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健全完善自然資源資產(chǎn)管理體制，分級行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)，應(yīng)立足生態(tài)文明體制的總體部署，以解決自然資源資產(chǎn)保護和開發(fā)過程中的突出問題為導(dǎo)向，以產(chǎn)權(quán)管理為保障，以合理劃分中央與地方的財權(quán)事權(quán)為紐帶，加快建立全民所有中央政府直接行使所有權(quán)、全民所有地方政府代理行使所有權(quán)的自然資源資產(chǎn)管理體制。

黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院對自然資源管理體制改革作出一系列部署，提出建立分級行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的體制。黨的十九大進一步明確提出，設(shè)立國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機構(gòu)，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復(fù)職責(zé)。2019年4月，中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》，提出建立中國特色自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度體系。這些都為分級行使全民所有自然資源資產(chǎn)管理體制改革明確了目標(biāo)，指明了方向。

完善國有自然資源資產(chǎn)管理體制的方向

進一步明確所有者的地位和產(chǎn)權(quán)主體。針對實際操作過程中全民所有自然資源被地方、部門、社團或個人占有的問題，應(yīng)進一步明確國務(wù)院自然資源主管部門統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，著力解決所有者缺位問題。針對全民所有與集體所有、全民所有中央政府直接行使所有權(quán)與全民所有地方政府代理行使所有權(quán)的邊界不夠清晰等方面的問題，應(yīng)加強自然資源統(tǒng)一調(diào)查，全面掌握自然資源的數(shù)量、質(zhì)量、分布、權(quán)屬、保護和開發(fā)利用狀況，劃清不同類型所有者、不同類型自然資源的邊界，進一步明確不同類型自然資源的權(quán)利和保護范圍。

進一步保護全民所有者的合法權(quán)益。針對全民所有自然資源資產(chǎn)市場化出讓程度不高，應(yīng)按照所有權(quán)與使用權(quán)相分離的改革要求，實行競爭性出讓，規(guī)范協(xié)議出讓，探索自然資源資產(chǎn)所有者權(quán)益的多種有效實現(xiàn)形式，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。針對全民所有自然資源資產(chǎn)收益流失的問題，應(yīng)健全自然資源資產(chǎn)監(jiān)管體系，編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，建立源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲的監(jiān)管制度，著力維護全民所有者的權(quán)益。

進一步明確中央與地方的事權(quán)財權(quán)關(guān)系。針對全民所有自然資源資產(chǎn)收益征繳與支出不匹配的問題，應(yīng)完善全民所有自然資源資產(chǎn)收益管理制度，合理調(diào)整中央和地方收益分配比例，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，重點加強對自然保護區(qū)等各類自然保護地的生態(tài)保護修復(fù)力度，著力解決重開發(fā)輕保護等方面的問題。

準(zhǔn)確把握分級行使所有權(quán)的改革原則

健全完善自然資源資產(chǎn)管理體制，分級行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)，應(yīng)立足生態(tài)文明體制的總體部署，以解決自然資源資產(chǎn)保護和開發(fā)過程中的突出問題為導(dǎo)向，以產(chǎn)權(quán)管理為保障，以合理劃分中央與地方的財權(quán)事權(quán)為紐帶，加快建立全民所有中央政府直接行使所有權(quán)、全民所有地方政府代理行使所有權(quán)的自然資源資產(chǎn)管理體制，為深化生態(tài)文明體制改革提供支撐和保障。

堅持國家安全至上原則，事關(guān)國家經(jīng)濟安全、國防安全和生態(tài)安全的自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府直接行使。國家安全是分級行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)改革的前提。對于鈾礦等稀有、稀缺礦產(chǎn)資源和重要能源資源在國家經(jīng)濟安全和國防安全中具有的舉足輕重地位，應(yīng)堅持中央政府直接行使所有權(quán)，確保維護國家利益和國家安全。對于三江源等重要保護地在保障國家生態(tài)安全中不可替代的戰(zhàn)略地位，應(yīng)堅持由中央政府直接行使所有權(quán)。對于一般性的國有建設(shè)用地等自然資源資產(chǎn)可委托地方政府代理行使所有權(quán)。

堅持簡政放權(quán)原則，充分發(fā)揮中央和地方的積極性。對于全民所有的自然資源資產(chǎn)，應(yīng)積極落實由國務(wù)院自然資源管理部門統(tǒng)一行使所有權(quán)的職責(zé)。對全民所有自然資源資產(chǎn)應(yīng)充分調(diào)動中央與地方兩個方面的積極性，按照經(jīng)濟、生態(tài)、國防等的重要程度和區(qū)域分布特點，實行中央與地方政府分級代理行使所有權(quán)職責(zé)的模式。重要自然資源資產(chǎn)管理職責(zé)由中央政府直接行使，但資產(chǎn)出讓、資產(chǎn)增值的收益應(yīng)上交公共財政，并向地方分成，調(diào)動地方政府保護自然資源資產(chǎn)的積極性，推動實現(xiàn)全民所有自然資源資產(chǎn)收益的全民共享。

堅持責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一原則，實現(xiàn)保護事權(quán)與財政支出相對等。對于自然資源資產(chǎn)的調(diào)查、評價、規(guī)劃和保護等事權(quán)財權(quán)，該由中央政府承擔(dān)的事權(quán)應(yīng)上收，并承擔(dān)相應(yīng)的財政支出；該由地方政府承擔(dān)的事權(quán)應(yīng)下放，并承擔(dān)相應(yīng)的財政支出；該由中央政府與地方政府共同承擔(dān)的事權(quán)，依據(jù)自然資源資產(chǎn)的受益范圍和影響程度，區(qū)分中央與地方的事權(quán)及財政支出責(zé)任和比重。

明確分級行使自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的建議

加快編制分級行使全民所有自然資源資產(chǎn)清單。尤其應(yīng)明確由中央政府直接行使所有權(quán)的自然資源資產(chǎn)清單。第一，軍事等事關(guān)國家安全的土地應(yīng)由中央政府直接行使所有權(quán)，主要包括設(shè)防、海防、空防、通信、火箭軍陣地和軍隊人防工程，以及訓(xùn)練場、交通線等國防用地。這些土地是維護國防安全的核心，由部隊行使土地的使用權(quán)、中央政府直接行使土地的所有權(quán)，對維護國防安全具有重要的戰(zhàn)略地位。第二，戰(zhàn)略性能源和礦產(chǎn)資源應(yīng)由中央政府直接行使所有權(quán)，主要包括事關(guān)國民經(jīng)濟命脈、國家經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定的資源。這些自然資源在國家經(jīng)濟和政治中具有極其重要的地位和作用，由中央政府直接行使所有權(quán)，對保障資源安全具有極其重要的意義。第三，重點國有林區(qū)中的林地、森林資源應(yīng)由中央政府直接行使所有權(quán)，主要包括東北及內(nèi)蒙古國有林區(qū)，面積約3.9億畝。這些區(qū)域是我國重要的生態(tài)安全屏障和森林資源培育戰(zhàn)略基地，由中央政府直接行使所有權(quán)，對保障國家生態(tài)安全具有不可替代的作用。第四，大江大河大湖和重要跨境河流應(yīng)由中央政府直接行使所有權(quán)，主要包括長江、黃河和松花江等大江大河，黑龍江、鴨綠江和圖們江等界河，以及額爾齊斯河、伊犁河和瀾滄江—湄公河等跨境河流。由中央政府直接行使所有權(quán)，對國家經(jīng)濟社會發(fā)展具有重要的支撐作用，而大江大河大湖的用水權(quán)，依據(jù)地方經(jīng)濟、人口和社會發(fā)展等因素由中央進行統(tǒng)一分配。第五，重要生態(tài)功能區(qū)的自然資源資產(chǎn)應(yīng)由中央直接行使所有權(quán)。生態(tài)功能重要的濕地、草原、海域灘涂、珍稀野生動植物物種、部分國家公園等公益性自然資源資產(chǎn)，由中央直接行使所有權(quán)，對保護生物多樣性具有至關(guān)重要的意義。

健全完善自然資源資產(chǎn)收支管理體制。建立全民所有自然資源資產(chǎn)收益共享機制，規(guī)范自然資源資產(chǎn)收益征繳管理。國務(wù)院自然資源主管部門負(fù)責(zé)制定資產(chǎn)收益的政策法規(guī)、分配方案和激勵措施，地方資產(chǎn)管理部門負(fù)責(zé)全額征收自然資源資產(chǎn)出讓、出租等收益，并全額上交國庫，堅決杜絕坐收坐支行為，保障全民所有權(quán)益不流失，實現(xiàn)全民所有者的合法權(quán)益。健全資產(chǎn)收益分配管理體制。全民所有自然資源資產(chǎn)的收益分配既要體現(xiàn)資產(chǎn)的全民所有，也應(yīng)體現(xiàn)資產(chǎn)分布的特殊性，重點向資源所在地傾斜，調(diào)動地方保護的主動性，使其有相應(yīng)的財政支出用于自然資源資產(chǎn)調(diào)查、評價、規(guī)劃和保護。

建立公益性資產(chǎn)與經(jīng)營性資產(chǎn)動態(tài)分類調(diào)整機制。自然資源資產(chǎn)往往同時會兼具公益性和經(jīng)營性的特征。在不同的經(jīng)濟發(fā)展階段，公益性資產(chǎn)與經(jīng)營性資產(chǎn)處于動態(tài)變化之中，有時會表現(xiàn)出公益性強、經(jīng)營性弱，有時會表現(xiàn)公益性弱、經(jīng)營性強。因此，需要依據(jù)全民所有自然資源資產(chǎn)在國防、經(jīng)濟和生態(tài)等方面的重要性，建立動態(tài)分類調(diào)整機制。為保證資產(chǎn)歸屬主體的相對穩(wěn)定性，不應(yīng)因為資產(chǎn)屬性的調(diào)整而變動行使所有權(quán)的主體。