常紀文 國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長

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京津冀緊密合作，協(xié)同保護生態(tài)環(huán)境，無論是在生態(tài)建設方面還是在污染防治方面都取得了一定的成績。這些成績的取得源于京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃設計和政策安排。我們將從京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護的實踐與基礎、存在的問題、基本原則、主要任務、政策和法制建設五個方面出發(fā)，全面剖析“京津冀生態(tài)環(huán)境的協(xié)同保護”這一主題。

一、京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護的實踐與基礎

（一）實踐

為了治理大氣污染，應對霧霾天氣，在“大氣十條”出臺之后，京津冀及周邊地區(qū)也制定了相關行動計劃，如《京津冀及周邊地區(qū)落實大氣污染防治行動計劃實施細則》對協(xié)同減排、防治機動車污染、優(yōu)化區(qū)域經濟布局等重點任務提出了具體措施；《中華人民共和國大氣污染防治法》也就重污染天氣應對作出了制度上的安排。這些規(guī)劃、行動計劃和立法建立健全了京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作機制，促進了對協(xié)調解決區(qū)域內突出環(huán)境問題的研究，以及環(huán)評會商、聯(lián)合執(zhí)法、信息共享、預警應急等防治措施的落實。

2013年，北京和天津簽訂了《北京市天津市關于加強經濟與社會發(fā)展合作協(xié)議》，提議雙方加強兩市重點污染物治理技術的合作，探索主要污染物排放總量指標的置換、交易方法；加強京津PM2.5污染治理合作，建立京津環(huán)境監(jiān)測數據及空氣質量預測預警信息的共享機制；開展環(huán)境監(jiān)測能力項目合作，探索建立重污染天氣的應急聯(lián)動預案。

同年5月，北京和河北簽訂《北京市——河北省2013至2015年合作框架協(xié)議》，提議圍繞首都經濟圈大氣治理等方面建立國家層面的協(xié)作機制，建立大氣污染聯(lián)防聯(lián)控合作機制。

2014年，京津冀及周邊地區(qū)聯(lián)合制定了《京津冀及周邊地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控2014年重點工作》，提出建立專家委員會。由該專家委員會組織開展區(qū)域大氣污染成因溯源、傳輸轉化、來源解析等基礎性研究，掌握區(qū)域大氣污染的成因規(guī)律，進一步提高區(qū)域大氣污染治理的科學性和針對性，科學指導區(qū)域大氣污染治理工作。由于京津冀各地區(qū)經濟水平、發(fā)展方式以及大氣污染來源等存在較大差異，聯(lián)防聯(lián)控機制目前進展緩慢。該專家委員會的成立有助于在摸清地區(qū)差異的基礎上，編制更合理的防治規(guī)劃，推動區(qū)域大氣治理。

同年，京津冀晉魯內蒙古六?。▍^(qū)、市）機動車排放控制工作協(xié)調小組由北京市牽頭成立，開創(chuàng)性地建立了機動車排放污染控制區(qū)域協(xié)同工作機制，進一步深化了京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作機制，推動京津冀及周邊省市機動車排放污染防治一體化協(xié)作，共同提高機動車排放監(jiān)管水平。京津冀也簽署了《北京市、天津市、河北省應急管理工作合作協(xié)議》，涉及森林防火、大氣污染治理等領域，開展應急合作。

同年10月，北京市環(huán)保局組織召開京津冀水污染突發(fā)事件聯(lián)防聯(lián)控機制第一次聯(lián)席會議，三省（市）環(huán)保部門主管領導共同簽署了《京津冀水污染突發(fā)事件聯(lián)防聯(lián)控機制合作協(xié)議》，協(xié)商建立共同推進水污染突發(fā)事件聯(lián)防聯(lián)控機制。根據聯(lián)防聯(lián)控機制，京津冀將按照“五個第一時間”（第一時間報告、第一時間趕赴現(xiàn)場、第一時間開展監(jiān)測、第一時間向社會發(fā)布信息、第一時間組織開展調查）要求，做到應急指揮一盤棋、應急監(jiān)測一張圖、應急物資一體化、穩(wěn)定社會一條心；同時暢通信息聯(lián)絡，強化資源共享，完善規(guī)章制度，及時通報有關情況；強化地市間、區(qū)縣間基層環(huán)保部門聯(lián)系溝通。

2015—2018年，京津冀及周邊地區(qū)每年都出臺一個大氣污染防治的行動方案，特別是秋冬季節(jié)的行動方案，如《京津冀及周邊地區(qū)2017年大氣污染防治工作方案》《京津冀及周邊地區(qū)2017-2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》等。

關于生態(tài)建設，京津冀及周邊地區(qū)在防風固沙、涵養(yǎng)水源等方面從上世紀七八十年代就開始了初步的合作，最近十來年的合作則越來越緊密了，如北京市從2009年起與河北省合作在密云水庫和官廳水庫上游重點集水區(qū)建設生態(tài)水源保護林。2014年，京冀生態(tài)水源保護林建設合作項目涉及河北省張家口市的懷來、赤城、涿鹿、崇禮、沽源和承德市的豐寧、灤平、興隆，共計2市8縣，栽植苗木850萬株。加上此前的造林成果，京冀生態(tài)水源保護林建設合作項目6年來已累計實施造林50萬畝，到2019年將實現(xiàn)100萬畝的建設目標。京津風沙源區(qū)是全國防沙治沙的重點地區(qū)，2013年研究并出臺了京津風沙源治理二期工程管理辦法和建設標準。京津風沙源治理工程實施13年來累計完成治理總面積超過1000萬公頃，其中林業(yè)工程超過700多萬公頃，草地治理超過200多萬公頃，小流域治理100多萬公頃，人工造林也是比較多的。

從2017、2018年的大氣污染治理來看，京津冀及周邊地區(qū)在協(xié)同治理的基礎上，生態(tài)建設也取得了比較大的成績。除了對工業(yè)污染源、社會生活排放進行管控外，加強生態(tài)建設，如植樹造林、草原建設，既有利于揚塵的吸收，又有利于工業(yè)污染物、大氣污染物的吸收。所以，我們防治大氣污染物，除了管源頭、管應急，還要加強生態(tài)建設。2015年，京津冀簽訂了《京津冀協(xié)同發(fā)展林業(yè)有害生物防治框架協(xié)議》，按照協(xié)議的要求，京津冀三地要做到協(xié)同防治，統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一行動，要統(tǒng)籌規(guī)劃防治工作發(fā)展布局，設立協(xié)同防治核心區(qū)域，建立重要信息交流通報機制，推進一體化監(jiān)測預警體系建設。在此基礎上，京津冀繼續(xù)推進協(xié)同發(fā)展，出臺了《京津冀協(xié)同發(fā)展林業(yè)生態(tài)建設三年行動方案（2015—2017）》，繼續(xù)加強優(yōu)勢互補、互利共贏，共同改善和保護林業(yè)生態(tài)。

到了新時代，京津冀協(xié)同發(fā)展更是取得了防治大氣污染與生態(tài)建設的新的成績，同時也面對新的挑戰(zhàn)，這要求我們繼續(xù)深化京津冀協(xié)同發(fā)展工作。2019年1月，習近平總書記到河北雄安、天津、北京城市副中心進行考察，就京津冀進一步深化協(xié)同發(fā)展作出了重要指示。

進入新時代之后，京津冀及周邊地區(qū)在協(xié)同發(fā)展方面都有所作為。2018年，北京市發(fā)改委發(fā)布《2018-2020年行動計劃和2018年工作要點》，從加強疏解、聯(lián)動“兩翼”、“織密”交通網等方面踐行京津冀協(xié)同發(fā)展的重大戰(zhàn)略，努力打造出區(qū)域協(xié)同發(fā)展改革的引領區(qū)；京津風沙源治理工程、京冀生態(tài)水源保護林建設合作項目、大氣污染聯(lián)防聯(lián)控以及保護生態(tài)環(huán)境等方面都取得了一定的經驗；北京城市副中心在“綠心”建設方面也取得了一定的成績。

（二）基礎

一是歷史文化和地理基礎。京津冀的歷史文化、地理環(huán)境都是緊密相關的。從地理來看，京津冀都位于華北平原的北部，西北面和北面地勢較高，南面和東面比較平坦。到了冬季，大氣污染物不容易擴散。京津冀的地質地貌、氣候、土壤、生物種類等是一個比較完整的系統(tǒng)，導致通過讓污染型企業(yè)在這個區(qū)域內搬遷來治理污染的意義不大。對此，我們既要搞節(jié)能減排，加強污染防控，讓企業(yè)低碳、綠色地發(fā)展，同時也要更大尺度地疏解首都的非首都功能，進而帶動其他地方的發(fā)展。京津冀地理構造相同，同屬海河水系、溫帶季風氣候，在自然生態(tài)、山川水利、降水氣候和資源供應等方面形成了息息相關的命運共同體，協(xié)同保護生態(tài)環(huán)境的基礎也就更加充分牢靠了。

二是政策和法律基礎。2015年，中共中央、國務院發(fā)布《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，成為京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃方面最重要的依據。以該規(guī)劃綱要為基礎，我們編制了很多專項規(guī)劃，如交通、大氣污染防治、農業(yè)等方面。2018年，國務院發(fā)布了《打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃》。在此基礎上，京津冀也分別出臺了行動計劃。

2015年，修改后的《大氣污染防治法》專門規(guī)定了區(qū)域污染聯(lián)防聯(lián)控一章，包括重污染天氣應急應對等；2017年，修改后的《水污染防治法》對流域水污染聯(lián)防聯(lián)控也作出了相關規(guī)定，這些法律法規(guī)為大氣、水污染防治提供了法律依據，奠定了法律基礎。