憲法必須隨著黨和國家事業(yè)的發(fā)展而不斷發(fā)展,這是我國憲法發(fā)展的一個顯著特點,也是一條基本規(guī)律。從1954年我國第一部憲法誕生至今,我國憲法一直處在探索實踐和不斷完善過程中。我國憲法的每一次發(fā)展,都反映了時代要求,體現(xiàn)了時代特征,都是國家治理體系和治理能力狀況的歷史寫照。[課件][文稿][完整報告]
“法,國之權衡也,時之準繩也?!蔽覈鴳椃▓猿峙c時俱進,體現(xiàn)黨和國家事業(yè)發(fā)展的新成就新經(jīng)驗新要求,成為全國各族人民的共同遵循,成為國家各項事業(yè)、各方面工作的活動準則。那么,我國憲法在形式上都作了哪些發(fā)展?[課件][文稿][完整報告]
1982年憲法公布施行后,根據(jù)我國改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設的實踐和發(fā)展,分別進行了4次修改。這4次修改,體現(xiàn)了黨領導人民進行改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設的成功經(jīng)驗,體現(xiàn)了中國特色社會主義道路、理論、制度、文化的發(fā)展成果,有力推動和保障了黨和國家事業(yè)發(fā)展,有力推動和加強了我國社會主義法治建設。[課件][文稿][完整報告]
根據(jù)新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的新形勢新任務,把黨和人民在實踐中取得的重大理論創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新成果上升為憲法規(guī)定,對憲法進行適當修改,是黨中央從新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義全局和戰(zhàn)略高度作出的重大決策,是推進全面依法治國、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大舉措。[課件][文稿][完整報告]
十三屆全國人大一次會議表決通過的憲法修正案,將憲法序言第七自然段中“健全社會主義法制”修改為“健全社會主義法治”,一字之改,是我們黨依法治國理念和方式的新飛躍,體現(xiàn)了我國法治建設理念的提升,是一個偉大的跨越。[課件][文稿][完整報告]
十八屆四中全會通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》,其中有一項規(guī)定,即:建立憲法宣誓制度,凡經(jīng)人大及其常委會選舉或者決定任命的國家工作人員正式就職時公開向憲法宣誓。這一制度安排對于法治建設具有重要的象征意義。[課件][文稿][完整報告]
胡錦光 中國人民大學法學院 教授、博士生導師
非常高興有機會來談一談本次通過的憲法修正案。2018年3月11日,十三屆全國人民代表大會(以下簡稱全國人大)一次會議在人民大會堂舉行第三次全體會議,表決通過了《中華人民共和國憲法修正案》。會議應出席代表2980人,出席2964人,缺席16人,出席人數(shù)符合法定人數(shù)。根據(jù)十三屆全國人大一次會議表決議案辦法的規(guī)定,表決憲法修正案草案,采用無記名投票方式,以全體代表的三分之二以上贊成票通過。經(jīng)過約40分鐘的發(fā)票、寫票、投票、計票,15時51分,工作人員宣讀計票結果:贊成2958票,反對2票,棄權3票。大會主席團常務主席、執(zhí)行主席王晨宣布:《中華人民共和國憲法修正案》通過。按照修正案的排序,本次通過的憲法修正案是第32條到52條,一共通過了21條憲法修正案。
一、憲法為什么需要發(fā)展
制定憲法的目的是為了實施憲法。要實施憲法,憲法必須要有權威和尊嚴。憲法的權威和尊嚴主要來自兩個方面:一方面是穩(wěn)定性。如果憲法的內(nèi)容可以隨意修改,那么在民眾內(nèi)心就不可能對它產(chǎn)生神圣感,它也就不可能有尊嚴。另一方面是適應性。憲法規(guī)范屬于上層建筑,社會實際是第一位,規(guī)范必須與社會實際保持一致才能對社會關系起到調整作用。如果規(guī)范與社會實際不相一致,那么就不能反映社會實際,必然會阻礙社會發(fā)展。所以,憲法需要隨著社會實際的發(fā)展而發(fā)展。
穩(wěn)定性和適應性之間有一定的緊張關系。如果過于強調穩(wěn)定性,憲法的內(nèi)容與社會實際不一致,會使得憲法規(guī)范起到阻礙社會發(fā)展的作用;如果過度強調適應性,忽視了穩(wěn)定性,憲法在民眾內(nèi)心的神圣感就很難樹立起來。
世界上有一些國家的憲法,它的名字就叫永久憲法,或者叫公共大典。憲法里面沒有規(guī)定修改程序。但是,從歷史上看,從來沒有一個國家的憲法是永遠不改的,只是修改的方式有所不同,程序有嚴格、有簡單區(qū)分。
二、我國憲法在形式上作了哪些發(fā)展
1949年以來,我國有這樣幾個憲法文件:1949年有起臨時憲法作用的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》;第一部《中華人民共和國憲法》是1954年憲法,后來有1975年憲法、1978年憲法,現(xiàn)行憲法是1982年憲法。
我國現(xiàn)行憲法是根據(jù)黨的十一屆三中全會確定的路線方針政策,1982年12月4日由五屆全國人大五次會議通過并公布施行的。國家憲法日就是按照現(xiàn)行憲法頒行的這一天來確定的。
現(xiàn)行憲法是符合國情、符合實際、符合時代發(fā)展要求的好憲法,是充分體現(xiàn)人民共同意志、充分保障人民民主權利、充分維護人民根本利益的好憲法,是推動國家發(fā)展進步、保證人民創(chuàng)造幸福生活、保障中華民族實現(xiàn)偉大復興的好憲法,是我們國家和人民經(jīng)受住各種困難和風險考驗、始終沿著中國特色社會主義道路前進的根本法治保障。
(一)憲法結構的發(fā)展
在結構上,現(xiàn)行憲法包括序言共五個部分。第一章是總綱,第二章是公民的基本權利和義務,第三章是國家機構,第四章是國家標志(國旗、國歌、國徽、首都)。在內(nèi)容上,現(xiàn)行憲法規(guī)定了總綱、公民的基本權利和義務、國家機構、國家標志(國旗、國歌、國徽、首都)。在形式上,現(xiàn)行憲法作了一些發(fā)展。之前的憲法結構是,國家機構在前,公民的基本權利和義務在后。這部憲法把兩者的位置對調了。之所以作出這樣的調整,一是世界各國的憲法通常是這個結構;二是突出了公民的基本權利和義務的重要性。這意味著公民的基本權利是第一位的,國家權力是第二位的。馬克思說:“什么是憲法?憲法是一部人權保障書。”列寧說:“憲法是什么?憲法就是一張寫著人民權利的紙。”
(二)修改方式的發(fā)展
我們原來對憲法的修改采用過兩種方式:一種是整體修改,就是起草一部憲法予以通過,來代替原有的憲法,同時原有憲法全部作廢。這種修改方式我國采用過三次,分別是1975年憲法、1978年憲法、1982年憲法。這種修改方式的優(yōu)點是明確:現(xiàn)行有效的條款我們都看得到,無效的我們都看不到了;缺點是影響了憲法的穩(wěn)定性,民眾認為整部憲法都修改了,造成憲法的尊嚴和神圣感在人們心目中難以確立起來。
另一種是以決議的方式修改。以這種方式修改憲法,我國采用過兩次,即1979年對1978年憲法的修改,1980年對1978年憲法的修改,都采用了這種修改方式。所謂決議的方式,是由全國人大通過修改憲法的決議,決議里面講到對憲法的哪些內(nèi)容要進行修改,然后根據(jù)決議對憲法文本當中相關的條款進行修改。這種修改方式優(yōu)點也很明確:根據(jù)決議的內(nèi)容把憲法文本當中的相關條款進行修改,重新頒布一部憲法,現(xiàn)行有效的條款我們都看得到,無效的我們都看不到了,和整體修改的效果是一樣的;缺點是由于要重新頒布一部憲法,民眾會認為整部憲法都修改了,憲法的尊嚴和神圣感也難以在民眾心目中確立起來。
現(xiàn)行憲法頒行以來,1988年對憲法進行修改時就遇到了用什么方式修改的問題。為了協(xié)調穩(wěn)定性和適應性之間的關系,經(jīng)過反復研究,最后決定以修正案的方式修改。修正案方式是美國人發(fā)明的。所謂憲法修正案,就是不改動憲法文本的文字另起序號,在憲法文本的后面按照修改年代的不同進行排序。因為文本的條款是不改動的,所以修正案的內(nèi)容和前面文本的內(nèi)容就有可能不一致,或者說后面修正案的文字表述跟前面修正案的表述有可能不一致。那么,怎么去識別哪個是有效的,哪個是無效的?在法理上有個原則,就是后法優(yōu)于前法、新法優(yōu)于舊法,按照這個原則去判斷實際有效的規(guī)范。以這種方式修改憲法既能保證穩(wěn)定性,又能保證適應性。從1988年以來,我國對現(xiàn)行憲法進行了5次修改,采用的都是修正案的方式。
之前4次修改,我國已經(jīng)通過了31條憲法修正案。按照排序,這次修改從32條開始,一直到52條。到目前為止,一共是52條憲法修正案?,F(xiàn)行憲法的序言和1982年憲法即現(xiàn)行憲法的138條條款,加上52條憲法修正案,共同構成了我國現(xiàn)行憲法的有效文本。
當然,我們在書店里面買一本憲法文本的話,有可能是根據(jù)修正案對憲法文本當中的相關條款進行的修改,所以我們看到有序言和143條條款。這個文本從法理上講,是沒有法律效率的,因為它不是全國人大通過的。只有全國人大才有權修改憲法。這個文本是出版社為了方便起見,找相關學者根據(jù)修正案把文本當中相關的文字進行了修改,只能說是學理上的文本,不是權威的官方文本。
(三)以憲法解釋發(fā)展憲法內(nèi)容
用解釋的方式來發(fā)展憲法的內(nèi)容對憲法的震動比較小,既能保持憲法的穩(wěn)定性,又能保持憲法的適應性。憲法解釋與憲法修改的界線基本上都是這樣的原則,用解釋的方式能夠使得規(guī)范與社會實際保持一致的,就盡可能地用解釋的方式,只有在窮盡解釋仍然不能保證規(guī)范與社會實際一致時才需要用修改的方式。我國用這種方式比較少。到目前為止,我國有沒有用憲法解釋?學者們的看法很不一致。通說認為,1983年全國人民代表大會常務委員會(以下簡稱全國人大常委會)通過的《關于國家安全機關行使公安機關的偵查、拘留、預審和執(zhí)行逮捕的職權的決定》,被認為是對憲法的擴大解釋。
為什么我國不大善用憲法解釋方式來發(fā)展憲法呢?一方面,憲法解釋程序不健全。中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議提出,要健全憲法解釋程序機制。全國人民代表大會常務委員會有權解釋憲法,但是,我們很難識別全國人大常委會通過的解釋是解釋憲法還是解釋法律。因為全國人大常委會既有權解釋憲法,也有權解釋法律。另一方面,全國人大常委會有權制定法律。那么,全國人大常委會作出的決定或決議是立法呢,還是解釋憲法?我們也很難區(qū)分。
我剛才講了,修正案是美國人發(fā)明的。美國200多年來有27條憲法修正案,我國30多年來有52條憲法修正案。美國雖然只有27條憲法修正案,但是美國憲法也在發(fā)展,只是發(fā)展的方式不一樣,美國人更加注重憲法解釋的發(fā)展方式。我國30多年來有52條憲法修正案,為什么這么多?這里面一個重要的原因是,社會主義國家憲法有一部分內(nèi)容是關于經(jīng)濟政策和經(jīng)濟制度的,資本主義國家憲法一般是不規(guī)定這部分內(nèi)容的。經(jīng)濟是最活躍的因素,這52條修正案里面,有相當一部分是關于經(jīng)濟制度和經(jīng)濟政策的。
三、現(xiàn)行憲法前4次修正案的主要內(nèi)容
1982年憲法公布施行后,根據(jù)我國改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設的實踐和發(fā)展,在黨中央領導下,全國人大于1988年、1993年、1999年、2004年先后4次對1982年憲法即現(xiàn)行憲法的個別條款和部分內(nèi)容作出必要的、也是十分重要的修正,共通過了31條憲法修正案。
(一)1988年憲法修正案(1988年4月12日中華人民共和國第七屆全國人大第一次會議通過)
1.憲法第十一條增加規(guī)定:“國家允許私營經(jīng)濟在法律規(guī)定的范圍內(nèi)存在和發(fā)展。私營經(jīng)濟是社會主義公有制經(jīng)濟的補充。國家保護私營經(jīng)濟的合法權利和利益,對私營經(jīng)濟實行引導、監(jiān)督和管理。”
2.憲法第十條第四款“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地。”修改為:“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地,土地的使用權可以依照法律的規(guī)定轉讓。”
(二)1993年憲法修正案(1993年3月29日中華人民共和國第八屆全國人大第一次會議通過)
1.憲法序言第七自然段后兩句:“今后國家的根本任務是集中力量進行社會主義現(xiàn)代化建設。中國各族人民將繼續(xù)在中國共產(chǎn)黨領導下,不斷完善社會主義的各項制度,把我國建設成為高度文明、高度民主的社會主義國家。”修改為:“我國正處于社會主義初級階段。”
2.憲法序言第十自然段末尾增加:“中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展。”
3.憲法第七條:“國營經(jīng)濟是社會主義全民所有制經(jīng)濟,是國民經(jīng)濟中的主導力量。國家保障國營經(jīng)濟的鞏固和發(fā)展。”修改為:“國有經(jīng)濟,即社會主義全民所有制經(jīng)濟,是國民經(jīng)濟中的主導力量。國家保障國有經(jīng)濟的鞏固和發(fā)展。”
4.憲法第八條第一款:“農(nóng)村人民公社、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社和其他生產(chǎn)、供銷、信用、消費等各種形式的合作經(jīng)濟,有權在法律規(guī)定的范圍內(nèi)經(jīng)營自留地、自留山、家庭富業(yè)和飼養(yǎng)自留畜。”修改為:“是社會主義勞動群眾集體所有制經(jīng)濟。參加農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的勞動者,有權在法律規(guī)定的范圍內(nèi)經(jīng)營自留地、自留山、家庭副業(yè)和飼養(yǎng)自留畜。”
5.憲法第十五條:“國家在社會主義公有制基礎上實行計劃經(jīng)濟。國家通過經(jīng)濟計劃的綜合平衡和市場調節(jié)的輔助作用,保證國民經(jīng)濟按比例地協(xié)調發(fā)展。”“禁止任何組織或者個人擾亂社會經(jīng)濟秩序,破壞國家經(jīng)濟計劃。”修改為:“國家實行社會主義市場經(jīng)濟。”“國家加強經(jīng)濟立法,完善宏觀調控。”“國家依法禁止任何組織或者個人擾亂社會經(jīng)濟秩序。”
6.憲法第十六條:“國營企業(yè)在服從國家的統(tǒng)一領導和全面完成國家計劃的前提下,在法律規(guī)定的范圍內(nèi),有經(jīng)營管理的自主權。”“國營企業(yè)依照法律規(guī)定,通過職工代表大會和其他形式,實行民主管理。”修改為:“國有企業(yè)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)有權自主經(jīng)營。”“國有企業(yè)依照法律規(guī)定,通過職工代表大會和其他形式,實行民主管理。”
7.憲法第十七條:“集體經(jīng)濟組織在接受國家計劃指導和遵守有關法律的前提下,有獨立進行經(jīng)濟活動的自主權。”“集體經(jīng)濟組織依照法律規(guī)定實行民主管理,由它的全體勞動者選舉和罷免管理人員,決定經(jīng)營管理的重大問題。”修改為:“集體經(jīng)濟組織在遵守有關法律的前提下,有獨立進行經(jīng)濟活動的自主權。”“集體經(jīng)濟組織實行民主管理,依照法律規(guī)定選舉和罷免管理人員,決定經(jīng)營管理的重大問題。”
8.憲法第四十二條第三款:“勞動是一切有勞動能力的公民的光榮職責。國營企業(yè)和城鄉(xiāng)集體經(jīng)濟組織的勞動者都應當以國家主人翁的態(tài)度對待自己的勞動。國家提倡社會主義勞動競賽,獎勵勞動模范和先進工作者。國家提倡公民從事義務勞動。”修改為:“勞動是一切有勞動能力的公民的光榮職責。國有企業(yè)和城鄉(xiāng)集體經(jīng)濟組織的勞動者都應當以國家主人翁的態(tài)度對待自己的勞動。國家提倡社會主義勞動競賽,獎勵勞動模范和先進工作者。國家提倡公民從事義務勞動。”
9.憲法第九十八條:“省、直轄市、設區(qū)的市的人民代表大會每屆任期五年??h、不設區(qū)的市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會每屆任期三年。”修改為:“省、直轄市、縣、市、市轄區(qū)的人民代表大會每屆任期五年。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會每屆任期三年。”
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