央紀(jì)律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)，稱為規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則。”

（二）黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)日趨規(guī)范

推進(jìn)依規(guī)治黨，前提是解決有規(guī)可依問題。因此，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的首要任務(wù)是形成完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。2016年12月13日出臺的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》從健全基礎(chǔ)主干中央黨內(nèi)法規(guī)制度、健全部門和地方黨內(nèi)法規(guī)制度、堅持立改廢釋并舉、提高制定質(zhì)量等4個方面作出決策部署、提出明確要求。

黨內(nèi)法規(guī)制度體系化問題，是近幾年才逐步凸顯出來的。歷史地看，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)經(jīng)歷了一個由點(diǎn)到線、由線到面、再由面到體的發(fā)展歷程。在中國共產(chǎn)黨成立、新中國成立之后很長一段時間內(nèi)，制定黨內(nèi)法規(guī)制度的注意力主要集中在逐一解決一些重點(diǎn)、難點(diǎn)和關(guān)鍵點(diǎn)上黨組織工作、活動和黨員行為的規(guī)范化問題。后來，隨著制度點(diǎn)的日益增多逐漸形成一條制度線，若干條制度線縱橫交織形成了一個制度平面，而若干個制度平面的聯(lián)結(jié)就會形成一個立體，這就是黨內(nèi)法規(guī)制度體系。也就是說，由于早期的黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量比較有限，不同黨內(nèi)法規(guī)之間的分工協(xié)作關(guān)系問題并不突出，因此體系化問題不是主要問題。但是，黨內(nèi)法規(guī)制定主體越來越多，法規(guī)制度數(shù)量也越來越多。截至2017年年底，全黨約有2400部黨內(nèi)法規(guī)，包括170多部中央黨內(nèi)法規(guī)、200多部中央部委黨內(nèi)法規(guī)、2000多部地方黨內(nèi)法規(guī)。特別黨的十八大以來黨內(nèi)法規(guī)制定工作駛?cè)肟燔嚨?，制訂修訂?0多部黨內(nèi)法規(guī)，超過原有中央黨內(nèi)法規(guī)總數(shù)的40%。2018年，黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)步伐進(jìn)一步加快，全年共印發(fā)中央黨內(nèi)法規(guī)74部。

治國必先治黨，治黨務(wù)必從嚴(yán)，從嚴(yán)必依法度。法規(guī)制度調(diào)整領(lǐng)域越來越廣，涵蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各個方面；法規(guī)規(guī)范之間的匹配性要求越來越高，組織規(guī)范、行為規(guī)范、監(jiān)督保障規(guī)范各有側(cè)重、三位一體；法規(guī)制度時間跨度越來越長，從新中國成立至今70年時間不同時期出臺的“老中青少”法規(guī)并存，等等。這些使得黨內(nèi)法規(guī)制度體系化建設(shè)問題日益突出、越來越緊迫。所以，2012年6月，中國共產(chǎn)黨進(jìn)行了一次比較大規(guī)模的黨內(nèi)法規(guī)清理。在1178件中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件中，322件被廢止、369件被宣布失效，繼續(xù)有效的只有487件，其中42件需適時進(jìn)行修改。這次黨內(nèi)法規(guī)清理，逐步改變了一些黨內(nèi)法規(guī)設(shè)置不夠科學(xué)性系統(tǒng)性的問題。第一，黨內(nèi)法規(guī)中上位法規(guī)與下位法規(guī)的關(guān)系。下位法規(guī)應(yīng)是上位法規(guī)的具體化，需對上位法規(guī)作更加具體和可操作性的規(guī)定，改變下位法規(guī)的規(guī)定仍然過于原則，缺乏可操作性的問題。第二，新舊黨內(nèi)法規(guī)重疊的問題。因為有一些過去的法規(guī)沒有得到及時清理、廢止和更新，影響了該法規(guī)的執(zhí)行，尤其是一些暫行規(guī)定實施時間較長，仍沒有轉(zhuǎn)正，在形勢發(fā)生變化的情況下，勢必影響黨內(nèi)法規(guī)的實施。通過清理，摸清了中央黨內(nèi)法規(guī)制度的家底，一攬子解決了黨內(nèi)法規(guī)制度中存在的不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致問題，但由于修改工作并未完成，還留待一些問題需要進(jìn)一步完善。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央著眼協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局，把制度治黨、依規(guī)治黨作為全面從嚴(yán)治黨重要內(nèi)容統(tǒng)籌謀劃和部署，明確提出到建黨100周年時形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系的戰(zhàn)略目標(biāo)，全方位推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)取得歷史性成就。特別在十八屆四中全會上提出要“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”?！吨醒朦h內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013—2017年)》要求，“到建黨100周年時全面建成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”。