常紀(jì)文 國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)

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京津冀緊密合作，協(xié)同保護(hù)生態(tài)環(huán)境，無(wú)論是在生態(tài)建設(shè)方面還是在污染防治方面都取得了一定的成績(jī)。這些成績(jī)的取得源于京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃設(shè)計(jì)和政策安排。我們將從京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)的實(shí)踐與基礎(chǔ)、存在的問(wèn)題、基本原則、主要任務(wù)、政策和法制建設(shè)五個(gè)方面出發(fā)，全面剖析“京津冀生態(tài)環(huán)境的協(xié)同保護(hù)”這一主題。

一、京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)的實(shí)踐與基礎(chǔ)

（一）實(shí)踐

為了治理大氣污染，應(yīng)對(duì)霧霾天氣，在“大氣十條”出臺(tái)之后，京津冀及周邊地區(qū)也制定了相關(guān)行動(dòng)計(jì)劃，如《京津冀及周邊地區(qū)落實(shí)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施細(xì)則》對(duì)協(xié)同減排、防治機(jī)動(dòng)車污染、優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局等重點(diǎn)任務(wù)提出了具體措施；《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》也就重污染天氣應(yīng)對(duì)作出了制度上的安排。這些規(guī)劃、行動(dòng)計(jì)劃和立法建立健全了京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作機(jī)制，促進(jìn)了對(duì)協(xié)調(diào)解決區(qū)域內(nèi)突出環(huán)境問(wèn)題的研究，以及環(huán)評(píng)會(huì)商、聯(lián)合執(zhí)法、信息共享、預(yù)警應(yīng)急等防治措施的落實(shí)。

2013年，北京和天津簽訂了《北京市天津市關(guān)于加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展合作協(xié)議》，提議雙方加強(qiáng)兩市重點(diǎn)污染物治理技術(shù)的合作，探索主要污染物排放總量指標(biāo)的置換、交易方法；加強(qiáng)京津PM2.5污染治理合作，建立京津環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)及空氣質(zhì)量預(yù)測(cè)預(yù)警信息的共享機(jī)制；開(kāi)展環(huán)境監(jiān)測(cè)能力項(xiàng)目合作，探索建立重污染天氣的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)預(yù)案。

同年5月，北京和河北簽訂《北京市——河北省2013至2015年合作框架協(xié)議》，提議圍繞首都經(jīng)濟(jì)圈大氣治理等方面建立國(guó)家層面的協(xié)作機(jī)制，建立大氣污染聯(lián)防聯(lián)控合作機(jī)制。

2014年，京津冀及周邊地區(qū)聯(lián)合制定了《京津冀及周邊地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控2014年重點(diǎn)工作》，提出建立專家委員會(huì)。由該專家委員會(huì)組織開(kāi)展區(qū)域大氣污染成因溯源、傳輸轉(zhuǎn)化、來(lái)源解析等基礎(chǔ)性研究，掌握區(qū)域大氣污染的成因規(guī)律，進(jìn)一步提高區(qū)域大氣污染治理的科學(xué)性和針對(duì)性，科學(xué)指導(dǎo)區(qū)域大氣污染治理工作。由于京津冀各地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平、發(fā)展方式以及大氣污染來(lái)源等存在較大差異，聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制目前進(jìn)展緩慢。該專家委員會(huì)的成立有助于在摸清地區(qū)差異的基礎(chǔ)上，編制更合理的防治規(guī)劃，推動(dòng)區(qū)域大氣治理。

同年，京津冀晉魯內(nèi)蒙古六?。▍^(qū)、市）機(jī)動(dòng)車排放控制工作協(xié)調(diào)小組由北京市牽頭成立，開(kāi)創(chuàng)性地建立了機(jī)動(dòng)車排放污染控制區(qū)域協(xié)同工作機(jī)制，進(jìn)一步深化了京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作機(jī)制，推動(dòng)京津冀及周邊省市機(jī)動(dòng)車排放污染防治一體化協(xié)作，共同提高機(jī)動(dòng)車排放監(jiān)管水平。京津冀也簽署了《北京市、天津市、河北省應(yīng)急管理工作合作協(xié)議》，涉及森林防火、大氣污染治理等領(lǐng)域，開(kāi)展應(yīng)急合作。

同年10月，北京市環(huán)保局組織召開(kāi)京津冀水污染突發(fā)事件聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制第一次聯(lián)席會(huì)議，三?。ㄊ校┉h(huán)保部門主管領(lǐng)導(dǎo)共同簽署了《京津冀水污染突發(fā)事件聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制合作協(xié)議》，協(xié)商建立共同推進(jìn)水污染突發(fā)事件聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。根據(jù)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，京津冀將按照“五個(gè)第一時(shí)間”（第一時(shí)間報(bào)告、第一時(shí)間趕赴現(xiàn)場(chǎng)、第一時(shí)間開(kāi)展監(jiān)測(cè)、第一時(shí)間向社會(huì)發(fā)布信息、第一時(shí)間組織開(kāi)展調(diào)查）要求，做到應(yīng)急指揮一盤棋、應(yīng)急監(jiān)測(cè)一張圖、應(yīng)急物資一體化、穩(wěn)定社會(huì)一條心；同時(shí)暢通信息聯(lián)絡(luò)，強(qiáng)化資源共享，完善規(guī)章制度，及時(shí)通報(bào)有關(guān)情況；強(qiáng)化地市間、區(qū)縣間基層環(huán)保部門聯(lián)系溝通。

2015—2018年，京津冀及周邊地區(qū)每年都出臺(tái)一個(gè)大氣污染防治的行動(dòng)方案，特別是秋冬季節(jié)的行動(dòng)方案，如《京津冀及周邊地區(qū)2017年大氣污染防治工作方案》《京津冀及周邊地區(qū)2017-2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)方案》等。

關(guān)于生態(tài)建設(shè)，京津冀及周邊地區(qū)在防風(fēng)固沙、涵養(yǎng)水源等方面從上世紀(jì)七八十年代就開(kāi)始了初步的合作，最近十來(lái)年的合作則越來(lái)越緊密了，如北京市從2009年起與河北省合作在密云水庫(kù)和官?gòu)d水庫(kù)上游重點(diǎn)集水區(qū)建設(shè)生態(tài)水源保護(hù)林。2014年，京冀生態(tài)水源保護(hù)林建設(shè)合作項(xiàng)目涉及河北省張家口市的懷來(lái)、赤城、涿鹿、崇禮、沽源和承德市的豐寧、灤平、興隆，共計(jì)2市8縣，栽植苗木850萬(wàn)株。加上此前的造林成果，京冀生態(tài)水源保護(hù)林建設(shè)合作項(xiàng)目6年來(lái)已累計(jì)實(shí)施造林50萬(wàn)畝，到2019年將實(shí)現(xiàn)100萬(wàn)畝的建設(shè)目標(biāo)。京津風(fēng)沙源區(qū)是全國(guó)防沙治沙的重點(diǎn)地區(qū)，2013年研究并出臺(tái)了京津風(fēng)沙源治理二期工程管理辦法和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。京津風(fēng)沙源治理工程實(shí)施13年來(lái)累計(jì)完成治理總面積超過(guò)1000萬(wàn)公頃，其中林業(yè)工程超過(guò)700多萬(wàn)公頃，草地治理超過(guò)200多萬(wàn)公頃，小流域治理100多萬(wàn)公頃，人工造林也是比較多的。

從2017、2018年的大氣污染治理來(lái)看，京津冀及周邊地區(qū)在協(xié)同治理的基礎(chǔ)上，生態(tài)建設(shè)也取得了比較大的成績(jī)。除了對(duì)工業(yè)污染源、社會(huì)生活排放進(jìn)行管控外，加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)，如植樹(shù)造林、草原建設(shè)，既有利于揚(yáng)塵的吸收，又有利于工業(yè)污染物、大氣污染物的吸收。所以，我們防治大氣污染物，除了管源頭、管應(yīng)急，還要加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)。2015年，京津冀簽訂了《京津冀協(xié)同發(fā)展林業(yè)有害生物防治框架協(xié)議》，按照協(xié)議的要求，京津冀三地要做到協(xié)同防治，統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一行動(dòng)，要統(tǒng)籌規(guī)劃防治工作發(fā)展布局，設(shè)立協(xié)同防治核心區(qū)域，建立重要信息交流通報(bào)機(jī)制，推進(jìn)一體化監(jiān)測(cè)預(yù)警體系建設(shè)。在此基礎(chǔ)上，京津冀繼續(xù)推進(jìn)協(xié)同發(fā)展，出臺(tái)了《京津冀協(xié)同發(fā)展林業(yè)生態(tài)建設(shè)三年行動(dòng)方案（2015—2017）》，繼續(xù)加強(qiáng)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互利共贏，共同改善和保護(hù)林業(yè)生態(tài)。

到了新時(shí)代，京津冀協(xié)同發(fā)展更是取得了防治大氣污染與生態(tài)建設(shè)的新的成績(jī)，同時(shí)也面對(duì)新的挑戰(zhàn)，這要求我們繼續(xù)深化京津冀協(xié)同發(fā)展工作。2019年1月，習(xí)近平總書(shū)記到河北雄安、天津、北京城市副中心進(jìn)行考察，就京津冀進(jìn)一步深化協(xié)同發(fā)展作出了重要指示。

進(jìn)入新時(shí)代之后，京津冀及周邊地區(qū)在協(xié)同發(fā)展方面都有所作為。2018年，北京市發(fā)改委發(fā)布《2018-2020年行動(dòng)計(jì)劃和2018年工作要點(diǎn)》，從加強(qiáng)疏解、聯(lián)動(dòng)“兩翼”、“織密”交通網(wǎng)等方面踐行京津冀協(xié)同發(fā)展的重大戰(zhàn)略，努力打造出區(qū)域協(xié)同發(fā)展改革的引領(lǐng)區(qū)；京津風(fēng)沙源治理工程、京冀生態(tài)水源保護(hù)林建設(shè)合作項(xiàng)目、大氣污染聯(lián)防聯(lián)控以及保護(hù)生態(tài)環(huán)境等方面都取得了一定的經(jīng)驗(yàn)；北京城市副中心在“綠心”建設(shè)方面也取得了一定的成績(jī)。

（二）基礎(chǔ)

一是歷史文化和地理基礎(chǔ)。京津冀的歷史文化、地理環(huán)境都是緊密相關(guān)的。從地理來(lái)看，京津冀都位于華北平原的北部，西北面和北面地勢(shì)較高，南面和東面比較平坦。到了冬季，大氣污染物不容易擴(kuò)散。京津冀的地質(zhì)地貌、氣候、土壤、生物種類等是一個(gè)比較完整的系統(tǒng)，導(dǎo)致通過(guò)讓污染型企業(yè)在這個(gè)區(qū)域內(nèi)搬遷來(lái)治理污染的意義不大。對(duì)此，我們既要搞節(jié)能減排，加強(qiáng)污染防控，讓企業(yè)低碳、綠色地發(fā)展，同時(shí)也要更大尺度地疏解首都的非首都功能，進(jìn)而帶動(dòng)其他地方的發(fā)展。京津冀地理構(gòu)造相同，同屬海河水系、溫帶季風(fēng)氣候，在自然生態(tài)、山川水利、降水氣候和資源供應(yīng)等方面形成了息息相關(guān)的命運(yùn)共同體，協(xié)同保護(hù)生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)也就更加充分牢靠了。

二是政策和法律基礎(chǔ)。2015年，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，成為京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃方面最重要的依據(jù)。以該規(guī)劃綱要為基礎(chǔ)，我們編制了很多專項(xiàng)規(guī)劃，如交通、大氣污染防治、農(nóng)業(yè)等方面。2018年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃》。在此基礎(chǔ)上，京津冀也分別出臺(tái)了行動(dòng)計(jì)劃。

2015年，修改后的《大氣污染防治法》專門規(guī)定了區(qū)域污染聯(lián)防聯(lián)控一章，包括重污染天氣應(yīng)急應(yīng)對(duì)等；2017年，修改后的《水污染防治法》對(duì)流域水污染聯(lián)防聯(lián)控也作出了相關(guān)規(guī)定，這些法律法規(guī)為大氣、水污染防治提供了法律依據(jù)，奠定了法律基礎(chǔ)。