胡錦光 中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院 教授、博士生導(dǎo)師

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非常高興有機(jī)會(huì)來談一談本次通過的憲法修正案。2018年3月11日，十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)（以下簡(jiǎn)稱全國(guó)人大）一次會(huì)議在人民大會(huì)堂舉行第三次全體會(huì)議，表決通過了《中華人民共和國(guó)憲法修正案》。會(huì)議應(yīng)出席代表2980人，出席2964人，缺席16人，出席人數(shù)符合法定人數(shù)。根據(jù)十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議表決議案辦法的規(guī)定，表決憲法修正案草案，采用無記名投票方式，以全體代表的三分之二以上贊成票通過。經(jīng)過約40分鐘的發(fā)票、寫票、投票、計(jì)票，15時(shí)51分，工作人員宣讀計(jì)票結(jié)果：贊成2958票，反對(duì)2票，棄權(quán)3票。大會(huì)主席團(tuán)常務(wù)主席、執(zhí)行主席王晨宣布：《中華人民共和國(guó)憲法修正案》通過。按照修正案的排序，本次通過的憲法修正案是第32條到52條，一共通過了21條憲法修正案。

一、憲法為什么需要發(fā)展

制定憲法的目的是為了實(shí)施憲法。要實(shí)施憲法，憲法必須要有權(quán)威和尊嚴(yán)。憲法的權(quán)威和尊嚴(yán)主要來自兩個(gè)方面：一方面是穩(wěn)定性。如果憲法的內(nèi)容可以隨意修改，那么在民眾內(nèi)心就不可能對(duì)它產(chǎn)生神圣感，它也就不可能有尊嚴(yán)。另一方面是適應(yīng)性。憲法規(guī)范屬于上層建筑，社會(huì)實(shí)際是第一位，規(guī)范必須與社會(huì)實(shí)際保持一致才能對(duì)社會(huì)關(guān)系起到調(diào)整作用。如果規(guī)范與社會(huì)實(shí)際不相一致，那么就不能反映社會(huì)實(shí)際，必然會(huì)阻礙社會(huì)發(fā)展。所以，憲法需要隨著社會(huì)實(shí)際的發(fā)展而發(fā)展。

穩(wěn)定性和適應(yīng)性之間有一定的緊張關(guān)系。如果過于強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定性，憲法的內(nèi)容與社會(huì)實(shí)際不一致，會(huì)使得憲法規(guī)范起到阻礙社會(huì)發(fā)展的作用；如果過度強(qiáng)調(diào)適應(yīng)性，忽視了穩(wěn)定性，憲法在民眾內(nèi)心的神圣感就很難樹立起來。

世界上有一些國(guó)家的憲法，它的名字就叫永久憲法，或者叫公共大典。憲法里面沒有規(guī)定修改程序。但是，從歷史上看，從來沒有一個(gè)國(guó)家的憲法是永遠(yuǎn)不改的，只是修改的方式有所不同，程序有嚴(yán)格、有簡(jiǎn)單區(qū)分。

二、我國(guó)憲法在形式上作了哪些發(fā)展

1949年以來，我國(guó)有這樣幾個(gè)憲法文件：1949年有起臨時(shí)憲法作用的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》；第一部《中華人民共和國(guó)憲法》是1954年憲法，后來有1975年憲法、1978年憲法，現(xiàn)行憲法是1982年憲法。

我國(guó)現(xiàn)行憲法是根據(jù)黨的十一屆三中全會(huì)確定的路線方針政策，1982年12月4日由五屆全國(guó)人大五次會(huì)議通過并公布施行的。國(guó)家憲法日就是按照現(xiàn)行憲法頒行的這一天來確定的。

現(xiàn)行憲法是符合國(guó)情、符合實(shí)際、符合時(shí)代發(fā)展要求的好憲法，是充分體現(xiàn)人民共同意志、充分保障人民民主權(quán)利、充分維護(hù)人民根本利益的好憲法，是推動(dòng)國(guó)家發(fā)展進(jìn)步、保證人民創(chuàng)造幸福生活、保障中華民族實(shí)現(xiàn)偉大復(fù)興的好憲法，是我們國(guó)家和人民經(jīng)受住各種困難和風(fēng)險(xiǎn)考驗(yàn)、始終沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn)的根本法治保障。

（一）憲法結(jié)構(gòu)的發(fā)展

在結(jié)構(gòu)上，現(xiàn)行憲法包括序言共五個(gè)部分。第一章是總綱，第二章是公民的基本權(quán)利和義務(wù)，第三章是國(guó)家機(jī)構(gòu)，第四章是國(guó)家標(biāo)志（國(guó)旗、國(guó)歌、國(guó)徽、首都）。在內(nèi)容上，現(xiàn)行憲法規(guī)定了總綱、公民的基本權(quán)利和義務(wù)、國(guó)家機(jī)構(gòu)、國(guó)家標(biāo)志（國(guó)旗、國(guó)歌、國(guó)徽、首都）。在形式上，現(xiàn)行憲法作了一些發(fā)展。之前的憲法結(jié)構(gòu)是，國(guó)家機(jī)構(gòu)在前，公民的基本權(quán)利和義務(wù)在后。這部憲法把兩者的位置對(duì)調(diào)了。之所以作出這樣的調(diào)整，一是世界各國(guó)的憲法通常是這個(gè)結(jié)構(gòu)；二是突出了公民的基本權(quán)利和義務(wù)的重要性。這意味著公民的基本權(quán)利是第一位的，國(guó)家權(quán)力是第二位的。馬克思說：“什么是憲法？憲法是一部人權(quán)保障書。”列寧說：“憲法是什么？憲法就是一張寫著人民權(quán)利的紙。”

（二）修改方式的發(fā)展

我們?cè)瓉韺?duì)憲法的修改采用過兩種方式：一種是整體修改，就是起草一部憲法予以通過，來代替原有的憲法，同時(shí)原有憲法全部作廢。這種修改方式我國(guó)采用過三次，分別是1975年憲法、1978年憲法、1982年憲法。這種修改方式的優(yōu)點(diǎn)是明確：現(xiàn)行有效的條款我們都看得到，無效的我們都看不到了；缺點(diǎn)是影響了憲法的穩(wěn)定性，民眾認(rèn)為整部憲法都修改了，造成憲法的尊嚴(yán)和神圣感在人們心目中難以確立起來。

另一種是以決議的方式修改。以這種方式修改憲法，我國(guó)采用過兩次，即1979年對(duì)1978年憲法的修改，1980年對(duì)1978年憲法的修改，都采用了這種修改方式。所謂決議的方式，是由全國(guó)人大通過修改憲法的決議，決議里面講到對(duì)憲法的哪些內(nèi)容要進(jìn)行修改，然后根據(jù)決議對(duì)憲法文本當(dāng)中相關(guān)的條款進(jìn)行修改。這種修改方式優(yōu)點(diǎn)也很明確：根據(jù)決議的內(nèi)容把憲法文本當(dāng)中的相關(guān)條款進(jìn)行修改，重新頒布一部憲法，現(xiàn)行有效的條款我們都看得到，無效的我們都看不到了，和整體修改的效果是一樣的；缺點(diǎn)是由于要重新頒布一部憲法，民眾會(huì)認(rèn)為整部憲法都修改了，憲法的尊嚴(yán)和神圣感也難以在民眾心目中確立起來。

現(xiàn)行憲法頒行以來，1988年對(duì)憲法進(jìn)行修改時(shí)就遇到了用什么方式修改的問題。為了協(xié)調(diào)穩(wěn)定性和適應(yīng)性之間的關(guān)系，經(jīng)過反復(fù)研究，最后決定以修正案的方式修改。修正案方式是美國(guó)人發(fā)明的。所謂憲法修正案，就是不改動(dòng)憲法文本的文字另起序號(hào)，在憲法文本的后面按照修改年代的不同進(jìn)行排序。因?yàn)槲谋镜臈l款是不改動(dòng)的，所以修正案的內(nèi)容和前面文本的內(nèi)容就有可能不一致，或者說后面修正案的文字表述跟前面修正案的表述有可能不一致。那么，怎么去識(shí)別哪個(gè)是有效的，哪個(gè)是無效的？在法理上有個(gè)原則，就是后法優(yōu)于前法、新法優(yōu)于舊法，按照這個(gè)原則去判斷實(shí)際有效的規(guī)范。以這種方式修改憲法既能保證穩(wěn)定性，又能保證適應(yīng)性。從1988年以來，我國(guó)對(duì)現(xiàn)行憲法進(jìn)行了5次修改，采用的都是修正案的方式。

之前4次修改，我國(guó)已經(jīng)通過了31條憲法修正案。按照排序，這次修改從32條開始，一直到52條。到目前為止，一共是52條憲法修正案?，F(xiàn)行憲法的序言和1982年憲法即現(xiàn)行憲法的138條條款，加上52條憲法修正案，共同構(gòu)成了我國(guó)現(xiàn)行憲法的有效文本。

當(dāng)然，我們?cè)跁昀锩尜I一本憲法文本的話，有可能是根據(jù)修正案對(duì)憲法文本當(dāng)中的相關(guān)條款進(jìn)行的修改，所以我們看到有序言和143條條款。這個(gè)文本從法理上講，是沒有法律效率的，因?yàn)樗皇侨珖?guó)人大通過的。只有全國(guó)人大才有權(quán)修改憲法。這個(gè)文本是出版社為了方便起見，找相關(guān)學(xué)者根據(jù)修正案把文本當(dāng)中相關(guān)的文字進(jìn)行了修改，只能說是學(xué)理上的文本，不是權(quán)威的官方文本。

（三）以憲法解釋發(fā)展憲法內(nèi)容

用解釋的方式來發(fā)展憲法的內(nèi)容對(duì)憲法的震動(dòng)比較小，既能保持憲法的穩(wěn)定性，又能保持憲法的適應(yīng)性。憲法解釋與憲法修改的界線基本上都是這樣的原則，用解釋的方式能夠使得規(guī)范與社會(huì)實(shí)際保持一致的，就盡可能地用解釋的方式，只有在窮盡解釋仍然不能保證規(guī)范與社會(huì)實(shí)際一致時(shí)才需要用修改的方式。我國(guó)用這種方式比較少。到目前為止，我國(guó)有沒有用憲法解釋？學(xué)者們的看法很不一致。通說認(rèn)為，1983年全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱全國(guó)人大常委會(huì)）通過的《關(guān)于國(guó)家安全機(jī)關(guān)行使公安機(jī)關(guān)的偵查、拘留、預(yù)審和執(zhí)行逮捕的職權(quán)的決定》，被認(rèn)為是對(duì)憲法的擴(kuò)大解釋。

為什么我國(guó)不大善用憲法解釋方式來發(fā)展憲法呢？一方面，憲法解釋程序不健全。中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議提出，要健全憲法解釋程序機(jī)制。全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)解釋憲法，但是，我們很難識(shí)別全國(guó)人大常委會(huì)通過的解釋是解釋憲法還是解釋法律。因?yàn)槿珖?guó)人大常委會(huì)既有權(quán)解釋憲法，也有權(quán)解釋法律。另一方面，全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)制定法律。那么，全國(guó)人大常委會(huì)作出的決定或決議是立法呢，還是解釋憲法？我們也很難區(qū)分。

我剛才講了，修正案是美國(guó)人發(fā)明的。美國(guó)200多年來有27條憲法修正案，我國(guó)30多年來有52條憲法修正案。美國(guó)雖然只有27條憲法修正案，但是美國(guó)憲法也在發(fā)展，只是發(fā)展的方式不一樣，美國(guó)人更加注重憲法解釋的發(fā)展方式。我國(guó)30多年來有52條憲法修正案，為什么這么多？這里面一個(gè)重要的原因是，社會(huì)主義國(guó)家憲法有一部分內(nèi)容是關(guān)于經(jīng)濟(jì)政策和經(jīng)濟(jì)制度的，資本主義國(guó)家憲法一般是不規(guī)定這部分內(nèi)容的。經(jīng)濟(jì)是最活躍的因素，這52條修正案里面，有相當(dāng)一部分是關(guān)于經(jīng)濟(jì)制度和經(jīng)濟(jì)政策的。

三、現(xiàn)行憲法前4次修正案的主要內(nèi)容

1982年憲法公布施行后，根據(jù)我國(guó)改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的實(shí)踐和發(fā)展，在黨中央領(lǐng)導(dǎo)下，全國(guó)人大于1988年、1993年、1999年、2004年先后4次對(duì)1982年憲法即現(xiàn)行憲法的個(gè)別條款和部分內(nèi)容作出必要的、也是十分重要的修正，共通過了31條憲法修正案。

（一）1988年憲法修正案（1988年4月12日中華人民共和國(guó)第七屆全國(guó)人大第一次會(huì)議通過）

1.憲法第十一條增加規(guī)定：“國(guó)家允許私營(yíng)經(jīng)濟(jì)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)存在和發(fā)展。私營(yíng)經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)充。國(guó)家保護(hù)私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的合法權(quán)利和利益，對(duì)私營(yíng)經(jīng)濟(jì)實(shí)行引導(dǎo)、監(jiān)督和管理。”

2.憲法第十條第四款“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。”修改為：“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地，土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。”

（二）1993年憲法修正案（1993年3月29日中華人民共和國(guó)第八屆全國(guó)人大第一次會(huì)議通過）

1.憲法序言第七自然段后兩句：“今后國(guó)家的根本任務(wù)是集中力量進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)。中國(guó)各族人民將繼續(xù)在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，不斷完善社會(huì)主義的各項(xiàng)制度，把我國(guó)建設(shè)成為高度文明、高度民主的社會(huì)主義國(guó)家。”修改為：“我國(guó)正處于社會(huì)主義初級(jí)階段。”

2.憲法序言第十自然段末尾增加：“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長(zhǎng)期存在和發(fā)展。”

3.憲法第七條：“國(guó)營(yíng)經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義全民所有制經(jīng)濟(jì)，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)力量。國(guó)家保障國(guó)營(yíng)經(jīng)濟(jì)的鞏固和發(fā)展。”修改為：“國(guó)有經(jīng)濟(jì)，即社會(huì)主義全民所有制經(jīng)濟(jì)，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)力量。國(guó)家保障國(guó)有經(jīng)濟(jì)的鞏固和發(fā)展。”

4.憲法第八條第一款：“農(nóng)村人民公社、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社和其他生產(chǎn)、供銷、信用、消費(fèi)等各種形式的合作經(jīng)濟(jì)，有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)自留地、自留山、家庭富業(yè)和飼養(yǎng)自留畜。”修改為：“是社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)。參加農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的勞動(dòng)者，有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)自留地、自留山、家庭副業(yè)和飼養(yǎng)自留畜。”

5.憲法第十五條：“國(guó)家在社會(huì)主義公有制基礎(chǔ)上實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。國(guó)家通過經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的綜合平衡和市場(chǎng)調(diào)節(jié)的輔助作用，保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)按比例地協(xié)調(diào)發(fā)展。”“禁止任何組織或者個(gè)人擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序，破壞國(guó)家經(jīng)濟(jì)計(jì)劃。”修改為：“國(guó)家實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。”“國(guó)家加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法，完善宏觀調(diào)控。”“國(guó)家依法禁止任何組織或者個(gè)人擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序。”

6.憲法第十六條：“國(guó)營(yíng)企業(yè)在服從國(guó)家的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和全面完成國(guó)家計(jì)劃的前提下，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，有經(jīng)營(yíng)管理的自主權(quán)。”“國(guó)營(yíng)企業(yè)依照法律規(guī)定，通過職工代表大會(huì)和其他形式，實(shí)行民主管理。”修改為：“國(guó)有企業(yè)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)有權(quán)自主經(jīng)營(yíng)。”“國(guó)有企業(yè)依照法律規(guī)定，通過職工代表大會(huì)和其他形式，實(shí)行民主管理。”

7.憲法第十七條：“集體經(jīng)濟(jì)組織在接受國(guó)家計(jì)劃指導(dǎo)和遵守有關(guān)法律的前提下，有獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自主權(quán)。”“集體經(jīng)濟(jì)組織依照法律規(guī)定實(shí)行民主管理，由它的全體勞動(dòng)者選舉和罷免管理人員，決定經(jīng)營(yíng)管理的重大問題。”修改為：“集體經(jīng)濟(jì)組織在遵守有關(guān)法律的前提下，有獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自主權(quán)。”“集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行民主管理，依照法律規(guī)定選舉和罷免管理人員，決定經(jīng)營(yíng)管理的重大問題。”

8.憲法第四十二條第三款：“勞動(dòng)是一切有勞動(dòng)能力的公民的光榮職責(zé)。國(guó)營(yíng)企業(yè)和城鄉(xiāng)集體經(jīng)濟(jì)組織的勞動(dòng)者都應(yīng)當(dāng)以國(guó)家主人翁的態(tài)度對(duì)待自己的勞動(dòng)。國(guó)家提倡社會(huì)主義勞動(dòng)競(jìng)賽，獎(jiǎng)勵(lì)勞動(dòng)模范和先進(jìn)工作者。國(guó)家提倡公民從事義務(wù)勞動(dòng)。”修改為：“勞動(dòng)是一切有勞動(dòng)能力的公民的光榮職責(zé)。國(guó)有企業(yè)和城鄉(xiāng)集體經(jīng)濟(jì)組織的勞動(dòng)者都應(yīng)當(dāng)以國(guó)家主人翁的態(tài)度對(duì)待自己的勞動(dòng)。國(guó)家提倡社會(huì)主義勞動(dòng)競(jìng)賽，獎(jiǎng)勵(lì)勞動(dòng)模范和先進(jìn)工作者。國(guó)家提倡公民從事義務(wù)勞動(dòng)。”

9.憲法第九十八條：“省、直轄市、設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)每屆任期五年?？h、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)每屆任期三年。”修改為：“省、直轄市、縣、市、市轄區(qū)的人民代表大會(huì)每屆任期五年。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)每屆任期三年。”