楊偉東 中共中央黨校（國家行政學(xué)院）政治和法律部教授博士生導(dǎo)師

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黨十八大之后，我國加大了法治政府建設(shè)力度、加快了法治政府建設(shè)進(jìn)程。以深化法治政府建設(shè)為主題，我就相關(guān)的問題與大家進(jìn)行一個交流，主要內(nèi)容可以用三個“新”來概括：新要求、新挑戰(zhàn)、新作為。

一、新要求

黨的十九大提出了一個非常重大的論斷，那就是：經(jīng)過長期努力，中國特色社會主義進(jìn)入了新時代，這是我國發(fā)展新的歷史方位。新時代是我們理解法治政府建設(shè)新要求的基礎(chǔ)，也是深化法治政府建設(shè)的基本前提。新時代對法治政府建設(shè)提出的新要求，我想也可以用三個“新”來概括梳理，即新定位、新任務(wù)、新目標(biāo)。

（一）新定位

建設(shè)法治政府是建設(shè)法治國家的主體和關(guān)鍵。我們先來看法治的定位。黨的十八大對法治的定位是，法治是治國理政的基本方式。黨的十九大指出，依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方式。黨的十八大和十九大對法治的定位是一脈相承的，都將法治定位為治國理政的基本方式。在這個定位的基礎(chǔ)上，全面依法治國構(gòu)成了“四個全面”戰(zhàn)略布局中的一個“全面”。這些是我們理解新時代法治政府定位的基礎(chǔ)。

如何推動法治建設(shè)，如何落實全面依法治國，就是治國理政的一個重要課題。所以，我們確立了法治建設(shè)總布局。2012年12月4日，在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上，習(xí)近平總書記指出，要堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。我們把這樣的要求概括為法治建設(shè)的總布局，即：共同推進(jìn)、一體建設(shè)。這是在改革開放40多年不斷推進(jìn)法治建設(shè)的基礎(chǔ)上進(jìn)行概括的。當(dāng)前，我國法治建設(shè)進(jìn)入了一個深化階段。在深化階段中，所有的主體、所有的事物、所有的環(huán)節(jié)都要納入法治建設(shè)中齊頭并進(jìn)、協(xié)力推進(jìn)，只有這樣全面依法治國才能上更高的臺階、取得更大的成就。

關(guān)于法治國家、法治政府、法治社會的關(guān)系，習(xí)近平總書記指出，法治國家、法治政府、法治社會三者各有側(cè)重、相輔相成，法治國家是法治建設(shè)的目標(biāo)，法治政府是建設(shè)法治國家的主體，法治社會是構(gòu)筑法治國家的基礎(chǔ)。由此可見，法治政府建設(shè)使命重大。

為什么說法治政府建設(shè)是法治國家建設(shè)的主體？這源于行政權(quán)力發(fā)揮的作用，源于行政機(jī)關(guān)在推動法治建設(shè)中的特殊意義。行政權(quán)力在國家權(quán)力當(dāng)中的地位越來越重要。行政權(quán)力是一種積極的能動的權(quán)力，在現(xiàn)代社會中發(fā)揮著非常重要的作用。

一方面，行政機(jī)關(guān)的權(quán)力在擴(kuò)大。第一，制定規(guī)則與立法。傳統(tǒng)認(rèn)為，無法律即無行政。換言之，行政機(jī)關(guān)的主要任務(wù)是執(zhí)行。但今天，行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行的同時，也在制定規(guī)則、在立法。有一個詞叫作“行政立法”。按照憲法規(guī)定，高層階的行政機(jī)關(guān)享有一定的立法權(quán)。我們稱之為行政立法，以區(qū)別與人大立法機(jī)關(guān)的立法。除了高層階的行政機(jī)關(guān)可以行政立法之外，所有的行政機(jī)關(guān)都有規(guī)則制定權(quán)，所以有一個詞叫作“行政規(guī)范性文件”。行政法規(guī)影響到經(jīng)濟(jì)社會的方方面面。第二，行政機(jī)關(guān)解決大量的糾紛。傳統(tǒng)認(rèn)為，司法機(jī)關(guān)是解決糾紛的主要力量。但今天，我們可以看到，除了司法機(jī)關(guān)在發(fā)揮重要作用以外，行政機(jī)關(guān)在解決糾紛中的作用是非常突出的。行政機(jī)關(guān)解決了大量的行政糾紛，同時行政機(jī)關(guān)也在解決大量的民事糾紛。第三，行政機(jī)關(guān)的行政裁量空間大。法律很難對行政執(zhí)行活動作出一覽無余的、清晰的、明確的規(guī)定，往往都賦予行政機(jī)關(guān)一定的裁量權(quán)，行政機(jī)關(guān)根據(jù)具體情況進(jìn)行酌情處理所以，我們可以看到行政權(quán)力在國家治理中作用突出，這一是反映了現(xiàn)實需要，二是意味著對行政權(quán)力的規(guī)范至關(guān)重要，要防止權(quán)力濫用。對于這樣一種重要權(quán)力的規(guī)范以及恰當(dāng)?shù)剡\(yùn)用，是法治建設(shè)中的一項重要任務(wù)，也是國家治理中一個非常重要的課題。

另一方面，從法律實施的角度來看，行政機(jī)關(guān)在法律實施中的作用是非常大的。有統(tǒng)計表明，現(xiàn)在80%由全國人大和全國人大常委會制定的法律要靠行政機(jī)關(guān)執(zhí)行；90%的地方性法規(guī)要靠行政機(jī)關(guān)執(zhí)行；幾乎所有的行政法規(guī)規(guī)章也就是行政立法要靠行政機(jī)關(guān)執(zhí)行。因此，行政機(jī)關(guān)可以推動法律的真正落實，也將大大加快法治建設(shè)的進(jìn)程。行政機(jī)關(guān)把法律實施得好、實施得有成效，法治建設(shè)就容易取得成效。相反，如果行政機(jī)關(guān)沒有很好執(zhí)行或者執(zhí)行打了折扣，那么法治建設(shè)不可能加快。

（二）新任務(wù)

黨的十九大報告提出，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，不斷促進(jìn)人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕。中國共產(chǎn)黨人的初心和使命，就是為中國人民謀幸福，為中華民族謀復(fù)興。因此，新時代國家治理中非常重要的內(nèi)容就是保護(hù)人民權(quán)益。黨的十九大作出一個重要的論斷，那就是：我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長。這些要求與法治建設(shè)、法治政府建設(shè)密切相關(guān)，因此也賦予法治政府建設(shè)更重大的使命、更艱巨的任務(wù)。這就需要通過規(guī)范行政權(quán)力，讓行政權(quán)力既能夠發(fā)揮積極能動的作用，同時也要避免濫用，使以人民為中心的發(fā)展思想真正得以貫徹落實。

（三）新目標(biāo)

新時代為法治建設(shè)和法治政府建設(shè)確立了新目標(biāo)。新時代是中華民族邁向強(qiáng)起來的時代，是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的時代。這一時代不僅是我國經(jīng)濟(jì)社會大發(fā)展的時代，而且是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化不斷推進(jìn)的時代。黨的十九大將建成社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的新征程分為兩個階段。第一個階段，從2020年到2035年，在全面建成小康社會的基礎(chǔ)上，再奮斗十五年，基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化。報告列出了基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的指標(biāo)，涵蓋了經(jīng)濟(jì)、政治、法治、文化、社會、生態(tài)等方面的要求。法治發(fā)展是其中的重要指標(biāo)，其要求是法治國家、法治政府、法治社會基本建成。第二個階段，從2035年到本世紀(jì)中葉，在基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)上，再奮斗十五年，把我國建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國。黨的十九大報告雖列出了社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的指標(biāo)，但未直接列明對法治目標(biāo)的具體要求。不過，根據(jù)全國依法治國的總目標(biāo)，以及十九大對社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國指標(biāo)中的“政治文明”全面提升和“實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的要求分析，至2050年法治國家、法治政府、法治社會應(yīng)已建成。因此，法治建設(shè)的路線圖與社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國建設(shè)的新征程是匹配的。由此，我們可以清晰地看到我們法治建設(shè)、法治政府建設(shè)的目標(biāo)和發(fā)展階段。

我們要深化法治政府建設(shè)，要站在新時代的新方位、新要求上來理解法治政府建設(shè)的新定位、新任務(wù)以及新目標(biāo)，可以說法治政府建設(shè)重任在肩。