胡錦光 中國人民大學法學院 教授、博士生導師

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非常高興有機會來談一談本次通過的憲法修正案。2018年3月11日，十三屆全國人民代表大會（以下簡稱全國人大）一次會議在人民大會堂舉行第三次全體會議，表決通過了《中華人民共和國憲法修正案》。會議應出席代表2980人，出席2964人，缺席16人，出席人數(shù)符合法定人數(shù)。根據(jù)十三屆全國人大一次會議表決議案辦法的規(guī)定，表決憲法修正案草案，采用無記名投票方式，以全體代表的三分之二以上贊成票通過。經(jīng)過約40分鐘的發(fā)票、寫票、投票、計票，15時51分，工作人員宣讀計票結果：贊成2958票，反對2票，棄權3票。大會主席團常務主席、執(zhí)行主席王晨宣布：《中華人民共和國憲法修正案》通過。按照修正案的排序，本次通過的憲法修正案是第32條到52條，一共通過了21條憲法修正案。

一、憲法為什么需要發(fā)展

制定憲法的目的是為了實施憲法。要實施憲法，憲法必須要有權威和尊嚴。憲法的權威和尊嚴主要來自兩個方面：一方面是穩(wěn)定性。如果憲法的內(nèi)容可以隨意修改，那么在民眾內(nèi)心就不可能對它產(chǎn)生神圣感，它也就不可能有尊嚴。另一方面是適應性。憲法規(guī)范屬于上層建筑，社會實際是第一位，規(guī)范必須與社會實際保持一致才能對社會關系起到調整作用。如果規(guī)范與社會實際不相一致，那么就不能反映社會實際，必然會阻礙社會發(fā)展。所以，憲法需要隨著社會實際的發(fā)展而發(fā)展。

穩(wěn)定性和適應性之間有一定的緊張關系。如果過于強調穩(wěn)定性，憲法的內(nèi)容與社會實際不一致，會使得憲法規(guī)范起到阻礙社會發(fā)展的作用；如果過度強調適應性，忽視了穩(wěn)定性，憲法在民眾內(nèi)心的神圣感就很難樹立起來。

世界上有一些國家的憲法，它的名字就叫永久憲法，或者叫公共大典。憲法里面沒有規(guī)定修改程序。但是，從歷史上看，從來沒有一個國家的憲法是永遠不改的，只是修改的方式有所不同，程序有嚴格、有簡單區(qū)分。

二、我國憲法在形式上作了哪些發(fā)展

1949年以來，我國有這樣幾個憲法文件：1949年有起臨時憲法作用的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》；第一部《中華人民共和國憲法》是1954年憲法，后來有1975年憲法、1978年憲法，現(xiàn)行憲法是1982年憲法。

我國現(xiàn)行憲法是根據(jù)黨的十一屆三中全會確定的路線方針政策，1982年12月4日由五屆全國人大五次會議通過并公布施行的。國家憲法日就是按照現(xiàn)行憲法頒行的這一天來確定的。

現(xiàn)行憲法是符合國情、符合實際、符合時代發(fā)展要求的好憲法，是充分體現(xiàn)人民共同意志、充分保障人民民主權利、充分維護人民根本利益的好憲法，是推動國家發(fā)展進步、保證人民創(chuàng)造幸福生活、保障中華民族實現(xiàn)偉大復興的好憲法，是我們國家和人民經(jīng)受住各種困難和風險考驗、始終沿著中國特色社會主義道路前進的根本法治保障。

（一）憲法結構的發(fā)展

在結構上，現(xiàn)行憲法包括序言共五個部分。第一章是總綱，第二章是公民的基本權利和義務，第三章是國家機構，第四章是國家標志（國旗、國歌、國徽、首都）。在內(nèi)容上，現(xiàn)行憲法規(guī)定了總綱、公民的基本權利和義務、國家機構、國家標志（國旗、國歌、國徽、首都）。在形式上，現(xiàn)行憲法作了一些發(fā)展。之前的憲法結構是，國家機構在前，公民的基本權利和義務在后。這部憲法把兩者的位置對調了。之所以作出這樣的調整，一是世界各國的憲法通常是這個結構；二是突出了公民的基本權利和義務的重要性。這意味著公民的基本權利是第一位的，國家權力是第二位的。馬克思說：“什么是憲法？憲法是一部人權保障書。”列寧說：“憲法是什么？憲法就是一張寫著人民權利的紙。”

（二）修改方式的發(fā)展

我們原來對憲法的修改采用過兩種方式：一種是整體修改，就是起草一部憲法予以通過，來代替原有的憲法，同時原有憲法全部作廢。這種修改方式我國采用過三次，分別是1975年憲法、1978年憲法、1982年憲法。這種修改方式的優(yōu)點是明確：現(xiàn)行有效的條款我們都看得到，無效的我們都看不到了；缺點是影響了憲法的穩(wěn)定性，民眾認為整部憲法都修改了，造成憲法的尊嚴和神圣感在人們心目中難以確立起來。

另一種是以決議的方式修改。以這種方式修改憲法，我國采用過兩次，即1979年對1978年憲法的修改，1980年對1978年憲法的修改，都采用了這種修改方式。所謂決議的方式，是由全國人大通過修改憲法的決議，決議里面講到對憲法的哪些內(nèi)容要進行修改，然后根據(jù)決議對憲法文本當中相關的條款進行修改。這種修改方式優(yōu)點也很明確：根據(jù)決議的內(nèi)容把憲法文本當中的相關條款進行修改，重新頒布一部憲法，現(xiàn)行有效的條款我們都看得到，無效的我們都看不到了，和整體修改的效果是一樣的；缺點是由于要重新頒布一部憲法，民眾會認為整部憲法都修改了，憲法的尊嚴和神圣感也難以在民眾心目中確立起來。

現(xiàn)行憲法頒行以來，1988年對憲法進行修改時就遇到了用什么方式修改的問題。為了協(xié)調穩(wěn)定性和適應性之間的關系，經(jīng)過反復研究，最后決定以修正案的方式修改。修正案方式是美國人發(fā)明的。所謂憲法修正案，就是不改動憲法文本的文字另起序號，在憲法文本的后面按照修改年代的不同進行排序。因為文本的條款是不改動的，所以修正案的內(nèi)容和前面文本的內(nèi)容就有可能不一致，或者說后面修正案的文字表述跟前面修正案的表述有可能不一致。那么，怎么去識別哪個是有效的，哪個是無效的？在法理上有個原則，就是后法優(yōu)于前法、新法優(yōu)于舊法，按照這個原則去判斷實際有效的規(guī)范。以這種方式修改憲法既能保證穩(wěn)定性，又能保證適應性。從1988年以來，我國對現(xiàn)行憲法進行了5次修改，采用的都是修正案的方式。

之前4次修改，我國已經(jīng)通過了31條憲法修正案。按照排序，這次修改從32條開始，一直到52條。到目前為止，一共是52條憲法修正案?，F(xiàn)行憲法的序言和1982年憲法即現(xiàn)行憲法的138條條款，加上52條憲法修正案，共同構成了我國現(xiàn)行憲法的有效文本。

當然，我們在書店里面買一本憲法文本的話，有可能是根據(jù)修正案對憲法文本當中的相關條款進行的修改，所以我們看到有序言和143條條款。這個文本從法理上講，是沒有法律效率的，因為它不是全國人大通過的。只有全國人大才有權修改憲法。這個文本是出版社為了方便起見，找相關學者根據(jù)修正案把文本當中相關的文字進行了修改，只能說是學理上的文本，不是權威的官方文本。

（三）以憲法解釋發(fā)展憲法內(nèi)容

用解釋的方式來發(fā)展憲法的內(nèi)容對憲法的震動比較小，既能保持憲法的穩(wěn)定性，又能保持憲法的適應性。憲法解釋與憲法修改的界線基本上都是這樣的原則，用解釋的方式能夠使得規(guī)范與社會實際保持一致的，就盡可能地用解釋的方式，只有在窮盡解釋仍然不能保證規(guī)范與社會實際一致時才需要用修改的方式。我國用這種方式比較少。到目前為止，我國有沒有用憲法解釋？學者們的看法很不一致。通說認為，1983年全國人民代表大會常務委員會（以下簡稱全國人大常委會）通過的《關于國家安全機關行使公安機關的偵查、拘留、預審和執(zhí)行逮捕的職權的決定》，被認為是對憲法的擴大解釋。

為什么我國不大善用憲法解釋方式來發(fā)展憲法呢？一方面，憲法解釋程序不健全。中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議提出，要健全憲法解釋程序機制。全國人民代表大會常務委員會有權解釋憲法，但是，我們很難識別全國人大常委會通過的解釋是解釋憲法還是解釋法律。因為全國人大常委會既有權解釋憲法，也有權解釋法律。另一方面，全國人大常委會有權制定法律。那么，全國人大常委會作出的決定或決議是立法呢，還是解釋憲法？我們也很難區(qū)分。

我剛才講了，修正案是美國人發(fā)明的。美國200多年來有27條憲法修正案，我國30多年來有52條憲法修正案。美國雖然只有27條憲法修正案，但是美國憲法也在發(fā)展，只是發(fā)展的方式不一樣，美國人更加注重憲法解釋的發(fā)展方式。我國30多年來有52條憲法修正案，為什么這么多？這里面一個重要的原因是，社會主義國家憲法有一部分內(nèi)容是關于經(jīng)濟政策和經(jīng)濟制度的，資本主義國家憲法一般是不規(guī)定這部分內(nèi)容的。經(jīng)濟是最活躍的因素，這52條修正案里面，有相當一部分是關于經(jīng)濟制度和經(jīng)濟政策的。

三、現(xiàn)行憲法前4次修正案的主要內(nèi)容

1982年憲法公布施行后，根據(jù)我國改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設的實踐和發(fā)展，在黨中央領導下，全國人大于1988年、1993年、1999年、2004年先后4次對1982年憲法即現(xiàn)行憲法的個別條款和部分內(nèi)容作出必要的、也是十分重要的修正，共通過了31條憲法修正案。

（一）1988年憲法修正案（1988年4月12日中華人民共和國第七屆全國人大第一次會議通過）

1.憲法第十一條增加規(guī)定：“國家允許私營經(jīng)濟在法律規(guī)定的范圍內(nèi)存在和發(fā)展。私營經(jīng)濟是社會主義公有制經(jīng)濟的補充。國家保護私營經(jīng)濟的合法權利和利益，對私營經(jīng)濟實行引導、監(jiān)督和管理。”

2.憲法第十條第四款“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地。”修改為：“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地，土地的使用權可以依照法律的規(guī)定轉讓。”

（二）1993年憲法修正案（1993年3月29日中華人民共和國第八屆全國人大第一次會議通過）

1.憲法序言第七自然段后兩句：“今后國家的根本任務是集中力量進行社會主義現(xiàn)代化建設。中國各族人民將繼續(xù)在中國共產(chǎn)黨領導下，不斷完善社會主義的各項制度，把我國建設成為高度文明、高度民主的社會主義國家。”修改為：“我國正處于社會主義初級階段。”

2.憲法序言第十自然段末尾增加：“中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展。”

3.憲法第七條：“國營經(jīng)濟是社會主義全民所有制經(jīng)濟，是國民經(jīng)濟中的主導力量。國家保障國營經(jīng)濟的鞏固和發(fā)展。”修改為：“國有經(jīng)濟，即社會主義全民所有制經(jīng)濟，是國民經(jīng)濟中的主導力量。國家保障國有經(jīng)濟的鞏固和發(fā)展。”

4.憲法第八條第一款：“農(nóng)村人民公社、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社和其他生產(chǎn)、供銷、信用、消費等各種形式的合作經(jīng)濟，有權在法律規(guī)定的范圍內(nèi)經(jīng)營自留地、自留山、家庭富業(yè)和飼養(yǎng)自留畜。”修改為：“是社會主義勞動群眾集體所有制經(jīng)濟。參加農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的勞動者，有權在法律規(guī)定的范圍內(nèi)經(jīng)營自留地、自留山、家庭副業(yè)和飼養(yǎng)自留畜。”

5.憲法第十五條：“國家在社會主義公有制基礎上實行計劃經(jīng)濟。國家通過經(jīng)濟計劃的綜合平衡和市場調節(jié)的輔助作用，保證國民經(jīng)濟按比例地協(xié)調發(fā)展。”“禁止任何組織或者個人擾亂社會經(jīng)濟秩序，破壞國家經(jīng)濟計劃。”修改為：“國家實行社會主義市場經(jīng)濟。”“國家加強經(jīng)濟立法，完善宏觀調控。”“國家依法禁止任何組織或者個人擾亂社會經(jīng)濟秩序。”

6.憲法第十六條：“國營企業(yè)在服從國家的統(tǒng)一領導和全面完成國家計劃的前提下，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，有經(jīng)營管理的自主權。”“國營企業(yè)依照法律規(guī)定，通過職工代表大會和其他形式，實行民主管理。”修改為：“國有企業(yè)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)有權自主經(jīng)營。”“國有企業(yè)依照法律規(guī)定，通過職工代表大會和其他形式，實行民主管理。”

7.憲法第十七條：“集體經(jīng)濟組織在接受國家計劃指導和遵守有關法律的前提下，有獨立進行經(jīng)濟活動的自主權。”“集體經(jīng)濟組織依照法律規(guī)定實行民主管理，由它的全體勞動者選舉和罷免管理人員，決定經(jīng)營管理的重大問題。”修改為：“集體經(jīng)濟組織在遵守有關法律的前提下，有獨立進行經(jīng)濟活動的自主權。”“集體經(jīng)濟組織實行民主管理，依照法律規(guī)定選舉和罷免管理人員，決定經(jīng)營管理的重大問題。”

8.憲法第四十二條第三款：“勞動是一切有勞動能力的公民的光榮職責。國營企業(yè)和城鄉(xiāng)集體經(jīng)濟組織的勞動者都應當以國家主人翁的態(tài)度對待自己的勞動。國家提倡社會主義勞動競賽，獎勵勞動模范和先進工作者。國家提倡公民從事義務勞動。”修改為：“勞動是一切有勞動能力的公民的光榮職責。國有企業(yè)和城鄉(xiāng)集體經(jīng)濟組織的勞動者都應當以國家主人翁的態(tài)度對待自己的勞動。國家提倡社會主義勞動競賽，獎勵勞動模范和先進工作者。國家提倡公民從事義務勞動。”

9.憲法第九十八條：“省、直轄市、設區(qū)的市的人民代表大會每屆任期五年?？h、不設區(qū)的市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會每屆任期三年。”修改為：“省、直轄市、縣、市、市轄區(qū)的人民代表大會每屆任期五年。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會每屆任期三年。”