[摘要] 為深入貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神，示范落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院批復(fù)的《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》，率先踐行黨的十九大精神，北京市組織編制了《北京城市副中心控制性詳細(xì)規(guī)劃（街區(qū)層面）（2016年—2035年）》。在編制北京城市副中心系列規(guī)劃中，不斷探索創(chuàng)新規(guī)劃理念、建設(shè)模式和治理方式，積極構(gòu)建副中心高質(zhì)量發(fā)展的框架體系，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)城市副中心和通州區(qū)跨越式發(fā)展，打造新時(shí)代的精品城市。

[關(guān)鍵詞] 城市副中心；控規(guī)；改革創(chuàng)新；高質(zhì)量發(fā)展

[中圖分類號(hào)] D616[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A[文章編號(hào)] 0529-1445（2019）03-0052-04規(guī)劃建設(shè)北京城市副中心，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出的重大決策部署。2014年習(xí)近平總書記視察北京以來(lái)，北京市始終堅(jiān)持世界眼光、國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)、中國(guó)特色、高點(diǎn)定位的要求，以創(chuàng)造歷史、追求藝術(shù)的精神，推進(jìn)城市副中心規(guī)劃編制工作。2018年12月27日，經(jīng)歷多輪修改完善、匯集各方智慧編制完成的《北京城市副中心控制性詳細(xì)規(guī)劃（街區(qū)層面）（2016年—2035年）》獲黨中央、國(guó)務(wù)院批復(fù)。這為城市副中心的未來(lái)發(fā)展指明了方向、明確了目標(biāo)。2019年1月11日，北京市行政中心正式遷入城市副中心。2019年1月18日，習(xí)近平總書記視察了北京城市副中心綠心、劇院、圖書館、博物館和副中心綜合交通樞紐設(shè)計(jì)模型，詳細(xì)了解副中心重大工程項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)情況。煥然一新的城市副中心，正在邁入高質(zhì)量發(fā)展新征程。在這個(gè)過(guò)程中，改革創(chuàng)新的理念貫穿規(guī)劃建設(shè)管理的全生命周期，為高質(zhì)量發(fā)展保駕護(hù)航。

初步形成改革創(chuàng)新的基礎(chǔ)框架

開(kāi)展副中心戰(zhàn)略規(guī)劃輔助中央決策，在規(guī)劃建設(shè)管理方面謀求全面的改革創(chuàng)新。為全面貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記2014年2月視察北京的重要講話精神，深入實(shí)施京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要，2015年4月至2016年5月期間，北京按照“創(chuàng)新、綠色、協(xié)調(diào)、開(kāi)放、共享”五大發(fā)展理念要求，編制《北京城市副中心規(guī)劃》，并分別報(bào)送2016年3月24日的中央政治局常委會(huì)、2016年5月27日的中央政治局會(huì)。習(xí)近平總書記充分肯定了北京城市副中心的戰(zhàn)略作用，并作重要指示。規(guī)劃從改革創(chuàng)新、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、綠色發(fā)展、文化傳承、宜居社區(qū)五個(gè)方面詮釋了城市副中心的創(chuàng)新發(fā)展藍(lán)圖，積極探索新的城市發(fā)展模式。

以城市副中心的規(guī)劃建設(shè)推進(jìn)行政體制改革。規(guī)劃建設(shè)過(guò)程中，結(jié)合全市行政辦公集中布局、整合分散的行政資源，大幅減少行政辦公用地規(guī)模。通過(guò)制度創(chuàng)新，減少機(jī)構(gòu)和層級(jí)，提升部門協(xié)作的管理效率。通過(guò)構(gòu)建政務(wù)公開(kāi)綜合平臺(tái)，著力提升為市民服務(wù)的水平。新辦公區(qū)本著節(jié)約、精簡(jiǎn)、高效的原則，著力塑造服務(wù)型政府的新形象。

創(chuàng)新規(guī)劃，強(qiáng)化科學(xué)高效的規(guī)劃管控體系。突出統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加強(qiáng)北京東部地區(qū)和河北廊坊北三縣的區(qū)域統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一管控。建立城市設(shè)計(jì)指導(dǎo)建設(shè)的工作體制，推動(dòng)“多規(guī)合一”，謀劃“一張藍(lán)圖”。建立多級(jí)的規(guī)劃公眾參與制度，以生態(tài)保護(hù)紅線和城市開(kāi)發(fā)邊界為抓手，完善空間管制的約束機(jī)制，完善依法執(zhí)行規(guī)劃的監(jiān)管機(jī)制。

創(chuàng)新建設(shè)模式，實(shí)現(xiàn)城市功能的良性發(fā)展和配套完善。建立企業(yè)與政府長(zhǎng)期合作模式，由企業(yè)負(fù)責(zé)城市功能形成中的規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，通過(guò)采取深度一級(jí)開(kāi)發(fā)的建設(shè)方式，保證建設(shè)質(zhì)量。以功能的匹配度為建設(shè)節(jié)奏，建立“政府+設(shè)計(jì)單位+深度一級(jí)開(kāi)發(fā)企業(yè)+使用單位”的協(xié)同工作機(jī)制。創(chuàng)新投融資模式，降低成本，集成應(yīng)用海綿城市、綜合管廊、國(guó)際一流綠色標(biāo)準(zhǔn)等新技術(shù)新要求，突出綠色發(fā)展、突出文化傳承、突出宜居社區(qū)，樹(shù)立城市建設(shè)的標(biāo)桿示范。

實(shí)施精細(xì)化管理，形成共建共治共享的管理新模式。完善城市治理體系，建立城市規(guī)劃建設(shè)管理和治理的“示范特區(qū)”。引導(dǎo)社區(qū)、社會(huì)組織和市場(chǎng)力量參與，構(gòu)建政府與社會(huì)共建共管共治的新型城市治理模式，實(shí)現(xiàn)城市精細(xì)化管理。

創(chuàng)新工作組織模式，中外聯(lián)合開(kāi)展國(guó)際方案征集。為落實(shí)中央“世界眼光、國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)、中國(guó)特色、高點(diǎn)定位”要求，2016年6月至12月，北京市組織開(kāi)展副中心總體城市設(shè)計(jì)工作，向世界征集設(shè)計(jì)方案。來(lái)自9個(gè)國(guó)家和地區(qū)的14家行業(yè)排名前列的設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)，和內(nèi)地12家權(quán)威甲級(jí)設(shè)計(jì)院組成12個(gè)聯(lián)合體參與此次方案征集。這種中外聯(lián)合模式，既能夠充分發(fā)揮中方設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)熟識(shí)屬地特征、文化特質(zhì)與大尺度空間規(guī)劃豐富經(jīng)驗(yàn)的優(yōu)勢(shì)，又能夠廣泛引入外方設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)的國(guó)際視野與前沿理念、技術(shù)，兩者充分碰撞與融合，保證了規(guī)劃方案理念新穎超前又不脫離實(shí)際，為后續(xù)規(guī)劃落實(shí)奠定了扎實(shí)基礎(chǔ)。

采用“完整綜合”模式，確保充分吸納設(shè)計(jì)亮點(diǎn)。成立由吳志強(qiáng)院士領(lǐng)銜的方案綜合工作營(yíng)，由遴選出的三家優(yōu)秀設(shè)計(jì)方案工作團(tuán)隊(duì)會(huì)同市規(guī)劃院組成方案綜合工作組。分別對(duì)12個(gè)設(shè)計(jì)方案進(jìn)行無(wú)差別的深度剖析解讀，以確保最大限度汲取各家之長(zhǎng)，保障每個(gè)優(yōu)點(diǎn)與亮點(diǎn)的系統(tǒng)采納，保障不遺漏任何一個(gè)有價(jià)值的設(shè)計(jì)亮點(diǎn)。城市設(shè)計(jì)綜合方案形成了特色鮮明、結(jié)構(gòu)清晰、蘊(yùn)涵文化的總體城市格局，為后續(xù)規(guī)劃深化工作打下了良好的基礎(chǔ)。

明確城市副中心控規(guī)的高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)

堅(jiān)持以習(xí)近平總書記對(duì)北京重要講話精神為根本遵循。著眼于進(jìn)一步強(qiáng)化“四個(gè)中心”功能建設(shè)，始終把總書記對(duì)北京重要講話精神貫穿于規(guī)劃編制的全過(guò)程和每個(gè)環(huán)節(jié)。不斷提升“四個(gè)服務(wù)”水平，突出新時(shí)代、新使命、新作為，齊心謀劃城市副中心可持續(xù)發(fā)展的精細(xì)藍(lán)圖，努力實(shí)現(xiàn)更高水平、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展。

體現(xiàn)中央關(guān)于“一核兩翼”的高標(biāo)準(zhǔn)高要求。牢牢抓住疏解非首都功能這個(gè)“牛鼻子”，圍繞對(duì)接中心城區(qū)功能和人口疏解任務(wù)，算好總體賬、結(jié)構(gòu)賬、分區(qū)賬，發(fā)揮示范帶動(dòng)作用，打造中心城區(qū)功能和人口疏解的重要承載地。做好自身疏解，嚴(yán)控人口規(guī)模和城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，劃定戰(zhàn)略留白地區(qū)，提高發(fā)展質(zhì)量和水平，與河北雄安新區(qū)共同形成北京新的兩翼。

構(gòu)建“副中心質(zhì)量”規(guī)劃建設(shè)管理框架。通過(guò)“指標(biāo)分解、空間落位”集中落實(shí)新版北京城市總體規(guī)劃要求，率先在推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的指標(biāo)體系、政策體系、標(biāo)準(zhǔn)體系、統(tǒng)計(jì)體系、績(jī)效評(píng)價(jià)和考核體系等方面取得新突破。規(guī)劃提出76項(xiàng)規(guī)劃核心指標(biāo)，劃定16類管控邊界及管控分區(qū)，實(shí)現(xiàn)了“空間+指標(biāo)”的全域管控。

堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展理念。把居民需求放在重要位置，以和諧宜居生活為出發(fā)點(diǎn)，以組團(tuán)、家園為單元，按照中心城區(qū)標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)化配置教育、醫(yī)療、文化等公共資源，“以新促老”整體提升老城品質(zhì)，推進(jìn)職住平衡，增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

推進(jìn)控規(guī)層面的“多規(guī)合一”。將街區(qū)作為控規(guī)編制和管理的基本單元，嚴(yán)格落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田和城市開(kāi)發(fā)邊界三條控制線，以藍(lán)綠空間為底色，以大運(yùn)河、六環(huán)路為主線，科學(xué)配置各項(xiàng)資源要素。率先實(shí)現(xiàn)城市副中心街區(qū)層面控規(guī)與生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的全面融合。

放眼京津冀廣闊空間謀劃城市副中心未來(lái)發(fā)展。處理好與通州區(qū)、東部各區(qū)、廊坊北三縣的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)發(fā)展的整體性和協(xié)調(diào)性。尤其是加強(qiáng)推動(dòng)城市副中心與廊坊北三縣地區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展，強(qiáng)化交界地區(qū)規(guī)劃建設(shè)管理，建設(shè)京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展示范區(qū)。

突出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，積極探索面向新時(shí)代的城鄉(xiāng)融合發(fā)展新思路新模式。從城鎮(zhèn)化空間體系構(gòu)建、城鎮(zhèn)化模式創(chuàng)新、集體產(chǎn)業(yè)用地減量提質(zhì)、美麗鄉(xiāng)村特色塑造及城鄉(xiāng)空間品質(zhì)提升五個(gè)方面，對(duì)通州區(qū)新型城鎮(zhèn)化示范區(qū)建設(shè)提出戰(zhàn)略性要求、具體實(shí)施路徑和政策機(jī)制保障。這為下一步鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）域總體規(guī)劃及實(shí)施方案、鎮(zhèn)中心區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃及美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制明確了思路和框架。

創(chuàng)新落實(shí)和實(shí)施城市副中心控規(guī)

注重規(guī)劃的實(shí)施保障。城市副中心控規(guī)對(duì)保障規(guī)劃實(shí)施進(jìn)行了較為詳細(xì)的論述，明確提出制定實(shí)施方案和行動(dòng)計(jì)劃，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)與體制機(jī)制改革和政策創(chuàng)新；明確提出實(shí)施常態(tài)化的體檢評(píng)估制度，實(shí)現(xiàn)一年一體檢、五年一評(píng)估。城市副中心控規(guī)相關(guān)論述，在編制、審批過(guò)程中多次征求相關(guān)委辦局意見(jiàn)并不斷調(diào)整完善。這為控規(guī)的實(shí)施奠定了良好的基礎(chǔ)。

制定指導(dǎo)意見(jiàn)、實(shí)施方案和行動(dòng)計(jì)劃。市委研究室和市發(fā)展改革委在“打造北京重要一翼”調(diào)研課題基礎(chǔ)上形成《關(guān)于扎實(shí)推進(jìn)北京城市副中心規(guī)劃建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱“《意見(jiàn)》”），作為指導(dǎo)副中心規(guī)劃建設(shè)的綱領(lǐng)性文件。《意見(jiàn)》制定了2022年和2035年建設(shè)目標(biāo)，明確了重點(diǎn)工作、政策創(chuàng)新和實(shí)施保障任務(wù)等。學(xué)習(xí)新版北京總體規(guī)劃實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，市規(guī)劃自然資源委組織編制了《北京城市副中心控制性詳細(xì)規(guī)劃實(shí)施工作方案（2019年—2022年）》（以下簡(jiǎn)稱“《方案》”）?！斗桨浮穼⒊鞘懈敝行目匾?guī)中提出的具體要求分解落實(shí)，列出100項(xiàng)任務(wù)清單。每項(xiàng)任務(wù)都明確工作內(nèi)容、主責(zé)單位和時(shí)限要求，力求一年實(shí)現(xiàn)一個(gè)新變化，每年都有新進(jìn)展。市發(fā)展改革委聚焦拉開(kāi)城市發(fā)展框架，制定了近期行動(dòng)計(jì)劃，重點(diǎn)梳理形成2019年實(shí)施的市級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目庫(kù)。包括交通、市政基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域240余項(xiàng)重大工程，當(dāng)年計(jì)劃完成投資約750億元。同時(shí)制定未來(lái)三年實(shí)施項(xiàng)目?jī)?chǔ)備項(xiàng)目庫(kù)，條件成熟的項(xiàng)目可隨時(shí)調(diào)整至實(shí)施項(xiàng)目庫(kù)。通州區(qū)結(jié)合自身情況制定了區(qū)級(jí)項(xiàng)目庫(kù)，和市級(jí)項(xiàng)目庫(kù)相銜接。這標(biāo)志著“指導(dǎo)意見(jiàn)+實(shí)施工作方案（100項(xiàng)任務(wù)清單）+近期行動(dòng)計(jì)劃（項(xiàng)目庫(kù)）”的規(guī)劃實(shí)施模式初步形成。以此層層推進(jìn)、不斷深化細(xì)化規(guī)劃實(shí)施路徑，確保一張藍(lán)圖干到底。

加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，推進(jìn)體制機(jī)制改革創(chuàng)新。北京市委、市政府、市人大、市政協(xié)和相關(guān)委辦局率先搬遷至北京城市副中心行政辦公區(qū)，起到了重要的示范帶動(dòng)作用。同時(shí)，北京市進(jìn)行了重大機(jī)構(gòu)改革，在市委市政府城市副中心建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組下，新設(shè)立中共北京市委城市副中心工作委員會(huì)和北京城市副中心管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“城市副中心黨工委、管委會(huì)”），作為市委市政府派出機(jī)構(gòu)，與通州區(qū)委區(qū)政府合署辦公。2019年1月12日，城市副中心黨工委、管委會(huì)正式揭牌成立，實(shí)現(xiàn)市區(qū)協(xié)同與部門協(xié)同，形成“副中心的事副中心辦”的工作局面，推動(dòng)城市副中心規(guī)劃建設(shè)管理高效運(yùn)行。在城市副中心控規(guī)編制之初，市規(guī)劃自然資源委就專門成立副中心工作辦，下設(shè)副中心規(guī)劃處、督查處、綜合處3個(gè)處室。隨著城市副中心一期搬遷工作的完成，副中心辦和通州區(qū)規(guī)劃國(guó)土分局也將實(shí)現(xiàn)合署辦公。為更好地實(shí)現(xiàn)公共空間的一體化管控、提高用地兼容與混合利用水平，實(shí)現(xiàn)建設(shè)一個(gè)不一樣的精品城市目標(biāo)，相關(guān)委辦局也在探索體制改革、完善機(jī)制創(chuàng)新。

推進(jìn)審批制度改革先行先試。通過(guò)深入推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，提高行政服務(wù)效率，維護(hù)公平高效的市場(chǎng)秩序。通過(guò)深化公共服務(wù)類建設(shè)項(xiàng)目投資審批改革試點(diǎn)，下放審批權(quán)限，推進(jìn)投資項(xiàng)目“一張網(wǎng)”審批。通過(guò)完善企業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境示范引領(lǐng)區(qū)。通過(guò)制定土地供應(yīng)與方案設(shè)計(jì)審查銜接機(jī)制，推動(dòng)重點(diǎn)地區(qū)和重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)帶方案入市交易等審批制度和工作機(jī)制的創(chuàng)新，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，促進(jìn)以高質(zhì)量服務(wù)推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。

設(shè)立北京城市副中心投資建設(shè)集團(tuán)有限公司(以下簡(jiǎn)稱“北投集團(tuán)”)。2017年11月，北京市正式批準(zhǔn)設(shè)立北投集團(tuán)。組建北投集團(tuán)旨在承載京津冀協(xié)同發(fā)展建設(shè)任務(wù)，進(jìn)一步提升城市副中心及通州區(qū)規(guī)劃建設(shè)統(tǒng)籌水平，加強(qiáng)開(kāi)發(fā)模式創(chuàng)新，推進(jìn)投融資體制改革，加快與雄安新區(qū)形成“一體兩翼”的發(fā)展新格局。

積極推進(jìn)金融投資體制機(jī)制改革。結(jié)合城市副中心現(xiàn)實(shí)需求，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，加大市政府投資支持力度，加快健全符合城市副中心功能定位、有利于高質(zhì)量發(fā)展的財(cái)政體制機(jī)制。加強(qiáng)與金融機(jī)構(gòu)的溝通對(duì)接，積極爭(zhēng)取中央財(cái)政和國(guó)家政策金融支持，在保持債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，積極向國(guó)家申請(qǐng)城市副中心新增地方政府債務(wù)限額單獨(dú)核定。規(guī)范推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作機(jī)制，有效吸引、擴(kuò)大社會(huì)資本投資規(guī)模。創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)城市模式，鼓勵(lì)北投集團(tuán)開(kāi)展融資模式創(chuàng)新。建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的資金籌措機(jī)制，加快完善債務(wù)管理制度體系，建立政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和應(yīng)急處置機(jī)制，支持金融機(jī)構(gòu)不斷創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)模式等。

推動(dòng)城市副中心實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展

2019年1月18日，習(xí)近平總書記調(diào)研京津冀協(xié)同發(fā)展，并視察北京城市副中心。他在座談會(huì)上指出：如今，北京城市副中心控制性詳規(guī)編制完成，高質(zhì)量發(fā)展的政策措施正在修改完善。下一步，和城市副中心緊鄰的三個(gè)縣，如何實(shí)現(xiàn)功能延伸？中心城區(qū)老城如何重組，如何提升行政管理效率、提高精細(xì)化管理水平？“這都是下一步要思考的問(wèn)題。”1

城市副中心控規(guī)的落實(shí)和具體實(shí)施，要秉持開(kāi)放胸懷，加強(qiáng)學(xué)習(xí)，用好外腦，集聚各方資源力量，深化改革、擴(kuò)大開(kāi)放，提升城市管理水平，優(yōu)化城市營(yíng)商環(huán)境、法治環(huán)境。要以咬定青山不放松的勁頭、“功成不必在我”的胸懷和功成必定有我的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，穩(wěn)扎穩(wěn)打、久久為功，確保做一事成一事，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)城市副中心和通州區(qū)跨越式發(fā)展，打造新時(shí)代的精品城市。

[參考文獻(xiàn)]

[1]《北京城市副中心規(guī)劃》（2016年5月27日?qǐng)?bào)中央政治局會(huì)議版本）

[2]《北京城市副中心控制性詳細(xì)規(guī)劃（街區(qū)層面）（2016年-2035年）》（2018年12月27日中共中央、國(guó)務(wù)院批復(fù)）。

（作者簡(jiǎn)介：杜立群，北京市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副院長(zhǎng)，教授級(jí)高級(jí)工程師）